中国人民银行镇江市中心支行
内容提要：住房具备很强的刚性需求，又具有保值增值的投资特性。开征房产税能够引导居民在购买住房时作出理性选择；同时，保有环节的税负增加有利于抑制投资性需求，弱化住房的金融属性。应着眼于对第二套住房鼓励出租，对三套以上的住房刺激出售，并积极引导游资、民间资金更多地进入到实体经济领域，让房地产市场恢复常态，才是开征房产税之本。
关键词：房产税 房地产调控 住房金融属性 弱化
住房由于其物质属性，一直是人类的生活必需品。但是在现代社会，住房的功用外延却发生了质的扩展，又被赋予了金融属性，即投资属性。因此，住房兼具了生活必需品与投资品的双重属性。当前呈现抛弃实业，全民投资炒房，以求坐享暴利的不正常“逆向选择”行为，住房金融属性凸显。要真正刺破房地产泡沫，着力借助对个人住房开征房产税之机，打消投资心理，予以及时纠正，使住房真正回归其居住属性。然而，酝酿将近八年的房产税改革试点，直到2011年初才在上海和重庆破冰。自2012年6月以来，全国100个城市(新建)住宅平均价格环比连续上涨，楼市的回暖让房产税扩围的话题再度升温。对于是否征收房产税的争论，其焦点大多站在各自的利益角度。近期，住建部（由“稳步推进”转变为“加快推进”）、国家税务总局对房产税的表态，凸显了当前国家在房地产调控短期目标（调控房价）和长期目标（长效机制建设）上的平衡，也让房产税扩围渐行渐近。同时，“营改增”也为房产税改革带来了契机，将腾出的人手投入到房产税征管之中，避免人力资源的闲置。
一、房产税开征目的应以弱化住房金融属性为着力点
现今的房地产市场，既有地方政府为筹集财政收入而力推的因素，也有刚性需求的推动，更有投资渠道不畅、金融脱离实体经济异化发展的原因。由于房价持续上涨，形成丰厚的投资回报率，使得一些投资者不惜采用借款、按揭等方式进行投资，甚至还导致大量的资金从实体企业流入楼市。如何有效控制投资性需求，除了在交易环节严格征税之外，还要在保有环节征收房产税，改变此前一直存在的“调控成本追不上房价上涨”局面，从根本上扭转我国住房投资需求狂热的逻辑，促进房价理性回归的同时，将收到的税款用于保障房建设等民生支出，劫富济贫，造福于民，一举多得。
开征房产税也为限购等短期过渡性行政性措施的逐步退出创造制度环境。限购令动用的是行政干预手段，是一种抑制房价过快上涨的应急措施和次优选择，其效果立竿见影，但是投资性需求被抑制不等于消除，且这种“一刀切”的政策误伤了改善性需求。而房产税能够发挥市场配置住房资源的功效，是平抑房价、打击投资的治本之策，符合市场经济运行法则的最优选择，也是房地产市场调控的长效机制。
房产税，若作为取代限购调控房价的手段，需抑制投资性需求，即弱化住房金融属性；若作为新兴税源取代“土地财政”，需满足财政收入规模最大化，即收入目标。房产税开征会面临房价管理目标与收入目标的冲突：收入管理部门基于收入最大化且不损害税基来设计税率，但易成为侵蚀普通居民财富的“恶税”；而房价管理部门则希望提高税率的设计为投资性需求提供最为有效的约束机制。房产税是否会重蹈覆辙沦为烟草税此类税种令人担忧，当人们适应烟草税并把烟草税看成吸烟必须付出的代价，而忽略烟草税的设计初衷时，通过税收遏制吸烟不再有效，结果不能实现弱化住房金融属性目标，演变成重要的收入目标。
诚然，纵观国际上房产税征收的历史，几乎没有哪个国家是以抑制房价为初衷，也很少有国家因开征房产税而达到了抑制房价的目的。但这一经验我们不能简单化地加以借鉴。本文认为这与房产税税率不高（一般在1%-3%之间）有很大关系。房产税开征不应将财政创收作为征税的直接意图，切不可凌驾于弱化住房金融属性之上，唯有通过弱化住房金融属性，发挥调控房价的作用，让房地产泡沫破灭，引导资金、资源重新进入到实体经济当中，实体经济才能更好地转型。否则，就会单纯变成政府增加税收的手段。
二、弱化住房金融属性的基本内涵及实践效果评价
