杨波  龙炫睿/江汉大学

    内容提要：2001-2015年间，全国社会保障基金资产负债率一直维持在很低水平。资产项目由少增多，银行存款比重逐步降低，2008年后持有至到期投资和交易类金融资产比重较大。2008年前负债项目很少，其后有所增加，融资回购的比重远超其他项目。收入来源逐步多元化，受资本市场影响程度加深，利息收入比重下降明显。费用与收入的比值一直较小。2008年后费用项目较之前更加细化，管理人报酬位居首位。权益和净收益的项目很少，结构相对稳定。建议修改《全国社会保障基金投资管理暂行办法》某些形同虚设和不合理的规定。

    关键词：全国社会保障基金  资产  负债  损益

    随着我国经济增长速度放缓和人口老龄化加剧，社会保障成为社会公众关注的焦点之一。全国社会保障基金是我国在2000年8月份设立的一项重要的战略储备基金，主要是在社会保障出现问题时提供预备金,为我国应对人口老龄化浪潮的冲击提供强有力的资金支持。全国社会保障基金的资产负债结构和损益结构的变化将直接关系到基金的保值增值，进一步影响到我国社会保障制度的稳定。目前学术界对于全国社会保障基金的资产负债结构和损益结构变迁的关注和研究较少，现有对全国社会保障基金的研究主要集中于投资方面，而且更多的是研究“应该是怎样”这种最优配置问题，而对“历史是怎样变迁”这种问题缺少研究。本文将对2001-2015年间全国社会保障基金理事会公开披露的会计报表以及相关财务资料进行分析，从资产、负债、净资产、收入、费用、净收益等方面全面梳理全国社会保障基金资产负债结构和损益结构的变迁轨迹，研究其变迁的规律[1]。

    一、全国社会保障基金资产负债总体结构的变迁

    全国社会保障基金的资产负债表由资产、负债和权益三个部分组成，其中权益是资产减去负债后的余额，也称为净资产。2001年-2003年全国社会保障基金没有任何负债，2004-2009年间负债的金额在波动中增加，从2010年起，负债的金额逐年增加并在2015年底突破千亿元。2001-2015年间全国社会保障基金的资产负债率起伏波动，但一直维持在很低的水平，基本上在2%-6%之间，最高也没有超过9%，不存在发生债务危机的可能性。(见表1)

表1  2001年-2015年全国社会保障基金资产负债总体结构表

    二、全国社会保障基金资产结构的变迁

    (一)2001年-2007年全国社会保障基金资产结构的变迁

    2001-2007年间，全国社会保障基金的资产项目经历了一个从少到多，逐步增加的过程。2001年仅有“银行存款”、“应收利息”、“长期债券投资”和“新股申购”4个资产项目，2002年增加了“短期债券投资”和“一年内到期的长期债券投资”，2003年增加了“委托投资”，2004年增加了“股权资产”，2005年增加了“指数投资”和“资产证券化产品”，2006年增加了“股票”和“信托投资”，资产项目逐步呈现多元化的格局。

    银行存款的收益性虽然不高，但安全性和流动性很高。银行存款所占比重大体上呈现“高开低走”的态势，2001年-2005年位列第一，2002年底占到基金全部资产的四分之三，2006年和2007年降为第二名。2003年起，委托投资开始出现在全国社会保障基金的资产负债表上，其所占比重逐步上升，2003年-2005年位列第二，2006年和2007年上升成为第一大资产项目，到2007年底占到基金全部资产的一半左右。长期债券投资所占比重基本呈现“高开低走”的态势，2001年和2002年位列第二，2003和2004年降为第三名，2005-2007年则落到第四名以后。(见表2)

表2  2001年-2007年全国社会保障基金资产结构表[2]

    (二)2008年-2015年全国社会保障基金资产结构的变迁

    2008年全国社会保障基金执行新《企业会计准则》以后，对资产项目的设置进行了很大调整，除了保留“银行存款”、“应收利息”2个项目外，取消了其他11个项目，新增设了“结算备付金”、“存出保证金”、“交易类金融资产”、“融券回购”、“应收证券清算款”、“应收股利”、“可供出售金融资产”、“持有至到期投资”、“长期股权投资”和“其他资产”10个资产项目。

