浙江省财政厅
内容提要：按照财政部“横向到边、纵向到底”的工作要求，为切实有效推进预算绩效管理工作，提高财政资金使用绩效，笔者借鉴西方国家做法，结合我国工作实际，就预算绩效管理如何有效融合于政府绩效管理改革、法规制度、预算管理全过程进行了深入剖析，提出了协力、有效推进预算绩效管理工作的意见和建议。
关键词：预算绩效管理 政府绩效管理 预算管理 法规制度 融合
融合，是指熔成或如熔化那样融成一体。（晋）常璩《华阳国志·汉中志·涪县》：“孱水，出孱山。其源出金、银矿，洗，取火融合之，为金银。”从中告知融合之最终目的，不是为之改变，而是为之更显本质,得以升华。预算绩效管理工作也是如此，从全国工作情况来看，单靠各级财政部门单枪匹马推进，不但工作成效微乎其微，而且随着工作深入，发展中遇到的各种瓶颈会越来越多，步履也越来越艰难。只有将预算绩效管理与政府改革、财政管理改革进行有效融合，才能更显预算绩效管理改革之成效，反过来带动其他改革的深入，凸显财政管理改革之效果。笔者认为，预算绩效管理工作应从“三融合”入手：
一、预算绩效管理与政府绩效管理改革的融合
将预算绩效管理分解为三个词：分别是预算、绩效、管理。预算工作是各级财政部门主抓的一项重要工作，包括预算编制、执行、监督。预算工作既是财政管理工作之核心，也是财政管理之主线和根本。管理工作相当于各级预算部门开展的决策、计划、组织、执行、控制的过程，是为实现事业发展规划和目标而采取的一些方法和手段，包括业务管理和财务管理。绩效相当于“桥梁”，将财政部门的预算工作与预算部门的管理工作有机地连接起来，形成了政府层面的一项重要工作，即预算绩效管理。加强预算绩效管理，不仅应将绩效理念贯穿于预算编制、执行、监督全过程，也应将绩效理念融合于预算部门管理各项工作中，在全社会形成讲究绩效的良好氛围。
根据十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”,“完善政府绩效评估制度”等要求，
政府绩效管理是一种新型的行政管理模式，是指通过建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，对政府及其工作人员履行职责、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合考核评价，并根据考评结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式。政府绩效管理实际上是对人和事的考核，在事的考核方面，无非是对做事的目标、措施、支出绩效进行考核，对事考核的重点实质上就是预算绩效管理，因此预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，也是对事考核的核心。预算绩效管理工作开展能促进政府绩效管理工作的深入，促使行政成本的降低、政府效能的提高；反过来政府绩效管理的开展，能大力推进预算绩效管理工作，促使使用政府资金的部门和单位“管好钱、用好钱”，促使预算绩效管理工作质量的提高。因此，要将预算绩效管理工作与政府绩效管理进行有效融合，相互促进、共同提高。就目前全国情况看，预算绩效管理应做好以下融合：
1.与政府绩效管理具体工作的融合。国务院成立政府绩效管理工作协调机制后，据不完全统计，24个省（区市）和一些国务院部门相继健全了绩效管理工作领导体制和工作机构。如国务院选择北京等8个地区和国家发展改革委等6个部门，部署开展政府绩效管理试点，开展对重大公共政策、政府投资项目、财政资金和专项工作的绩效评估，鼓励和支持各地区、各部门探索开展各类专项绩效管理等。2011年浙江省政府绩效管理工作要点明确要求：由省财政厅开展预算绩效管理试点，探索专项绩效管理的有效途径和方法，等等，都是对预算绩效管理工作的具体体现和要求。
