商丘师范学院
内容提要：政府向社会组织购买服务是当今理论界研究的一个重点课题，中国政府向社会组织购买服务最早在上海、北京、深圳等地兴起，已经取得了一定成效。但是，这些发达地区的政府购买模式并不具有代表性，不能真正反映基层政府购买服务的实践现状。本文详细考察了豫东地区基层政府向社会组织购买公共服务及财政支持的基本现状，找出了问题所在，最终提出了有针对性的政策建议。
关键词：基层政府 社会组织 购买服务
20世纪70年代末，以英美为代表的发达国家相继出现了政府机构臃肿、公共服务质量低下的现象，为了满足不断扩大的社会需求和解决财政赤字的不断增加，解决“大而全”垄断型的政府形象，提高政府的行政效率，西方政府在公共服务领域引入竞争机制，社会组织作为第三方登上历史舞台，政府和社会组织成为公共服务的供给方，两者形成了合作关系，政府从单一治理向多中心治理转变。
现今，中国处于经济体制改革和政治体制改革的全面推进时期，为了改变原有的既是裁判员又是运动员的政府形象，为了满足日益多样化的社会需求，为了构建廉洁、高效、服务型政府，必须改变原有的公共服务供给模式。中国最早开展政府购买公共服务实践的是上海、北京等发达地区。早在1995年，上海通过浦东新区社会发展局提供土地和房屋、社会发展基金会提供投资基金、上海基督教青年会承担管理的方式建立了“罗山会馆”，此举可以被看作政府向社会组织购买公共服务的最早探索。2003年以来，北京、上海、无锡、浙江、广东等地政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，涉及教育、公共卫生、养老、教育、扶贫、社区发展、城市规划、环保等领域。以往的研究对象过多的注重中央政府和省级政府，而对基层政府购买服务的情况缺乏了解，本文立足于国内外已有的研究成果，对县(区)、乡等基层政府购买服务的基本情况进行研究。
一、基层政府购买公共服务相关理论界定
(一)基层政府的定义
基层政府通常是指县(县级市)、区级以下，包括乡、镇在内的行使国家权力的国家机关。其职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。为了与中央政府和省级政府购买公共服务的基本情况作出区别，本文将以豫东地区各基层政府为研究对象，考察其在购买公共服务过程中存在的问题。
(二)社会组织的定义
社会组织是指相对于政府、企业等传统组织形态的各类民间性社会组织，以自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以从事社会公益(环境保护、扶贫开发、社会服务等)、互益活动(研究会、行业协会等)为主旨，以为人民服务为根本目的的一类组织。社会组织具有广义和狭义之分，“广义”代表的是为了实现某种目标自愿结成的组织形态，“狭义”代表的是那些专门以发展社会公益事业，改善社会福利为宗旨的社会组织，其含义与西方国家所指的“非政府组织”、“第三部门”意思相近。社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。社会组织活动几乎涉及到社会生活的各个方面：劳动、教育、科技、文化、体育、卫生、环境保护、法律咨询、中介服务等。社会组织肩负着社会管理和公共服务的职能，不仅是企业与社会连接关系的纽带，缓解企业与利益相关者利益冲突的缓冲地带，还是促使政府职能转变，提高政府执政效率的催化剂。
(三)公共服务的含义
本文所研究的服务是能够满足公共需要的服务，即公共服务。关于公共服务的概念学术界有很多种定义。韩小威认为，“所谓公共服务，广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上一般指政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业，如城市公用基础设施、道路、电信、邮政等。”[①]赵黎青认为，“公共服务可以被分为基础公共服务，经济公共服务，社会公共服务，公共安全服务。”[②]现代社会中所谓的公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民提供的各项服务。本文研究的政府购买的公共服务主要是指经济公共服务和社会公共服务，包括教育、医疗、养老、科技推广、政策性信贷等等。