    2008-2015年间，银行存款所占比重一路下降，2009年底跌破10%，到2014年底更是跌到不足1%。持有至到期投资所占比重较大，基本上在35%-47%之间。2008-2014年间一直稳居第一位，2015年位居第二位。交易类金融资产所占比重持续上升，从2008年底的23%左右上升到2015年的39%左右。2008年和2009年排名第二，到2015年上升成为第一大资产项目。可供出售金融资产所占比重在12%-27%之间波动，除了2010年排名第二以外，其余年份均稳居第三。(见表3)

表3  2008年-2015年全国社会保障基金资产结构表

    三、全国社会保障基金负债结构的变迁

    从2004年起，全国社会保障基金才开始出现负债，但负债结构非常简单而且很稳定，一直只有“应付利息”和“应付款项”两个项目，而且后者所占比重一直远远超过前者，成为最主要的负债项目。

    2008年全国社会保障基金执行新《企业会计准则》以后，对负债项目的设置进行了很大拓展，在原有的“应付利息”和“应付款项”2个项目的基础上新增设了“应付证券清算款”、“交易类金融负债”、“融资回购”、“应付交易费用”、“应付管理人报酬”、“应付托管费”、“其他负债”7个负债项目。

    2008-2015年间，全国社会保障基金的负债结构很稳定。融资回购一直稳居各负债项目之首，其所占比重最高达到了87.29%(2015年底)，最低也有50.94%(2010年)，远远超过其他负债项目。应付款项在此间一直是第二大负债项目，而应付证券清算款则一直是第三大负债项目。(见表4)

表4  2008年-2015年全国社会保障基金负债结构表

    四、全国社会保障基金权益(净资产)结构的变迁

    2001-2005年，全国社会保障基金只有“社保基金”和“社保基金风险准备金”2个权益项目，2006年增加了“个人账户基金”，2007年增加了“个人账户基金风险准备金”。在这4个项目中，“社保基金”一直稳居第一位，其所占比重远远超过其他权益项目。

    2008年全国社会保障基金执行新《企业会计准则》以后，对权益项目的设置进行了较大修改。保留了原有的“个人账户基金”，将“社保基金”改为“全国社保基金”，同时取消了“社保基金风险准备金”和“个人账户基金风险准备金”2个权益项目，新增设了“地方委托资金”[3]、“基金公积”和“报表折算差额”3个权益项目。

    2008-2015年间，“全国社保基金”一直稳居各权益项目之首，其所占比重远远超过其他权益项目。从2012年起，“地方委托资金”开始出现在全国社会保障基金的资产负债表上，其所占比重基本上处于第二名。“个人账户基金”所占比重变动不大，一直在6%-7%左右徘徊。“基金公积”所占比重在2009年超过10%，但随后开始明显下降，到2013年降到不足1%，随后有所回升，但所占比重仍比较低。(见表5)

表5  2008年-2015年全国社会保障基金权益(净资产)结构表

    五、全国社会保障基金损益总体结构的变迁

    全国社会保障基金收入、费用和净收益三者之间的比例关系可以反映出基金的运营状况。2001年和2002年全国社会保障基金的费用支出为零，从2003年起才开始产生费用，其与收入的比值不断起伏波动，但总体来讲比较低。除了2008和2011年外，其他年份的费用与收入的比值均未超过7%。

    由于费用的金额和比重都很小，所以对净收益影响不大。净收益主要受收入变化的影响，在2001-2015年间，收入和净收益金额的变迁轨迹很相似，大致可以分为三个阶段：2001-2007年是第一个阶段，此阶段的特点是快速增长。2001年收入和净收益均不到10亿元，仅仅只用了6年时间，2007年就双双突破了千亿元。2008-2011年是第二阶段，此阶段的特点是剧烈波动。2008年收入和净收益均亏损300多亿元以上，经过两年的增长后，2011年又双双跌到不足百亿元。2012-2015年为第三阶段，此阶段的特点是持续增长。从2012年起，收入和净收益均呈现持续增长的态势，2015年双双突破两千亿元大关。(见表6)

表6  2001年-2015年全国社会保障基金损益总体结构表[4]

