在融资平台向金融市场筹资时，中介服务机构也扮演着重要角色。2018年2月通报的案例中，财政部和发展改革委分别依法对江苏省问责案例中涉事的会计师事务所和作为发债企业的融资平台进行了处理。

    三、我国地方政府债务问责体系的现状分析

问责体系的建构经历了提出要求、出台政策框架、具体案例落实和基于实践逐步改进的过程。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次明确提出要建立考核问责制度，随后《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）指出要健全地方政府债务监督和考核问责机制，而《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）从违法违规责任范围、追究机制响应和责任追究程序等方面对责任追究进行了细化，标志着问责制度已初步具备了可操作性。2017年开始公布了具体的问责案例，而这一年召开的第五次全国金融工作会议首次提出对地方债实行终身问责、倒查责任，将改善“任期制”带来的责权不一致问题。《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）将责任追究的对象扩展到了市场主体，实现了责任主体的全覆盖。2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》的下发意味着地方政府债务，特别是隐性债务的问责，进入了全面实施的新阶段。

一个问责体系的组成要素通常包括问责事由、问责对象、问责主体、问责方式和问责程序等^[13-14]，以下将从这五个方面分析现行的问责体系。

（一）问责事由

引起问责的事由通常是地方政府行为违反了债务管理方面的法律法规，主要是融资方式不合规，如承诺担保、借用融资平台和发行债券之外的融资工具，这是前端管理的范畴。此外，在湖北和江西的案例中，还对置换债券资金违规使用予以问责，这表明问责事由已经向后覆盖到了资金使用端，“借、用、还”全流程的问责覆盖正在构建之中。

（二）问责对象

问责对象通常包含两个层面：相关机构和部门以及责任人员。相关机构和部门主要承担限期整改问题的责任，而对于所涉及相关责任人员的具体范围，《预算法》第九十四条做了初步明确：对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。在问责实践中，涵盖范围更广，还对负有领导责任的、负有主要领导责任的、负有重要领导责任的、负有相关责任的人员等给予了不同程度的行政或党纪处分。责任人员对应的责任类型主要是直接责任和领导责任。

违法违规融资行为发生后，作为问责对象的相关责任人员的职位可能已发生了变动，基于责权一致的原则，有必要倒查责任、终身问责。问责公告中的“原”和“时任”等字眼表明“终身问责、倒查责任”的中央精神已在案例中落实。

（三）问责主体

多部门监管是地方债综合治理的重要路径。多部门联合管理，是为了让政府相关部门的信息可以更有效地传递，从而打破“信息孤岛”，形成监管合力，有效降低监管套利的可能性。问责相关部门主要有：财政部门、审计部门、监察部门、金融监管部门和地方政府。

现行法律法规较少涉及各相关部门在监管中的职能划分，其中的《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构、审计机关及其派出机构的职权范围。有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”由此可知，财政部门及审计机关有权对包括地方政府违法违规融资在内的财政违法行为作出处理、处罚决定，国务院可以根据需要适时调整相应的职权范围，而相关责任人员的处理则属于监察机关或任免机关的职权范围。

（四）问责方式

问责方式是指问责对象承担责任的方式，问责案例中涉及的内容通常包括三个层面：行政处理、党的处理和司法处理。其中，司法处理已非问责的范畴。行政处理的类型包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，在案例中均有反映。党的处理也是至关重要的约束，主要分为组织处理和党纪处分，前者在案例中体现为提醒谈话、诫勉谈话、批评教育、通报批评和免职，后者则包括警告、严重警告和开除党籍。行政违法的同时也可能涉嫌犯罪，通常是通过移送有司来处理。