二、基层政府购买公共服务的主要模式——以豫东地区为例
国内学者对政府购买公共服务的基本模式进行了深入的研究，王浦劬认为政府购买公共服务的类型可分为四种：独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买模式、依赖关系竞争性购买模式。[③]蔡礼强认为可以将公共服务供给模式分为五种：政府直接提供的公办公营模式、政府间接提供的公办民营模式、政府间接提供的合同购买模式、政府间接提供的民办公助模式、社会自发提供的民办民营模式。[④]中国与西方发达国家购买公共服务的模式呈现出不同的特点，中国发达地区与落后地区，沿海城市和一线城市与内陆城市和二线城市提供公共服务的方式呈现出不同的特点，下文将以豫东地区为例，按照蔡礼强对政府购买公共服务的分类方式，对基层政府购买公共服务的基本模式进行案例研究。
(一)政府直接提供的公办公营模式
豫东地区基层政府提供公共服务的模式大都采用公办公营的模式，也就是说很多公共服务都是政府提供的，政府既是公共服务的提供者，又是公共服务的生产者。基层政府并没有把公共服务外包给社会组织。另外，社会组织发展相对滞后，不能够满足提供公共服务的基本需要。以河南省商丘市为例，在商丘市民政局登记的社会团体有很多，比如：兰花协会、幼儿园行业协会、商丘市新强体协会、出租车行业共产党示范团队等等。但是，这些团体中能够提供政府需要的公共服务的却很少。由于政府和社会团体在公共服务领域尚没有形成良好的互动机制，从而导致政府在公共服务的供给方面基本上处于垄断地位，大多数公共服务的提供采用公办公营模式。
(二)政府间接提供的公办民营模式
在养老领域，商丘市政府开拓了公共服务外包的先河。以星光老年之家为例，星光老年之家是商丘民政局所属的社会福利单位，以自费寄养为主，公寓居住为辅；是商丘地区第一家设施比较完善、功能比较齐全、服务比较周到的集托老、养老、文化娱乐为一体的花园式养老机构。紧急呼叫系统、老年活动中心、洗衣房、门球场、室外健身场等设施一应俱全，能够满足不同层次老年人的需求。在调研中，笔者与星光养老之家院长宋占林进行了交谈。为了更好地服务老人，老年之家聘请了专业的管理团队和护理团队，把老人是否满意作为检验服务工作的唯一标准，不仅要满足老人的共性需求，而且还注重老人个性化的需求。目前，商丘市星光老年之家已经取得了一定的成绩，成为中国社会福利协会团体会员、河南省养老服务机构示范单位。在这种公办民营的供给模式下，公共服务的供给质量定会越来越高。
(三)政府间接提供的合同购买模式
政府间接提供的合同购买模式是政府与社会组织达成协议，公共服务由社会组织提供，然后政府向社会组织购买。通过对豫东地区的调查，真正意义上的政府间接提供的合同购买模式几乎没有。但是，与这种模式相类似的情况倒是存在。以河南省虞城县家庭服务业协会为例，其成立于2011年，现有相关工作人员50多人，其与劳动局、财政局合作，培训下岗职工、月嫂、保洁员、家政人员、为民工提供法律援助等。其运作经费来源于会费、社会赞助和捐赠、政府部门补贴和资助、在批准的业务范围内开展活动。家庭服务业协会的服务对象主要是下岗职工，2012年8月份，其培训了200多名月嫂，经费主要来自财政局的拨款。虽然，财政局并没有与该协会签订具有法律效力的合同，但是，这种资助模式与合同购买模式的基本性质相同。在家庭服务业协会和相关政府部门的共同努力下，部分社会闲置人员、下岗职工得到了再就业的机会，提高了当地的就业水平。
(四)政府间接提供的民办公助模式
政府间接提供的民办公助模式是指公共服务由非政府组织提供，政府相关部门进行帮扶的一种合作模式。经调查，采用政府间接提供帮助的民办公助模式的社会组织有很多。以虞城县扶贫经济合作社最为突出，虞城县扶贫经济合作社(简称扶贫社)是在虞城县民政局注册的一个非政府组织，业务主管部门是虞城县扶贫办，开展的主要业务就是对人均年收入2000元以下的贫困户发放扶贫贷款。扶贫社成立于1995年，成立之后可谓一穷二白，资金成为了大问题，后来在社科院领导及国际友人的关心支持下，贷款本金问题得到了解决，共筹得资金301万元，其中台湾杨麟先生资金190万元，社科院农发所资金111万元。截止到2012年6月底，扶贫项目在文集、大侯、刘店、小侯、李老家等10余个乡镇的43个行政村中正常运行，累计发放贷款5090万余元，回收资金4520万余元，贷款余额570万余元。扶贫社的工作成绩显著，累计扶持农户16000户次，约6.4万余人，扶贫社的工作既使投资方满意，又使受困农民满意，探索出了一条小额信贷扶贫的新路子，由于扶贫社的项目是一个扶贫项目，在保证机构可持续发展的前提下，不追求经济效益，收到了项目区广大群众特别是中低收入群体的广泛赞扬。