（一）弱化住房金融属性的基本内涵
本文认为应着眼于对第二套住房鼓励出租，对第三套以上的住房刺激出售，即对带有保障性质的第二套房征收极低的房产税，对拥有三套以上住宅和别墅等豪宅的征税，或者对炒房投资者直接征收暴利税，以此弱化住房的金融属性，而不应对首套房征收房产税。为此，即便房产税相当于政府收取了两次地租，形成重复征税、变相增税合理化又有何妨？
国际上，对于居民的自有住房都不征税。如意大利对于第一套自住房，不但不予征收房产税，还给予各项补贴、贷款和税收减免。并且，目前我国拥有两套房的家庭非常普遍。除自住房外，第二套房用于出租、养老或对突然丧失劳动能力时的安全保障需要，类似于商业性社会保险，是中产阶级家庭的安全和收益双重考虑下的选择。在通胀时代，将住房作为财富仓库的首选，归根结底是保值增值渠道的匮乏，是一种无奈之举。中等收入群体不断扩大，也是社会更加稳定的重要保障。在房产税设计时，应考虑适当保护中产阶级利益。同时应关注到，即使不是为了避税，而是为了争取在房贷中得到优惠利率，通过假离婚达到目的。若对第二套房征收较高的税，必将导致更多的假离婚，是对和谐社会一种冲击和嘲弄；且违背了“子女婚嫁之需”、“改善住房”、“备房养老”等传统习俗，更是对“以房养老”养老保障新模式试点的挑战，其意图无非是绑架更多的民众来反对房产税的征收，以达到拥有多套房的既得利益者目的。
开征房产税是一把双刃剑，显然与“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的论断背道而驰，也不利于刺激消费。特别是“房奴”，还贷尚且不堪重负，此时再增加房产税，中国的消费增长靠谁拉动，稳增长何时不再依赖投资？同时，开征房产税的过程中，高举打击投资、调控房价的大旗，弱化住房金融属性，淡化其作为地方财政收入的定位和形象，积聚众多的民意支持。
（二）评判房产税在弱化住房金融属性中的作用不能简单依据上海和重庆试点效果
在房产登记和管理制度不健全，尚未建立起有效的信息共享机制，且无法提供具有广泛可接受性的房产评估办法的情况下，上海采用以房产交易价格为税基征收房产税尚可理解，其可避免过高的征管成本以及应税财产价值产生的争议。并且，重庆只对主城区高端住宅开征房产税，不对郊区县的别墅征收房产税，上海仅对新购住房开征房产税，不涉及既得利益，降低阻力，均有顾及财政收入之虑。就试点效果看，虽然房产税填补了房地产保有领域的税收空白，但现有“宽容”、“暖昧”的制度设计——如此窄的征收覆盖面、如此低的征收税率产生无关痛痒、屈指可数的保有成本，在投资渠道匮乏的背景下，对于动辄年涨幅达到10%的房地产市场而言，当然难以在抑制房价上涨、撼动投资性需求上有所作为。
倘若只对增量房增税，在房产税改革前夕，就会促使投资者“抢购”，造成房地产市场的异常波动。同时，打压高端住宅，与普通居民又有何相干？只能造成房产税对投资资金产生驱动效应，引导其更多流向普通住房，有悖于保障正常房产消费的意愿。本文认为应对高端住宅领域适当放手，让投资者与改善性住房者积极进入；但对购买普通住宅三套以上的必须给予严厉的惩罚性征收。贾康曾旗帜鲜明地表示，房产税肯定会抑制投资炒房。若对第二套住房征收较低的房产税，对第三套征收3%，三套以上征收5%，甚至更高，其结果定会逼迫投资者大量抛出囤积的存量房，房价定会随之下跌，届时房产税作为弱化住房金融属性的利器也随之得以实现。
三、弱化住房金融属性之下房产税开征的基本定位及原则
（一）基本定位——作为地方财政收入的一个补充，与当前房地产税费、“土地财政”并行