2.组织上融合。既然预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，各级财政部门应借政府绩效管理成员单位的力量，参与年度预算绩效管理工作计划的确定、工作布置和动员、工作研究等。如宁波市镇海区成立了“区预算绩效管理工作领导小组”，2012年预算绩效管理动员会由区政府发文通知，请预算部门“一把手”和财务科长参加，动员会由区委常委、区纪委书记主持，区委副书记、区长作动员讲话，区委常委、常务副区长作工作通报。浙江省部分市、县尝试了由政府下达年度预算绩效管理工作计划，金华市、湖州市等地建立了向当地人大、政府专题汇报预算绩效管理工作制度等。以统一思想、形成共识、合力推进、提高效益。
3.方法上融合。在开展部门自评抽查、重点项目实地抽评、部门年度工作考核调研等预算绩效管理具体工作时，邀请政府绩效管理协调机制成员单位以专家的形式直接参与，既宣传了预算绩效管理工作，使专家了解预算绩效管理的重点和难点，又借助专家力量促进预算部门绩效理念的树立，促进工作力度的全面增强，促进工作质量的有效提高。
二、预算绩效管理与法规制度的融合
2009年，财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的下发，标志着全国预算绩效管理工作拉开了序幕，在全国范围内先后兴起了预算绩效管理改革的浪潮。虽然部分省自2003年以来，根据十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”精神，探索开展了财政支出绩效评价工作，但评价对象基本上是财政支出项目，分别从评价指标体系的建立、评价结果应用、第三方评价机制的建立等绩效评价方面作了有益地探索，对于预算绩效管理基础和核心工作绩效目标管理、绩效运行跟踪、部门支出管理绩效综合评价、县级财政支出管理绩效综合评价等工作还没有涉及，所以取得的成效也是很初步的。预算绩效管理改革是一项内容丰富、覆盖面广、创新性强、牵涉各方利益调整的系统工程，涉及部门预算编制、执行和监督各环节。从国外经验看，由于绩效管理改革涉及多方利益，必须用法律手段来规范、推动政府绩效管理。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，英国1997年出台了《地方政府法》及《绩效审计手册》，澳大利亚发布了《公共服务法案》，日本2002年施行了《政府政策评估》等等，以法律的形式确定了绩效管理的内容和要求，要求政府部门实施绩效管理，使政府绩效管理成为公共管理的一项基本制度。这些措施有效推动了政府绩效管理的健康发展。从我国情况看，预算绩效管理缺少相应法规制度的支撑。
一是缺乏与法律法规融合。即将修订的《中华人民共和国预算法修正案》也只在总则中提了“讲求绩效”的原则，在其他条款中没有提到预算绩效管理相关内容；即将制定下发的《预算法修正案实施条例》也没有将“讲求绩效”原则进行细化，在预算编制、执行、调整、监督等章节没有体现预算绩效管理的各项工作要求；已经实施的《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，虽然要么在总则中提到“实施预算绩效管理”，要么在支出管理中笼统提及“加强支出的绩效管理”，但缺乏操作性。究其主要原因是预算绩效管理与法律法规的融合度不够，导致操作性缺乏，直接影响预算绩效管理工作的深入推进。
二是缺乏与制度办法融合。财政部早于2003年就开始探索财政支出绩效评价工作，2010年财政部在预算司下单设预算绩效管理处，负责指导推进中央部门和地方财政部门的预算绩效管理工作。十多年来，财政部相关业务司先后下发了对部分专项资金开展绩效评价（考评）办法，但对绩效评价的指标设置、评价结论确定等核心内容与财政部下发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》不一致，导致工作要求、工作成果不一。如2012年12月以来，财政部经建司、农业司先后下发了《现代服务业综合试点工作绩效评价管理办法》（简称文件一）、《关于开展矿产资源节约与综合利用以奖代补绩效评价工作的通知》（简称文件二）和《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（简称文件三），三个文件对绩效评价工作要求不一。