(五)社会自发提供的民办民营模式
采用这种模式的社会组织一般具有较强的组织性和纪律性。以河南省商丘水上义务救援队为例，其是商丘首个无主管单位在民政局登记注册的社会团体。水上义务救援队是商丘冬泳爱好者自发成立的民间志愿者服务团队，是河南省志愿者联合会会员单位。救援队成立于2008年5月，主要职能是义务配合有关部门接受社会救助，进行水上抢险、救援及打捞工作，又称为“商丘水上
三、不同购买模式下的财政支持方式
以上详细分析了豫东地区基层政府购买公共服务的基本模式，从这些模式中可以看出基层政府对购买公共服务的支持力度，从这些模式中也可以看出基层政府的财政支持方式。本文认为基层政府购买公共服务的财政支持方式主要包括五种：传统包揽型的财政支持方式、合同式的财政支持方式、付费式的财政支持方式、补贴式的财政支持方式和互助型的财政支持方式。下文将对基层政府购买公共服务的财政支持方式进行详细探讨。
(一)传统包揽型的财政支持方式
传统包揽型的财政支持方式是指基层政府财政完全负责公共服务的提供和生产，基层政府既是服务的提供者，又是服务的生产者。政府是服务的天然提供者，能否有效的提供居民所需要的公共服务已经成为判断政府执政效率的一个主要参考标准。中国经济总量已经跃居世界第二位，但是距离公共服务均等化的目标还有很大的差距，公共医疗、基本住房、社会保障、基础教育、社会福利等公共服务的数量还不能满足人们的基本需求，相对于经济的发展和物质水平的提高，社会发展及福利安排仍远远不够。中央政府一直在致力于解决公共服务短缺和供给不均衡的问题，但是效果甚微。政府购买公共服务的理论最近才传入我国，在北京、上海、宁波等沿海发达城市最早实施。据调查资料显示，目前基层政府惯用的对公共服务的财政支持方式就是这种包揽型的财政支持方式。很多基层政府财政完全负责公共服务的提供和生产，但由于财政资金十分有限，制约了公共服务的数量和质量。另外，基层政府往往没有对资金的使用做出科学的预算，从而导致公共服务资金使用的低效率。
(二)合同式的财政支持方式
合同式的财政支持方式是指政府通过与社会组织签订合同，规定公共服务的数量和质量，政府对社会组织的活动进行监督，待公共服务提供出来之后，政府依据合同支付财政资金。这种财政支持方式能够提高政府财政资金的使用效率，节约政府的财政资金开支。2009年河南省开始实施政府购买基本公共卫生服务的试点工作，地方政府以战略购买者的身份，投入并组织符合准入条件的服务机构和个人，参与基本公共卫生服务提供，明确双方职责任务，以契约方式提供服务。基层政府以购买服务作为突破口，通过制定基本公共卫生服务包、建立服务准入、绩效考核、服务监管、绩效支付等运行机制，为均等化改革探路。截止到2011年，政府购买服务的模式，已覆盖该省5个项目县的2030个行政村，覆盖服务对象269.6万人。5个试点县政府共投入用于购买服务的合同资金达5629万元。
(三)付费式的财政支持方式
付费式的财政支持方式是指基层政府负责较大部分的公共服务费用，而要求消费者按照“谁享用，谁付费”的原则，收取部分成本费用。社会组织资金的来源一部分来自政府财政资金，另一部分来自消费者支付的费用。经调查，有的基层政府是采用付费式的财政支持方式提供公共服务的。以虞城县政府的财政支持方式为例，虞城县劳动局与虞城县家庭服务业协会合作提供月嫂培训服务，家庭服务业协会负责月嫂的培训和实习，劳动局与家庭服务业协会签订合同，培训每一名月嫂补偿400元人民币，另外参加培训的人员每人要缴纳200元的费用。虞城县财政局根据月嫂培训服务的完成质量进行监督和审核。这种财政支持方式，节约了政府的财政资金，提高了公共服务的质量。
(四)补贴式的财政支持方式