    六、全国社会保障基金收入结构的变迁

    (一)2001年-2007年全国社会保障基金收入结构的变迁

    2001-2007年期间，全国社会保障基金的收入项目从少到多，逐步增加。2001年仅有“债券利息收入”、“存款利息收入”和“其他收入”3个项目。2002年增加了“股利收入”，2004年增加了“股权资产收益”，2005年增加了“指数投资收益”、“资产证券化产品收益”、“退税收入”。2006年增加了“股票差价收益”和“信托投资收益”。收入项目的种类从最开始的3个增加到了11个，收入来源呈现出多元化的局面。

    利息收入包括债券利息收入和存款利息收入。债券利息收入所占比重呈现“高开低走”的态势，2001年曾经是第一大收入来源，占到总收入的六成以上。但是从2002年起，债券利息收入所占比重出现大幅度下降，到2007年比重降到了不足1%。在此期间，债券利息收入的绝大部分都是国债利息收入，其他债券利息收入比重很低。存款利息收入所占比重呈现出“先升后降”的态势，2001年是第二大收入来源，占到当年总收入的四成。2002年比重上升占到六成以上。2003年比重超过七成。但是从2004年开始，存款利息收入所占比重出现明显下降，到2007年降到了不足4%。

    委托投资收益所占比重呈现出“低开高走”的态势。2003年首次出现在收益表上，所占比重不到5%，但是此后数年该项目比重迅速上升，2006年超过六成，到2007年超过总收入的八成，位列第一。指数投资收益在2005年第一次出现在收益表上时所占比重不到1%，但是此后数年该项目比重一路上升，到2007年接近7%，位列第二。2004年，股权资产收益首次出现在收益表上，所占比重接近10%，2005年比重一度接近14%，但此后显著下降，2007年比重降到2.54%。股票差价收入在2006年出现在收益表上，比重略有下降，2007年比重接近4%,成为当年第三大收入来源。(见表7)

表7  2001年-2007年全国社会保障基金收入结构表

    (二)2008-2015年全国社会保障基金收入结构的变迁

    2008年全国社会保障基金执行新《企业会计准则》以后，对收入项目的设置进行了很大调整，除了保留“信托投资收益”、“退税收入”、“其他收入”和“股利收入”4个项目外，其他的7个项目全部取消，新增设了“利息收入”、“证券差价收入”、“衍生金融工具收益”、“长期股权投资收益”、“股权投资基金收益”、“交易类资产公允价值变动收益”6个收入项目。

    2008-2015年间，在这些收入项目中，利息收入所占比重先升后降，2011年一度接近200%，但此后几年出现下降，2015年降到17.58%，成为当年第二大收入来源。证券差价收入所占比重先升后降再升，波动比较明显，2011年接近120%，但随后2012年迅速跌到不足1%，此后又上升，到2015年超过了65%，位列第一。股利收入所占比重的变动与利息收入有些相似，也呈现先升后降的态势。2011年曾经达到75%，但此后逐年下降，至2015年降到了5%左右。长期股权投资收益所占比重不断起伏波动，至2015年达到6%左右，位列第三。交易类资产公允价值变动收益所占比重变化非常剧烈，该项目在2008、2010和2011年出现较大亏损，2008年甚至拖累总收入成为负值。但从2012年起再未出现亏损，所占比重也逐渐降到了2015年的2%左右。(见表8)

表8  2008年-2015年全国社会保障基金收入结构表

    七、全国社会保障基金费用结构的变迁

    (一)2001年-2007年全国社会保障基金费用结构的变迁

    2001-2007年间，相比起收入项目，全国社会保障基金的费用项目很少，仅仅只有“利息支出”、“汇兑支出”和“其他支出”3个项目。2001和2002年没有任何费用项目，2003年发生少量其他支出，从2004年起，利息支出和汇兑损失所占比重起伏波动，至2007年分别位列第一和第二。(见表9)

表9  2001年-2007年全国社会保障基金费用结构表

    (二)2008年-2015年全国社会保障基金费用结构的变迁

    2008年全国社会保障基金执行新《企业会计准则》，对费用项目的设置进行了很大修改，在保留原有3个费用项目的基础上，新增设了“管理人报酬”、“托管费”、“交易费用”、“税费”和“资产减值损失”5个费用项目。