土地资源有限性和耕地保护性决定了依靠土地出让金获取高收入终将无法持续，一次性缴纳70年的土地出让金收入也透支了未来收益。全面开征房产税被寄予厚望，破解长期畸形发展的“土地财政”困局，避免土地出让金助涨房价。这是多么美好的愿望和可笑的逻辑：在土地充裕之时，广大居民承担了大量的房地产税费；而在土地枯竭时，再通过房产税的形式让广大居民担负地方财政敛财的重担。独立经济学家谢国忠也并不认同，认为若以房产税来解决地方财政对土地的依赖为目的，将是恶性循环的开始。并且，近些年来，地方政府已对依靠土地出让金支撑起来的“土地财政”产生了强烈的“路径依赖”。分年度征收房产税，所增加的财政收入只能是“细水长流”，远不及一次性征收土地出让金见效。数额上，房产税也难与土地出让金同日而语。2011年，重庆仅征收房产税约1亿元，上海也不太多，靠房产税增加财政收入可谓杯水车薪，何谈摆脱“土地财政”？不可否认，与试点中房产税税率相对较低，征收覆盖面较窄有很大关系。但是，即便未来将存量房纳入，2011年全国土地出让金逆势攀升至3.15万亿元之巨，房产税税率又究竟要高到何种地步，才能“革土地财政之命”？果真高到足以替代土地出让金的房产税，岂不是“变种”的“土地财政”。
同时，开征房产税后，占住宅成本40%或者更多的地价和相关税费分70年缴纳，意味着房价肯定会有较大幅度的降低，恐怕只是一种理想化的思维。即便通过房产税的形式降低房地产开发商的税费和开发成本，增加居民的保有成本，但在购房需求持续刚性之下，追求利润最大化的资金本性很可能继续将房价维持在较高位置。如此“一增一减”，只会扩大开发商的利润空间，而广大居民得不到相应实惠，也不能实现财政增收。同时，政府“卖地”也将是不可避免，与行政划拨相比，市场经济条件下出让土地的办法相对公平合理。
在房地产相关税费名目繁杂之下，全面开征房产税就必须对既有房地产税费体系进行合理规范与全面整合，简化税种，特别是要改革土地出让金制度，避免重复征税或者费上加税，又谈何容易。只强调收税却不理会其他税种，贸然开征房产税，意味着税负的加重，房价不降反升，产生逆向调节，强化“土地财政”格局。严重依赖“土地财政”的境况也非朝夕可解。将房产税视为完善地方税体系的重要内容，并打造成地方的一个主体税种，成为“土地财政”有效的替代品，显然是一种奢望。本文认为弱化住房金融属性之下房产税基本定位是作为地方财政收入的一个补充，与当前房地产税费、“土地财政”并行，更为契合现实。
（二）遵循“三性”原则——公平性、透明性以及公共服务性
为何房产税能够在全球有130多个国家和地区得到普遍的开征却未遭遇太过激烈的反对？经验表明，房产税是一种具有高度“可观察性”的税收；只有在纳税人感到纳税后获得了更加令人满意的公共服务，并且财产税的征收过程是公平、透明的情况下，才会支持财产税的改革。
实际上，在中国，征收技术从来就不是房产税征收的最大障碍，个人住房信息联网系统的建设早在2010年就被住建部提上日程，当前无论是掌握涉税信息还是评估技术方面,税务部门和城建部门都在加快进展，关键在于如何征收。住房信息搜集是最大的难题，并非每个居民的住房信息都是完全公开透明。财产公示制度迄今仍是遮遮掩掩，多套住房拥有者，往往是地方上的权贵，难道是根据官员自行申报的房产情况征税？何况很多房子还没有房产证。因此，财产特别是房产的公示不应是敷衍了事的表面文章，应当接受社会广泛监督，并且一旦公布即不可更改，发现刻意瞒报必将受到非常严厉的惩罚。倘若在房产公示制度以及房产税压力之下，迫使多套房的权贵出售套现，弱化住房金融属性目的已实现，又何必在意房产税的多少呢？
同时，现代税收国家理论认为，税收主要用于保障政府更好地提供公共服务，要求财政民主、税收法治。国际经验也表明，一直作为支撑基层政府财力主要来源的房产税，主要用于地区性公共产品和公共服务的价值补偿。美国是征收房产税较为成功的国家，平均税率1.38%，其中46%运用于教育；28%集中于乡镇政府，22%归县政府，州政府只有4%，机构设置精简，制度公开透明，比如将税收的使用进行网上公示，且将大量的税收用于绿化、基础设施等公共环境的建设，这才是房产税长期存在之基。而我国现有的试点城市仅公布估计的房产税数额，并未披露其使用情况，并不符合财政公开、财政监督的基本要求，会留下财政敛财的不良印象。纳税人也很难形成对“用于满足公共需要”的税收依据的认同感，并产生强烈的厌恶感和排斥感，进而扭曲纳税行为。唯有伴之以财政民主的大力推进，房产税的开征才能获得最大的民众支持。