补贴式的财政支持方式是指政府采用补贴的方式，对公共服务的生产者给予补助，补助形式可能是提供一定的资金，也可能是提供税收优惠、低息贷款或贷款担保。这种补贴式的财政支持方式能够达到两个效果，一是能够提高生产者的积极性，补贴实际上是降低了生产者提供公共服务的成本，变相提高了公共服务的价格。二是能够提高消费者在市场上获得的公共服务数量，消费者能够以较低价格购买公共服务。2002年至今，虞城县共成立社会团体42个，民办非企业单位79个。而这79个民办非企业单位主要是幼儿园和小学。国家财政和县级财政按照学生人头数量给予补贴，这种补贴方式促进了幼儿园和小学的产生，促进了当地基础教育的发展，解决了学生入学难的根本问题。笔者对个别运作较好的幼儿园和小学进行了实地考察，学校教师力量雄厚，环境优美，与公办小学和幼儿园没有实质性差别。
(五)互助型的财政支持方式
互助型的财政支持方式指的是基层政府为社会组织提供生产公共服务所需要的基础设施，设施建成之后，社会组织负责管理，而政府有权力对社会组织提供的公共服务的价格进行干预。以商丘市星光老年之家为例，商丘市民政局总投资2000多万元建成，星光老年之家按照四星级宾馆标准配置，建筑总面积
四、基层政府购买公共服务财政实践中存在的主要问题
从20世纪90年代部分地区开始尝试政府购买服务的试点，到目前为止，政府购买公共服务的实践不断得到发展，上海、北京、深圳等城市已经成功开展了公共服务的改革。政府向社会组织购买服务呈向全国逐渐扩散之势。由于在中国开始的比较晚，基层政府在购买公共服务方面存在着很多问题。笔者针对基层政府的财政支持方式，辗转多地进行了实地调研，从调研结果中可以发现很多问题。
(一)部分地区财政政策支持力度太小
在国家层面上，中央政府已经出台了相关政策支持政府购买公共服务的发展，2006年财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，指导政府购买城市社区公共卫生服务试点。2007年国办发36号文《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，明确提出建立政府购买行业协会服务的制度。在地方层面上，2005年上海浦东新区政府出台《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》。同年，无锡市委下发《关于政府购买公共服务的指导意见》，提出了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的公共服务提供模式。2006年宁波市财政局下发《关于大力推进公共服务实行行政府采购的工作意见》，将教科文体、社会保障纳入采购范围。不管从国家层面上，还是从地方层面上来说，政府都出台了针对政府购买公共服务的相关政策，这也是这些发达地区政府购买公共服务能够快速推行的根本原因。笔者对豫东地区历年来的相关政策文件进行了有针对性的研究，很难发现“政府购买公共服务”的字眼，在个别文件中可以发现与政府购买公共服务相近的意思表示，但是很难发挥政策指导作用。笔者在相关部门调研时，很多相关领导对“政府购买公共服务”并不了解，有的甚至是首次听说。可见，其对上级文件领悟的不深，这也就成为了豫东地区“政府购买公共服务”实践进程落后的主要原因。
(二)财政资金支出结构不合理
基层政府财政资金支出结构不合理主要表现在以下几个方面，一是财政支出在各个项目之间的分配不合理，基础教育、社会保障等重要领域的财政投入长期不足。基层政府关于资金的使用方向往往带有较强的随意性和盲目性，很少会考虑财政资金的使用效率。二是中央与地方政府的财政资金分配不合理。财权和事权并不相匹配，地方政府很多的财权已经上交给中央政府，而地方政府的事权并没有减轻，这种不对等必然造成公共服务供给短缺的局面。三是财政资金在地区之间的分配很不平等，人为地扩大了地区间的经济差距。经调查发现，有的地区财政资金实力雄厚，能够完成提供公共服务的基本职能。而有的地区财政资金十分有限，造成了公共服务供给不足的最终结果。
(三)财政资金监管不到位
财政资金监管是财政管理的主要职能，就是对财政资金的监督和管理。财政资金监管不到位主要体现在以下两个方面：第一，基层政府针对公共服务的购买尚没有建立有针对性的财政预算制度，资金的使用带有很强的随意性，很难做到有计划、分阶段、按规程拨付预算资金。第二，资金监管意识薄弱。财政资金管理是对资金的使用进行事前、事中、事后全过程监督。而基层政府领导往往把注意力放在资金的筹集和经济的发展上，而对资金的使用和资金的监管缺乏足够的重视，出现了“重资金分配、轻使用管理”的现象。
