长春金融高等专科学校
内容提要：当前，重大事项社会稳定风险评估制度在政府相关部门的主导下，初步形成了由评估主体、评估对象、评估指标、评估程序、评估方法、问责机制等内容构成的运行框架。这种做法没有严格遵循风险评估的要求，其科学性、严谨性均需大力提高。应以风险为核心设置评估指标，将风险与政府风险控制能力分别评估，在此基础上，需要采取有针对性的措施加以完善。
关键词：社会稳定 风险评估 群体性事件 风险评估
一、地方政府对社会稳定风险评估的规定及成效
近年来，重大工程项目、重大改革、重大事项往往成为引发大规模公众不满并导致社会不稳定的重要原因。为准确把握各地在风险评估过程中的主要规定及做法，我们收集了《吉林省社会稳定风险评估暂行办法》等47个文件，其中包括省(直辖市)政府文件4个，省级行政区域特定系统或事项文件8个，地市级行政区域特定系统或事项文件5个，副省级城市、地级市政府文件18个，县(区)级政府文件8个，县(区)级政府特定系统或事项文件4个。本文以这些文件作为分析对象，其他相关报道或介绍作为辅助材料。
(一)各地对评估主体、评估对象的基本规定
上述文件中的45个规定社会稳定风险评估主体是政策起草部门、决策提出部门、改革牵头部门、项目报建部门、重大活动举办单位或主管部门、政府决定的牵头部门，占95.7%。其中，明确提到，可委托第三方机构评估的3个，占6.4%；规定通过政府相关部门组成的联席会议进行评估的有2个，占4.3%。
评估对象一般包括：关系到较大范围人民群众切身利益、诸多群体利益的重大决策或政策调整，人民群众普遍关心的民生问题的政策制定或修改，其他可能影响社会稳定的重大事项、敏感事项等。在对评估对象的规定上，一种做法是较为笼统地对事项特征进行说明，一般适用于行政级别较高、管理幅度较大，不宜对风险事项进行详细说明的情况；另一种是较为详细地列出具体的事项，适用于管理区域相对具体或管理事项相对单一的情况。
(二)各地对评估内容(指标)的基本规定
各地对评估内容的规定最常见的集中在合法性、合理性、可行性、安全性，超过60%的文件都对该四项进行了明确规定。其余还包括可控性、廉洁性、程序性等指标。
1.合法性。40个文件将合法性作为评估指标，占85.1%。内容包括：是否符合相关法律、法规要求；是否符合党的路线、方针、政策；是否符合中央和省、市党委政府制定的规范性文件精神；是否符合审查报批等法定程序等。
2.可行性(科学性)。38个文件将可行性(科学性)作为评估指标，占80.9%。内容包括：是否符合本地经济社会发展总体水平；是否征求了广大群众意见；是否符合可持续发展要求；相关政策是否具有连续性和严密性；实施方案是否考虑了时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；配套措施是否完善；重大行政许可、行政处罚和行政强制是否会危及到利益相关方的生存等。
3.合理性。30个文件将合理性作为评估指标，占63.8%。内容包括：是否符合科学发展观；能否有效维护绝大多数群众的利益，是否考虑到利益相关人的合理诉求；是否符合本地区、本系统近期规划和长远规划等。
4.安全性(稳定性)。29个文件将安全性(稳定性)作为评估指标，占61.7%。内容包括：当地群众对该项目有无强烈的反映和要求；是否可能引发相互攀比和连锁反应；是否存在引发越级访、集体访或群体性事件等不安定因素等。
5.其他指标还包括：(1)程序性。9个文件将公开、公平、公正等程序性原则作为评估内容，占19.1%。(2)可控性。21个文件将可控性作为评估指标，占44.7%。主要评估的是：对可能出现的稳定问题，是否有预测预警措施和应急处置预案；相关群众可能就那些方面提出合理的异议和诉求，能否在现行法律、政策的框架内给予解决。(3)代表性。10个文件将代表性作为评估内容，占21.3%。内容包括是否兼顾群众的现实利益和长远利益，是否平衡了不同群体、不同地区的需求，是否代表了多数人的利益诉求。(4)廉洁性。3个文件明确将重大决策事项有无涉及不公、不廉等廉洁性作为评估内容，占6.4%。