具体体现在：第一，绩效评价一级指标设置不一。文件一从工作组织评价、项目建设评价、资金政策集成创新评价、绩效目标达成评价四方面来设置；文件二从组织管理、资金管理、使用成效三方面来设置；文件三从实施方案制定、支农资金整合、资金项目管理、组织保障工作、项目完成情况、项目实施效果、违规违纪行为七方面来设置。第二，三个文件反映项目实施绩效的指标分值不一，二级效果指标设置粗细不一。第三，评价结论不一。文件一规定评价分值80分以上（含）为优秀，文件二规定大于等于85分为优秀，文件三规定在90分（含）以上为优秀。由于财政部制度规定的前后不统一，导致反映项目实施效果不一，直接影响评价结果的判断和应用。这里值得一提的是文件一、文件二规定的优秀等次标准过低，特别是文件一规定评价分值80分以上（含）为优秀，这种低标准的评价结论，在实际评价工作中会出现几乎100%评价项目结论都是优秀的情况，评价结论无论是横向上，还是纵向上都缺乏可比性，直接导致项目评价问题多，但评价结论是优秀的情况发生。
借鉴西方国家做法，结合我国预算绩效管理工作处于初级阶段的实际，为有效推动预算绩效管理工作，笔者认为，做好预算绩效管理工作与法规制度的有效融合，目前，可从以下几方面入手：
1.将预算绩效管理具体工作融合于法律法规的章节中。如地方今后在贯彻《预算法修正案实施条例》、《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，制定实施意见或办法时，将预算绩效管理具体工作分别在单位预算管理、支出管理、财务监督等章节中予以规定，明确相应工作要求，增强工作操作性，与其他工作形成合力，切实提高财政资金使用效益。二是
2.试行与政府规章的有效融合。既然预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，那么就应从与政府规章的融合上探索新路子、新方法。第一，现阶段可从地方政府下发加强预算绩效管理工作的意见入手，来明确做好预算绩效管理工作职能、工作内容、工作规范和工作要求，第二，待实践一个阶段后，从国务院层面出台预算绩效管理办法。在管理办法中明确职责、权利、义务和责任，特别是权利方面要赋予预算部门充分的自主权。由于信息不对称，信息较充分的管理者更了解如何优化配置资源以实现本部门的产出目标，达到效益最大化。因此，要发挥预算部门的主体作用，明确预算部门的主体责任意识，必须赋予预算部门较充分的自主权也就成了预算绩效管理改革的通行做法。例如，澳大利亚和瑞典实行整体拨款制度，在拨款数额内，部门管理者可以自主决定资金用途；英国部门管理者在不突破年度支出计划总额前提下，可以在一个决议拨款中的两个款项之间进行拨转。第三，待预算绩效管理条件成熟后，应上升至规章或条例，以主席令或人大条例形式颁布实施，解决“依据不硬、刚性不强、效果不好”的困局，指导推动全国预算绩效管理工作。
3.逐步与绩效问责融合。条件成熟地方要在政府层面建立绩效问责机制。对在部门预算编制、执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，实行绩效问责。对不按规定履行预算绩效管理职责，工作组织不得力，发生违反预算绩效管理有关规定的行为或事项，也纳入绩效问责范围，使预算绩效管理工作成果的好坏真正建立起制约机制。值得注意的是，绩效问责机制先在个别省市进行探索确实非常必要，但地方政府不宜“一哄而上”建立绩效问责机制，最好是待预算绩效管理各项工作全面推开，且实践一段时间后发现工作推进中难点、重点和问题后，再有针对性建立绩效问责。这样不仅能确保预算绩效管理工作成效，在全社会形成“人人讲绩效、事事求绩效”氛围，而且能确保绩效问责的针对性。目前，在全国预算绩效管理发展还很不平衡的情况下，笔者认为，可尝试建立预算绩效管理工作与政府年度目标责任制相挂钩机制，既能强化预算部门的主体责任意识，增强工作主动性，又能提高预算绩效管理质量。如浙江省从2012年起将省政府直属单位的预算绩效管理工作纳入省政府目标责任制一类目标进行考核，预算绩效管理工作考核优秀的（优秀比例不超过四分之一），在省政府对直属单位目标责任制考核中加1分；合格的不加分也不减分；不合格的倒扣1分。从2012年考核情况看，省级部门对开展预算绩效管理工作的主动性明显增强了，工作质量也得到明显提高。