（五）问责程序

站在国家层面来观察问责问题，有必要先理清相关的财政监督循环机制（如图1）。国家层面的财政监督是围绕有关报告来进行的，年度内可划分为三个阶段：在年初的全国人大会议上，财政部做《上年中央和地方预算执行情况与本年中央和地方预算草案的报告》，全国人大会议对其审议；在年中的全国人大常委会会议上，财政部做《上年中央决算的报告》，全国人大常委会对其审查，同时审计署做《关于上年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，全国人大常委会对其审议；在年末的全国人大常委会会议上，审计署做《关于上年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，全国人大常委会对其审议。《审计工作报告》是地方政府违法违规融资线索的重要发布媒介，而《整改情况的报告》则披露了具体的整改情况，2017年《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中还附录了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。

除了上述常态化的财政监督，针对地方债务管理工作还有一系列的专门报告，主要有财政部所做的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》、全国人大常委会预算工作委员会调研组所做的《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》。

图1  国家层面的财政监督循环机制

综合已公开通告的省市问责案例，可以整理出我国现行地方政府债务问责程序的框架（如图2）。问责程序大体上可以分为五个步骤：一是审计部门、有关方面和其他渠道的线索提供给财政部，二是财政部驻各地的专员办对线索所反映的事实问题予以核查确认，并将情况反馈给财政部，三是财政部根据核查确认的事实问题，向省级政府或金融监管机构反映，并提出处理建议，四是省级政府责成所属机构对相关问题进行再次核实，整改问题，依法依规处理相关责任人员，并将整改、处理情况反馈给财政部，五是财政部根据反馈的问责情况，再予以公开通报。对发债企业的处理程序与之相仿，只是处理主体换成了国家发改委，因为国家发改委是企业债的主管部门。对会计师事务所的处理程序则要更简捷些，这是因为《注册会计师法》赋予了财政部对会计师事务所的监管职能，所以无需再发函给其他部门，可以径直依法作出处理决定。

在现行的问责体系中，财政部起到了枢纽作用，根据线索核查确认事实，向省级政府或金融监管部门反映问题，并提出了处理建议，最后根据反馈情况予以公开通报。财政部门作为多部门联合监管机制的牵头部门来统筹全局，能够有效地避免“九龙治水”的窘境。

严格意义上，对涉事金融机构的处罚以及对发债企业和会计师事务所的处理并不属于问责的范畴，因为主管部门与涉事机构之间是行政主体与行政相对人的关系。但为了更全面地展示地方政府债务问责治理体系的整体图景，也将其包括在内。

图2  我国现行的地方政府债务问责程序

问责程序的启动既可能在债务风险暴露之前（事中管理），也可能在债务风险暴露之后（事后管理）。已经披露的问责案例都在风险事件发生之前，属于事中管理。线索发现的越早，问责程序的运行效率越高，越有利于风险的防范。

从违法违规主体角度看，问责是一种他律行为，而对于整个行政体系来说，又是一种自律行为。在问责实践中，财政部行使了问责请求权，而省级政府则实施了问责处理权（属地管理原则），相应的金融监管机构则是基于法律法规所规定的监管职能而实施了行政处罚权。

    四、我国地方政府债务问责体系存在的问题

我国的地方政府债务问责体系还是一个新兴事物，运行中暴露了多方面的问题，制约着发挥更大的监督效能。

（一）问责体系的责权配置不清晰

    在责权配置方面，主要存在着两类问题：部门间的职权划分模糊和责任主体类型的称谓多样化。

    多部门联合监管体系已显现雏形，但相互之间的职权划分仍较为模糊，可能会导致协调成本问题，降低问责效率。尽管《预算法》第三十五条规定：“国务院财政部门对地方政府债务实施监督”，也即由财政部来主管监督范畴下的问责，但部门间职权配置仍处于实践探索阶段，尚未有较为明确的规定。

    多样化的称谓不利于较为清晰地界定责任，也就不能规范地问责，而倒查责任、终身问责制也以合理的责任分配和明确的责任主体为基础。如前文所述，《预算法》原则性地将责任主体界定为两类：负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。问责案例中对责任主体的称谓则比较多样化，除了这两类外，还有“负有直接责任”、“负有相应的直接责任”、“直接负责人”、“负有领导责任”、“负有重要领导责任”、“负有主要领导责任”、“负有相关责任”和“负有其他相关责任”等，甚至有案例未说明主体的责任类型。