(三)各地对评估风险等级、责任追究的主要规定
17个文件对风险等级作出明确规定，占36.2%。对风险等级的划分最主流的是将其划分为三级。上海等9个地方均做出类似规定，占样本的19.1%，占规定风险等级的17个样本的52，9%。三级风险分别为：高风险(红色风险、重大风险)：大部分群众有意见、反应特别强烈，超出群众目前心理承受能力和实际承受能力，可能引发大规模群体性事件；中风险(橙色风险、较大风险)：部分群众有意见、反应强烈，可能引发一般群体性事件或比较严重的信访问题；低风险(绿色风险)：绝大多数群众赞成或多数群众理解支持，但少部分人有意见，有引发个体矛盾冲突的风险。
从相关规定来看，以下情形有可能会追究当事人责任：应评未评；弄虚作假、走过场；未按照规定程序进行；不根据评估结论作决策；未经批准同意，不按照社会稳定风险化解方案和应急预案开展工作。绝大多数地区都将评估工作纳入年度考核。太原、宜昌、普洱、大理、眉山等地对发生群体性事件并造成严重后果的责任部门和单位实行“二票否决”。
(四)现有社会稳定风险评估制度的主要功效
1.推进了社会稳定风险评估的规范化。在实践中，对重大事项的开展和重大决策的实施，基本上都会考虑可能产生的社会稳定后果，但以往更多是决策圈内的闭门权衡。社会稳定风险评估制度的实施，快速推进了风险评估的规范化。不仅明确了风险评估的人口，增加了风险评估的刚性，而且已经基本形成了一套相对固定的框架和程序，增强了评估的科学性、严肃性和可信性。
2，有效防范了一些严重冲突事件的发生。近年来，一些官员在“大干快上”、“政绩工程”、“献礼工程”等思维作用下，无顾民意，强力推进一些项目，引发多起官民尖锐对立的冲突事件。在此情况下，各地逐渐建立并实施的社会稳定风险评估制度增强了地方政府的社会风险意识，压缩了盲目决策空间。从现实来看，一大批没有通过评估的重大事项被暂缓实施或不实施，有效防止了一些严重冲突事件的发生。根据相关报道，重庆等八个地方的社会稳定风险评估结果的分布，相当一批项目被暂时不实施或不实施。而这些项目很可能会引起民众的抗议，对当地社会稳定造成较大影响。
3.增强了政府公共危机管理的前瞻性。政府在危机管理方面的滞后明显表现为政府总是在危机爆发后才引起足够重视和响应，政府因此被称为“救火队”。这种危机后的管理，更多属于冲突处置，而无法有效地进行冲突化解和冲突转化。对此，不少学者呼吁要建立“前瞻型政府”、“有预见的政府：预防而不是治疗”，但行政理念必须需要相应制度支持，才能避免成为空中楼阁。在危机频发、资源有限的情况下，提高危机管理的预见性必须要掌握具体的预测和控制手段。社会稳定风险评估相关机制设计与实践对切实提高危机管理前瞻性具有举足轻重的意义，尤其表现为设置“硬”关口，使可能发生大规模群体冲突的事项和决策都预先将冲突因素、可能表现进行预测，并有针对性地加以防范。这种制度设计能够将冲突能量在前期进行化解、转化，从而防止冲突能量的集中爆发。
二、现有社会稳定风险评估机制的主要问题
为进一步发挥社会稳定风险评估的积极作用，需要对评估指标、程序和结果利用方式等进行系统反思，找出能够进一步完善的环节，为采取改进措施奠定基础。目前社会稳定风险评估机制主要存在以下问题。
(一)在指标设定上，没有严格遵循社会稳定风险评估视角
1.没有严格区分风险评估与问题评估。风险是损失出现的可能性，存在不确定。但一些评估指标的内容评估的不是风险，而是问题。例如，在多数文件中，合法性被约定为：是否符合相关法律、法规要求；是否符合党的路线、方针、政策；是否符合中央和省、市党委政府制定的规范性文件精神；是否符合审查报批等法定程序。这些内容大都是可直接对照的问题，不存在不确定性，不需要进行风险评估。再如“程序性”指标的相关规定也都可以用确定方式加以检查，并不需要风险评估。