五、提高基层政府购买公共服务财政资金效率的政策建议
(一)加大中央对地方政府的政策指导和资金支持
目前，豫东地区基层政府购买公共服务的进程比较落后，其根本原因就是缺乏政策的指导和资金的支持。上文已经指出，关于基层政府购买公共服务的政策文件很难找到，只能够在国家和省政府颁布的各种文件中找到各种相近的意思表示。从这点就可以得出结论，基层政府并没有得到国家和省级政府的政策指导。所以，国家和省级政府可以根据各个地区的不同特点，针对不同行业，不同领域出台实验性的政策法规，这些法律法规要明文规定基层政府应该承担的责任，明确规定政府购买服务的基本范围。另外，上级政府有必要对下级政府开展购买公共服务的基本情况进行考察，不妨将购买公共服务的基本情况纳入政府官员政绩考核的范围。在政策颁布之后，应加大中央政府和省级政府对地方政府的财政转移支付力度。目前，制约地方政府购买公共服务主要原因就是资金问题，中央政府和省级政府可以依据基层政府购买公共服务的实施现状，对开展比较好的地方政府给予税收返还、专项转移支付，这样可以鼓励地方政府更加积极的提供公共服务，提供公共服务的供给效率。
(二)建立科学的公共财政预算管理体系
政府购买公共服务的规模直接取决于公共财政资金的规模，取决于公共财政资金的使用效率。而预算管理体系构建的科学性直接决定了资金的效率，所以说，应该建立一套科学的预算管理体系。一套完整的预算管理体系应该包括预算编制、法律法规体系和信息系统三个方面。首先，预算编制不是仅限于一个年度的预算编制工作周期，而是一个不断递进和更迭的动态过程。这样，可以使预算编制服从中期计划和长远规划。其次，建立、健全与预算管理相适应的法规体系。目前，地方政府的财政预算虽然有法规性质的条例和规定，但缺乏法律的严肃性和权威性，难以从根本上规范预算行为，对不严格执行预算的行为难以追究法律责任。最后，利用现代化的管理手段，建立预算管理信息系统。建立预算管理信息系统，就是运用先进的信息技术，实现业务程序和内部控制的自动化。充分、及时和准确的信息是科学编制预算的基础和必要条件。因此，运用先进的信息技术，加快预算管理信息化进程，既是强化预算职能的需要，也是深化预算制度改革的重要内容。
(三)健全规范的政府采购流程
虽然，针对基层政府购买公共服务的行为已经出台了《政府采购法》，但是将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，将是一个较大的突破，不仅需要观念的转变，还需要程序上的衔接。可以从以下几个方面完善政府采购流程，第一，明确将“公共服务”的标的纳入政府采购目录。应该避免出现以往的政府构建社会组织，再向社会组织购买的行为，严格界定公共服务购买与组建事业单位之间的界线，彻底弄清行政与事业的关系。第二，确立服务生产者的主体独立性。购买行为的发生必须建立在社会组织主体独立性基础之上，否则会再次陷入政事不分的局面，影响公共服务的生产效率。第三，建立公开、公平和公正的招标程序。真正意义上的政府购买应该是通过招标的方式，确定公共服务的生产者，而且公共服务的应标者和招标者之间的地位是完全平等的，应极力避免可能出现的寻租行为，充分保障提供公共服务的竞争性。
(四)建立有针对性的资金监管机制
建立资金监管机制的最终目的是确保财政资金使用效率，可以从以下几个方面做文章，第一，建立责任追究机制。为了保证基本公共服务的数量、质量和效益，必须建立有针对性的责任追究制度，将公共服务的供给效率、提供公共服务的主体和相关基层政府工作人员的工作业绩有机的结合在一起。对政府工作人员的违法违规行为要给予严厉打击。第二，建立资金监督监管机制。各级财政部门应建立科学的核算体系，加强对政府购买资金使用方向和效率的监督和管理，财政部门可以在项目实行过程之中和项目实行之后进行核算和管理，确保资金的安全、可靠和高效。第三，建立绩效考核机制。要建立科学的绩效考核机制，必须建立科学的公共服务的指标评价体系，将基本公共服务绩效管理与资金分配、政府责任目标考核等工作机制有机结合起来，将公共服务的购买情况与政府官员的政绩考核结合在一起，通过这种考核机制的构建不但可以提高政府购买公共服务的积极性，而且可以提高公共服务的供给效率。
参考文献：
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