四、“房产税转嫁”、“以租养税”不应成为弱化住房金融属性目标实现的障碍
理论上，只要预期的房产增值和房租之和高于房产税和机会成本（银行定期存款）之和，投资者有利可图，炒房行为就不可避免，并可将房产税的成本转移给租金或房价。然而，就精装修房而言，由于租房者仅有使用权，基于效益最大化的价值取向，租房者很可能疏于对住房进行维护保养，导致房屋价值损耗，投资者利益受损，将来出售住房的难度以及房价定会大打折扣。而就毛坯房而言，需要进行简单的装修才能出租，也面临着与精装修房同样的问题，问题很可能会更大。并且，房租的高低受到承租人承受能力的限制。有关数据表明，在正常情况下，市场化的房子租金回报率，一线城市不到2%，二三线城市也仅3-4%。因此，在严厉的税率设置下，多套房“以租养税”，预期收益将变得更加不确定，投资房产则需更加谨慎。同时，通过对第二套房征收极低的房产税，鼓励出租，增加市场的住房供给，实现“以租养税”，提高闲置住房的出租率；又能够维护拥有两套房的中产阶级家庭的利益。
诚然，在严厉的限购政策下，有的楼盘依然热销，价格一路飙升。即便如此，房产税并非一定要吓退所有的投资者，而是倒逼出大多投资者手中的存量房，促进第二套房的出租，使得住房资源配置更加优化，减少空置率。无论是抛售住房还是推向租赁市场，都是增加住房供给的有效途径。贾康旗帜鲜明地表示，房产税肯定会抑制投资炒房，并指出只要保障房供给到位同时大量空置房涌入租房市场，就不存在任志强所说的房产税转嫁一说。
五、进一步借房产税弱化住房金融属性的相关政策建议
（一）弱化住房金融属性的关键是增加住房的供给
住房金融属性不断增强的根本原因是市场供求不平衡，必须从根本上予以解决。房产税的出台能够对住房的投资性需求起到抑制作用，但不能寄予完全的希望，增加供给才是釜底抽薪之策，逐步实现供需平衡，否则一旦限购令退出就可能面临着房价报复性上涨。遵循“居者住其屋”而非“居者有其屋”的目标，加大廉租房、公租房的供给力度是关键，将“居者住其屋”视为“民心工程”，确保低收入群体、困难群体、打工者、零就业家庭的基本居住条件。当务之急是增加用地供应，提高城市规划的容积率，提高土地利用的效率。同时，为抑制住房金融属性，应配合从限制金融杠杆的应用、对住房买卖征收较高增值税等措施入手。
（二）设计差别累进的税率，不必过多地限制别墅等高档住房的购买，提高居住质量
可按独栋别墅、高档住房、普通住房设计从高到低的差别税率。并且，累进房产税税率是国际上大多数国家通行的做法，以起到住房平均化的作用。自
（三）建立相关配套措施
一是完善相关法律法规，对房产税进行依法征管。二是以房产评估值为计税基础，建立公正、权威的房产价值评估机构，并利用信息化手段实现批量评估，降低征收成本。三是建立完善征管信息公开制度，提高房产税征收、使用的透明度，接受广大居民的监督。美国很少出现“关系税”、“人情税”、人为设租、寻租行为等腐败现象，更不存在“自由裁量权”问题，信息公开是关键。四是在统一税政的前提下，建立财力与事权相匹配的地方财政体制，赋予地方政府一定的税政管理权限。五是对开发商已建未售的楼房设置一个销售期，并对逾期未售的征收房产税，从而有力地防止开发商捂盘惜售。六是创新制度，理顺体制机制，加快落实“新36条”，打破垄断，解决部分行业领域进入规则、标准和条件，激发民间资本的自主投资需求，让市场机制引导民间投资，促进其健康发展。
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