2.没有严格区分社会稳定风险评估与项目可行性评估。社会稳定风险评估是要评估那些不利于社会稳定的现象发生的可能性。尽管很多因素都与此有关，但评估考虑的应是那些最直接的因素。但现行指标体系中的一些评估指标并不直接涉及社会稳定风险。例如，在评估指标排序中位列第2的“可行性”，80.9%评估指标体系设置了该指标。但项目的可行性主要是从经济角度考虑，而不是从社会稳定的角度考虑，这些从经济角度考虑的因素与社会稳定没有直接联系，不应将它直接作为社会稳定的重要评估因素。
3.没有严格区分社会稳定风险与风险控制能力。社会稳定风险是指发生不利于社会稳定现象的可能性，尽管在评估中应当考虑对这些不利现象的控制能力，但它本身并不应当成为风险高低的指标。但在多数评估指标体系中，却将危险发生后的控制作为社会稳定风险本身的重要因素。这突出体现在“可控性”这一指标的设置上，44%的评估指标体系设置了该指标，其规定内容并不涉及社会稳定风险，而只涉及危险发生后的控制。
4.评估指标的表述方式没有采用风险用语。评估指标的表述不是从风险的角度，而是从无风险的角度，采用的不是风险用语，如“合法性”、“合理性”、“安全性”、“可行性”、“可控性”、“程序性”、“廉洁性”等。这种正面表述尽管会给人以更多的安全感，但同时也会造成评估角度偏离对风险的评价。
(二)在评估对象上，没有区分事项与方案
被评估对象是“事项”还是“方案”，存在显著差别。事项确定的是目标，方案确定的是达到目标的路径。风险评估既要考虑目标存在的风险，更要考虑事项实施方案存在的风险。一个事项可以有多种实施方案，不同方案的风险存在巨大差别。如果将事项等同于方案，那么就会由于一个方案的风险过大而否定整个事项，忽略了可能存在其他风险更小的方案。但在目前的评估对象上，并没有对评估的备选方案作出具体要求。这种笼统不加区分的评估对象设定，可能会导致评估的简单化结论，或是由于评估方案的修改而导致低效率的反复评估。
(三)在评估过程上，没有明确设置方案调整环节
当某些项目方案被评估为风险过高时，可以通过调整方案来降低风险。一些地方政府的相关文件，对此“调整”进行了描述，但多数文件对此没有详细规定。尽管各地的评估机制在形成评估报告的环节中包括了对策建议和对各方意见的采纳情况等要求，但如果没有明确设置方案调整环节，便会导致以下问题：无法确定风险评估的结果是原方案风险还是调整后的风险；若是原方案风险，则无法确定通过采纳各方建议究竟使原风险降低了多少；若是调整后的风险，则无法确定这种风险是否通过了严格的评估过程；无法严格监督通过评估后的方案执行者是否严格遵守声称采纳的各方建议。
(四)没有明确事项的重要性与风险承受之间的关系
在面对不同事项时，政府意愿以及能为此动员的资源是不同的。比如，在实践中，上级可能会安排必须完成的“硬任务”，此时，本级政府或部门并没有选择“做”与“不做”的权利，而只能选择通过风险评估，尽可能地优化实施方案。在上述文件中，只有1个明确说明了对这种“硬任务”的处理办法，占2.1%。大多数地方对这种“硬任务”在文件规定中的“沉默”增加了与政府管理实践的距离，忽略了现实的政治，降低了文件本身的适用性。
(五)评估主体独立性、依据客观性与表述确定性均显
1.评估主体独立性不足。70.2%的样本规定“谁决策、准评估、谁负责”，该原则体现了权利和责任的统一，也能够促使主管部门、建设单位提高风险意识，对新政策、新项目可能对社会稳定造成的负面影响给予足够重视。但自己评自己的内在矛盾也很突出。其一，中立性不足。难免会将自己的倾向性意见渗透其中，收集有利于自己的论据，作出有利于自己的结论。其二，专业性不足。风险评估需要掌握问卷设计、概率抽样、数据处理等很多专业技巧，自己评自己，很难在评估过程中尽可能运用现代科技手段，很难实现评估科学化和专业化。
2.评估依据客观性不足。尽管社会稳定风险主要涉及人们的主观意愿和主张，但这种意愿和主张仍然可以找到一些客观线索，如统计以往用同样方式处理同类事项所引发的社会反应，便可得到一些客观数据，为评估提供依据。但现实的评估很少就这些客观的依据提出要求，从而使评估结果的主观色彩过强。