    2008-2015年间，在这些费用项目中，管理人报酬所占比重较大，至2015年接近35%，除了2008年、2013年和2014年外，其余年份均位列第一。利息费用所占比重起伏波动，但幅度并不大，在此期间排名基本上都在前三名以内，2013年和2014年两度位列第一。交易费用所占比重呈现起伏波动，幅度比较大，在此期间排名都在前四名以内，2009和2010年两度位列第二。资产减值损失所占比重呈现剧烈波动，2008年超过六成，远超其他费用项目，但随后三年又降为零，2012年又上升为第二，至2015年接近10%，位列第四。(见表10)

表10  2008年-2015年全国社会保障基金费用结构表

    八、全国社会保障基金净收益结构的变迁

    在2008年以前，全国社会保障基金净收益为收入减去费用以后的余额，没有将净收益细分为不同的构成项目，因此不存在所谓“结构”问题。从2008年开始，全国社会保障基金对净收益进行了细化，将其分为“已实现收益”和“交易类资产公允价值变动收益”两个项目。

    2008-2015年间，除了2008年外，其他年份的已实现收益占净收益的比重均超过交易类资产公允价值变动收益，一直位居第一。交易类资产公允价值变动收益所占比重出现剧烈波动，2008、2010和2011年均出现严重亏损，2008年更是拖累整个净收益成为负值。但是从2012年起再未出现亏损，其占净收益的比重在波动中逐渐降低至2%左右。

    九、结论与建议

    (一)结论

    1.2001-2015年间，全国社会保障基金的资产负债率一直维持在很低的水平，不存在发生债务危机的可能性。2001-2008年间，银行存款和长期债券投资占资产的比重逐渐下降，委托投资的比重一路上升并在2007年名列第一。2008年资产项目的设置进行了较大修改。2008-2015年间，持有至到期投资、交易类金融资产和可供出售金融资产基本上位列前三名。银行存款占资产的比重从2001年的65%左右降到了2015年的1.5%左右，下降非常明显。从2004年起，全国社会保障基金才开始有负债，但只有2个负债项目，应付款项所占比重一直远远超过应付利息。2008年后新增设了7个负债项目。2008-2015年间，负债结构很稳定。融资回购一直稳居各负债项目之首，远远超过其他负债项目。2001-2015年间，权益项目很少且结构很稳定。“(全国)社保基金”项目一直稳居第一位，其所占比重远远超过其他权益项目。

    2.从2003年起全国社会保障基金才开始产生费用，除了个别年份外，费用与收入的比值均未超过7%，费用对净收益影响不大，净收益主要是受收入变化的影响。在2001-2015年间，收入和净收益金额的变迁轨迹很相似，经历了快速增长、剧烈波动和持续增长三个阶段。

    3.2001-2007年间，全国社会保障基金的收入项目从少到多，逐步增加，从最开始的3个增加到了11个。2006年之前债券(主要是国债)利息收入和存款利息收入是最主要的收入来源，2006年以后比重急速下降，2007年两者所占比重之和降至4%左右。而委托投资收益所占比重则迅速上升，到2007年超过总收入的八成。2008年收入项目的设置进行了很大修改。2008-2015年间，利息收入所占比重先升后降，2015年成为第二大收入来源。证券差价收入所占比重波动比较明显，到2015年位列第一。股利收入所占比重2011年曾经达到75%，但此后逐年下降，至2015年降到了5%左右。交易类资产公允价值变动收益所占比重变化非常剧烈。2001-2007年间，全国社会保障基金只有3个费用项目。2008年新增设了5个费用项目。2008-2015年间，管理人报酬所占比重较大，除了2008年、2013年和2014年外，其余年份均位列第一。利息费用所占比重小幅波动，基本上都在前三以内。交易费用所占比重波动较大。资产减值损失所占比重剧烈波动。

    4.在2008年以前，全国社会保障基金的净收益没有细分项目，不存在结构问题。从2008年起净收益细分为“已实现收益”和“交易类资产公允价值变动收益”，从2009年起前者的比重均超过后者，后者所占比重剧烈波动，2008年更是拖累整个净收益成为负值，之后其所占比重逐渐降低至2%左右。