三、预算绩效管理与预算管理的融合
预算绩效管理可分解为绩效目标管理、绩效运行跟踪监控（简称绩效跟踪）、绩效评价、评价结果应用等具体工作。从图1可知，在预算编制、预算执行、预算监督各环节分别融合着预算绩效管理四大项具体工作，预算绩效管理具体工作和预算管理成为财政管理体系DNA的两条长链，相互渗透、相互促进，捆绑传递管理信息。笔者认为，应从以下三方面做好预算绩效管理与预算管理的有效融合，增强财政管理改革之合力，提高财政管理之水平和成效。
（一）与预算编制的融合
在预算编制环节，重点是做好与绩效目标管理的融合。绩效目标是安排财政资金的重要依据，财政资金主要根据各预算单位为社会提供多少公共产品和服务（即目标），结合财力可能并按照一定的衡量标准来统筹安排，所以说绩效目标管理和预算资金安排是预算管理工作的两个方面，即一个事物的两个方面，缺一不可。为此，应把好以下“三关”：
1.要把好预算编制关融合。财政部门在布置下一年度部门预算编制工作时，应同时布置绩效目标管理工作，明确绩效目标内容、绩效指标、绩效标准的填报要求。预算单位应围绕当地政府中心工作和财政部门工作要求，结合部门职能、事业发展规划、可行性论证材料以及财力可能等信息，重点在数量、质量、成本、时效上“细化”、“量化”，科学、合理地编制预算绩效目标。
2.要把好预算审核关融合。在预算的审核上，预算部门、财政部门相关机构要分工协作，共同把关。预算部门应组织业务骨干或聘请相关专家加强对绩效目标相关性、合理性的审核，从部门角度审核绩效目标的编制情况、是否完整、是否重复设置、是否合理等。财政部门业务处室应加强对绩效目标的实质性审核，重点审核预算单位编制的绩效目标与部门职能的相关性、实现绩效目标保障措施的可行性、绩效指标与标准设置的合理性、绩效目标与预算资金的匹配性等。财政部门绩效管理机构应加强对绩效目标的规范性监审，重点审核绩效目标编制的完整性、规范性、合理性。对绩效目标不符合要求的，财政部门应在“一下”时反馈预算单位进行补充和完善，达不到要求的不予进入下一步预算编审流程。财政部门预算管理机构应在部门预算管理文件中明确加强绩效目标管理的相关内容和要求并予以布置，在软件中嵌入绩效目标编制要求和内部审核流程，并围绕政府中心工作，结合当地政府财力可能来安排预算资金。
3.要把好预算批复关融合。既然绩效目标管理和预算资金安排是预算管理工作的两个方面，财政部门业务处室在批复年度部门预算时，应同时批复绩效目标内容、绩效指标和标准。当然财政部门绩效管理机构可以通过部分项目的批复试点，探索绩效目标批复格式和内容，提供给业务处室实施。
由于受传统预算管理理念影响，预算单位存在追求预算最大化的倾向，总会找各种理由、编出一大堆支出项目来获得更多的预算资金，导致“头戴三尺帽”情况发生；加上部门预算编制与预算单位工作计划在时间上的不同步、部门预算本身编制时间的仓促以及预算刚性不强，财政部门凭经验主义、“拦腰砍一刀”等情况的存在，要在短期内全面将绩效目标管理与预算编制进行有效融合，还有很长的路要走，工作中要边探索、边总结、边完善。
（二）与预算执行的融合
绩效评价工作具体包括实施过程绩效评价（简称事中评价）、实施结果绩效评价（简称事后评价）。其中事中绩效评价又包括政策评价和项目事中绩效评价（详见图2）。预算执行过程中，要将绩效跟踪、事中绩效评价与预算执行进行有效融合，实际上是建立绩效运行纠偏机制。