3.评估表述确定性不足。社会稳定风险评估旨在降低不利后果发生的可能性，需要相对精确的语言来描述和分析。现有规定至少在以下方面缺乏确定性：对需要评估的事项的规定模糊，“重大”、“敏感”等作为社会风险评估范畴的“标准”很难把握；绝大多数文件对政府之外的主体的参与表述含糊；评估的具体参考指标缺乏可操作性，如是否满足群众利益诉求、群体性事件等很难把握；对风险等级的规定缺乏实质性区分。
三、完善社会稳定风险评估机制的对策建议
上述问题的存在一定程度上表明：目前多数地方政府在公共冲突管理上还缺乏科学精神，仍然习惯于模糊管理的套路，在精细化管理方面严重不足。对于社会稳定风险评估制度的设计与实施，更多的是相互模仿，缺乏对问题本身的深究细问和根本性创新，缺乏对真风险“亮剑”的勇气和驾驭的技术，使诸多制度设计更多的具有“形式性”、“交差性”和“散责性”功能。以后的改革应当直面风险并以风险为核心设计整个制度，加强对风险的驾驭能力，增强政府公共冲突管理的科学化和精细化，尤其是在以下具体方面做出实质性的改进。
(一)围绕风险设置评估指标，区分风险与失控风险两种估值
评估指标的设定要与风险直接相关，不应考虑那些确定的事项，从而使评估重点集中在具有不确定性的风险方面。同时，要区分风险、风险控制和失控风险。风险根据项目及其实施方案来评估，风险控制能力根据政府的控制和化解手段来评估。这两种评估结果产生的是两个可以相互抵消的值：风险控制能力可以减少风险造成的部分损失，风险也可能超过政府风险控制能力的可及范围，使政府控制能力失灵。应当将风险评估与风险控制能力评估分别进行。用项目本身的风险减去政府的风险控制能力，得出失控风险值。这样就产生了两种风险估值：一个是项目本身的风险估值，一个是考虑政府风险控制能力后的失控风险估值。
(二)政府控制能力评估与项目风险评估相对应
政府风险控制能力的评估应当与项目的风险评估在评估指标上形成对应关系，以便具体评估在哪些方面可能出现失控风险。
(三)区别事项与方案，评估多种方案的不同风险
不能将事项与方案简单等同，一个事项可能有不同的实施方案，每种方案的风险是不同的。应当为同一事项制定不同的实施方案，并对各种不同方案的风险分别加以评估。只有当各种方案的风险都难以控制时，才能对事项本身的可行性作出否定判断。
(四)提高评估主体的独立性和评估依据的客观性
一是提高评估主体的独立性。评估机构的中立化是未来风险评估的必经之路，一些地方已经开始探索，比如上海市大力推动评估的社会化，截止2011年6月，全市参与评估的咨询和研究机构已有11家。但主体中立和专业化的道路还很长，不仅需要社会相关机构尽快成长，也需要政府能够有足够的意识和魄力来推进主体的社会化和中立化。二是建立案例库，为同类事项和方案的风险评估提供依据。风险评估需要有客观依据。最重要的客观依据之一，便是对以往同类事项及实施方案对社会稳定所产生的实际影响的统计分析。要进行这样的分析，就要建立案例库。同时，对评估项目的备案，可以为事后的问责和统计评估中平均误差提供依据。
(五)根据评估结果作出决定时应当考虑的其他事项
在根据评估结果作出决定时，还应系统考虑以下因素：(1)事项重要性程度。对于关系地方发展和人民群众重大利益的事项，应综合考虑事项重要性与风险大小。事项越重要，越值得冒更大的风险。(2)方案调整后风险降低的程度。尽管将多种方案作为评估对象，但当评估中发现意想不到的风险时，要考虑对已有方案进行调整，甚至产生新方案。(3)当地社会环境。应当对影响社会稳定风险实际发生的背景情况进行总体评估。并将评估结果作为决策依据。需要评估的因素包括政府公信力、公民守法程度、社会群体间关系、民众处理利益纠纷的一般态度和方式、民众组织化程度，等等。(4)尽管事项的合法性与可行性不应作为风险评估的指标，但它们应当是事项进入风险评估的前提条件。一个事项如果不具备这些条件，就没有资格进入评估程序。在进行评估之前，应对事项的合法性和可行性进行审查。
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