    (二)建议

    1.进一步优化全国社会保障基金的资产结构和收入结构

    目前在全国社会保障基金的资产结构中，交易类金融资产所占比重较大，具有举足轻重的作用，一旦该项资产因为某些原因遭遇贬值或减值，将会对基金整体资产造成严重影响，因此建议适当降低该项资产在基金总资产中的比重，提高其他资产的所占比重，以分散基金资产贬值或减值的风险。在全国社会保障基金的各项收入中，交易类资产公允价值变动收益的波动幅度很大，对基金总收入产生显著影响，建议适当降低该项收入在基金总收入中的比重，提高收入多元化的程度，减缓交易类资产公允价值变动收益的剧烈波动对基金总收入造成的冲击。

    2.修改《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中一些形同虚设的规定

    《全国社会保障基金投资管理暂行办法》是2001年12月13日公布施行的，该法规的一些规定已经形同虚设。比如该办法规定“银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。”事实上，2006年12月31日的资产负债表中的“银行存款”、“短期债券投资”、“一年内到期的长期债券投资”和“长期债券投资”4项比重之和只有38.4%，2007年12月31日这一比重只有32.86%，均已经跌破了50%的规定。2009年12月31日资产负债表中的银行存款所占比重就已经跌破了10%，之后历年的资产负债表中的银行存款所占比重再也没有超过10%，2014年12月31日更是跌到只有0.86%。目前我国银行存款和国债利率均处于历史低点。2015年利息收入(含存款利息收入和债券利息利息收入)只占到收入的17.58%。在这种情况下，如果真的按该暂行办法规定的比例持有债券和银行存款，会非常不合时宜，而且会面临巨大的保值增值压力，况且在实践中全国社会保障基金也已不再执行这一规定，建议修改这一形同虚设的规定，以维护该法规的权威性和严肃性。

    3.根据新的变化修改《全国社会保障基金投资管理暂行办法》

    《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定的资范围“限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。”其中没有包括地方政府债券、信托贷款、直接股权投资、同业存单等工具。2015年4月1日，国务院常务会议决定适当扩大全国社会保障基金投资范围。将基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%；将基金直接股权投资的范围；将基金的信托贷款投资比例上限由5%提高至10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度；允许基金按规定在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理。该政策实施以后，债券和存款利息收入、信托投资收益、长期股权投资收益等项目占收入的比重将会有所提高。建议相关部门根据这一新的变化，及时将这些新规定写进《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。

    4.降低投资管理费和托管费年费率的上限

    2008年之前的全国社会保障基金的收益表一直都没有披露投资管理人提取的委托资产管理手续费和托管人提取的托管费的具体金额的具体金额。2008年收益表的项目设置进行了改革，增设了“管理人报酬”和“托管费”项目。管理人报酬占费用的比重除了2008年、2013年和2014年外，其余年份均位居首位。2007年管理人报酬为6.2亿元[6]，到2015年达到了25.58亿元。2007年托管费为1.23亿元[7]，到2015年达到了5.05亿元，两者年均增长20%，8年增长4倍，而同期收入和净收益仅仅只增长2倍。

    出现这种情况与《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定有关系，该办法规定：“社保基金投资管理人提取的委托资产管理手续费的年费率不高于社保基金委托资产净值的1.5%”。“社保基金托管人提取的托管费年费率不高于社保基金托管资产净值的0.25%”。与之相对照，2015年8月17日国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》规定：“投资管理机构提取的投资管理费年费率不高于投资管理养老基金资产净值的0.5%”。“托管机构提取的托管费年费率不高于托管养老基金资产净值的0.05%”。全国社会保障基金的投资管理费年费率的上限是基本养老保险基金的3倍，托管费年费率的上限竟然是基本养老保险基金的5倍！两者如此之大的差异明显不合理。建议相关部门修改《全国社会保障基金投资管理暂行办法》中投资管理费和托管费年费率的上限，使其与《基本养老保险基金投资管理办法》相一致。切实控制管理人报酬和托管费的增长速度。

参考文献：

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