（二）地方层面的问责实施机构不明确

    问责实施机构与问责对象之间的层级间距最短，是问责体系良好运行的重要组织保障。问责案例中的实施机构也呈现了多样化的形态，这种形态反映了问责相关机构的职权不清，很多认识还未形成一致。案例中出现的具体操作模式有：设区市政府负责（江苏、湖北），设区市政府和县级政府共同负责（江西），省财政厅会同监察厅、审计厅（四川），市监察局会同区政府、市财政局（重庆）值得关注的是在四川和重庆案例中，监察部门已成为重要的参与主体。监察部门被法律授予行使行政监察的权力，参与问责是应有之义。

（三）债务信息的透明度有待提高

    之前我国政策法规中并没有明确统一规定的各级政府财政信息公开的详细“目录清单”，各级政府有较大的自由裁量权，可以自主选择公开口径与项目，外在约束不足，而且地方政府也没有动力去及时、准确、充分地披露信息。《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》显示地级及以上市政府的债务限额和总额公布情况较好，但在具体的债务项目方面则公开情况较差，县级地方政府的债务信息透明度更差。碎片化的信息既不利于及时地发现问责线索和清晰地界定主体责任，也不利于监测、评估和应对财政金融风险。2019年开始实施的《地方政府债务信息公开办法（试行）》标志着信息公开进入规范化阶段，显性债务的信息公开有章可循，强有力的外在约束初步形成。

（四）地方人大的监督作用被虚化、弱化

    地方人大本应该在规范地方政府融资中发挥重要监督作用，但在实践中，这种监督作用经常会被弱化、虚置。原因主要有两方面，一是债务信息透明度较低，二是人大自身监督能力不强。针对能力问题，应该优化人大组织机构设置，加强专业人员配备。更有甚者为违法违规融资行为进行背书，这完全违背了法定职责，僭越了职权边界，助推了隐性债务的急剧膨胀，产生了极其恶劣的影响。

    五、我国地方政府债务问责体系的完善建议

    针对上述存在的问题，并结合现实的条件，我们提出了完善地方政府债务问责体系的具体建议。

（一）明晰问责体系中各部门的职权和责任主体类型

    较为清晰的责权配置是问责体系发挥预期效能的前提。建议加快出台《预算法》实施细则，基于共治理念对财政部门的主导作用予以明确，并根据实践经验合理地配置部门间的职权，以及从《预算法》的原则性规定出发，在实施细则中明晰责任主体，减少称谓之间的重叠，形成共识，从而更好地指导问责实践。

（二）明确地方层面的问责实施机构

    具体的实施机构是问责体系有效运转的组织保障。在总结问责实践的基础上，建议对问责实施机构的类型、层级和操作模式进行规范，以及结合正在推进的监察体制改革，在相关法律法规中明确监察部门在问责中的角色。

（三）统计管理体制改革助力提升债务信息的透明度

    数据真实可靠是透明度的基础，而正在推进的深化统计管理体制改革将为统计资料的真实、准确、完整和及时提供重要保障。2016年底印发的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的实施意见》揭开了这项改革的大幕，改革的重点在于推进省以下政府统计机构垂直管理，确保统计机构和统计人员行使职能的独立性，树立数据的权威性。这既有利于对地方政府债务做更为客观的风险评估，也对债务信息自身透明度的提升起到了助力作用。统计管理体制改革所积累的经验可以借鉴到债务信息统计领域，也可出台相应举措来保障债务信息相关机构和人员的一定独立性，从而能够更好地履职。

（四）强化地方人大的监督作用

    针对地方人大自身监督能力不强的问题，应该优化人大组织机构设置，加强专业人员配备。与此同时，还需要对人大进行必要的约束，防止其为违法违规融资行为进行背书，以保持其必要的独立性。

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