1.要将绩效跟踪与预算执行动态监控进行融合。早在2009年财政部就下发了《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》，总体要求地方围绕重大财政政策的有效实施，以财政资金活动监控为重点、以动态监控系统为平台，全程监控财政资金支付活动，建立健全预算执行动态监控体系，推进财政管理科学化、精细化，着力加强预算管理与监督，确保财政资金安全、规范、有效使用。为此，地方在建立健全或完善预算执行动态监控机制时，应将绩效跟踪与预算执行监控进行有效融合，在监控资金安全性、规范性的同时，监控绩效目标实现情况、项目实施进程。当绩效运行与预期绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正，预期无绩效、低绩效的项目要停止执行或暂缓拨款。确因政策变化、突发事件等因素影响绩效目标实现，需调整绩效目标的，要根据绩效目标管理的要求和审核流程，随同预算一并调整。当然，要做好绩效跟踪与预算执行动态监控有效融合，前提是绩效目标管理工作比较成熟，也就是说要有细化、量化的绩效目标，做好了绩效目标管理工作，才能实行绩效跟踪。
2.要将事中绩效评价与预算执行动态监控进行融合。事中绩效评价包括政策评价和项目事中绩效评价，地方在开展事中绩效评价时，除了对政策补助对象、补助标准是否合理，政策是否有效；项目设立依据是否充分、实施项目的组织管理和保障措施是否健全等进行业务评价外，也必须对财政资金安全性、规范性、有效性以及财政资金拨付与项目实施进度匹配性进行财务评价，只有进行有效融合，实现监控信息有效共享，才能形成财政管理的合力，提高工作效率。
（三）与预算监督的融合
将实施结果绩效评价（简称事后绩效评价）、结果应用管理与预算监督进行融合。事后绩效评价包括项目事后绩效评价、部门支出管理绩效综合评价、县级财政支出管理绩效综合评价。预算监督是指预算监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施监测和督导。预算监督主体可以是权力机关、行政机关、司法机关和其他有关部门，包括公民个人和新闻媒体等。要做好与预算监督有效融合的关键：
1.绩效评价对象要体现公共财政原则。公共财政公共性决定了政府资金投向要体现民意和民生，对于设立一个项目、完成一个部门工作目标和一个县发展目标所需的政府资金的投入，是否体现社会公众的利益，是否为社会提供更多的、有效的公共产品和服务，离不开绩效评价这一有效措施。为此，在绩效评价中要设立“设立必要性”、“依据充分性”、“效益指标”、“服务对象满意度”等评价指标，来检验公共财政原则落实情况。
2.利用预算监督手段，加强评价结果应用管理。由于现行预算绩效管理缺乏法律法规制度的支撑，要单独制定预算绩效管理法规制度尚需一定的时日，因此，对于绩效评价中发现的问题，应借助预算监督的依据和手段，督促预算单位认真加以整改和落实，增强绩效评价结果应用严肃性和有效性，保证预算收支活动在国家政策允许的范围内进行。
3.尝试评价结果的公开。可充分利用当地的新闻媒体、网络、信息等渠道，尝试评价结果的公开。要随着预算信息公开步伐的加快，不断推进评价结果的公开。评价结果的公开，是为了政府“花了钱”对纳税人和社会公众有一明确、细化的交待，目的是讲清楚“为什么要花这么多钱”、“花的钱是否有效益”，以更好地实现公众参与、监督预算管理全过程。但要注意的是，要把握好评价结果公开的进度。由于绩效评价体系不完善，衡量效益的标准和尺度不一，结果公开还存在一定困难。如从全国情况看，连评价结论“优秀”的标准也未统一，何况目前“三公”经费公开中还存在这样和那样的问题，而且，当前连一个项目为什么要安排这么多经费也没有公开，公开该项目的评价结果不免有点本末倒置。当然，并不是说评价结果不能公开。笔者认为，评价结果公开可从以下途径进行探索：第一，要求预算部门对本部门预算单位评价结果在部门内通过网络或其他渠道进行公开，并与预算单位年度目标责任制考核相挂钩，既能相互交流、相互提高，又能提高绩效评价工作质量。第二，财政部门可选择部分重大民生项目通过新闻媒体或网络进行公开，尝试评价结果公开格式和内容。第三，建议各级人大对部门预算重点上会审查的预算部门，要求提交重大项目的评价报告，从人大角度审查绩效评价结果的完整性、合理性。
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