舒银燕、范亚舟/中央财经大学

内容提要：我国基本公共服务绩效评价制度不健全，规范程度低；评价主体单一，公众参与度和评价的透明度不高；行为导向的评价指标体系多侧重于近期绩效考核和资金监管，对中长期绩效和公共服务供给的可持续性重视不够。以相关性、效率、效果和可持续性为准则开发绩效评价的指标体系，建立以基本公共服务为核心的政府绩效管理制度，创新动态监测机制，规范利益相关者参与机制，强化评价结果的使用和扩散，以推动基本公共服务绩效评价的开展。

关键词：基本公共服务  绩效评价  指标体系

近年来，学术界和政府部门对于绩效评价和健全行政问责制度在提高基本公共服务供给质量中的作用有了统一的认识，认为有必要强化基本公共服务绩效评价。但对如何开展基本公共服务绩效评价，尚未达成共识。从已有的研究看，西方的绩效评价主要有“3E”和“4E”法、逻辑模型法、标杆管理法和平衡记分法等。英国、澳大利亚、新西兰、加拿大和美国等国对公共服务绩效评价都强调以结果为导向的绩效评价，但评价指标体系和评价方法有所差异。目前，我国公共服务的绩效评价尚处于起步阶段。在理论层面，对公共服务绩效评价标准、框架、体系和制度建设等问题缺乏系统的研究；在实践层面，尚未形成科学、规范的评价模式和客观公正的评价机制。针对上述情况，本文在分析我国基本公共服务绩效评价现状的基础上，着重探讨优化我国基本公共服务绩效评价的基本思路和配套的措施。

一、我国基本公共服务绩效评价的实施现状

1.我国开展基本公共服务绩效评价的制度与实践。在我国，最早对基本公共服务进行绩效评价的是中国社科院的陈昌盛、蔡跃州两位学者，他们采用基准评估（标杆）法和DEA方法对我国各省区的公共服务绩效进行分类评价和综合评价。2010年，卫生部和财政部印发《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》，此后，各地开展逐步推行基层卫生机构绩效考核。2010年，广东省政府在国内对基本公共服务均等化进行绩效考评，其所辖各市相应地实施基本公共服务均等化的绩效考评。2011年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，确定了财政支出的绩效评价框架和指标体系，其指标体系围绕项目决策、项目管理和项目绩效进行开发，与之前学术界和政府部门开展的绩效评价相比，除了重视资金管理和目标的实现程度之外，该指标体系中增加了“决策过程”和项目效果的“可持续性影响”等指标，是我国财政支出绩效评价实践的进步。2012年7月，国务院《我国基本公共服务“十二五”发展规划》提出：国家发改委要以全国基本公共服务水平综合评价为重要手段，制定评价指标体系和评价方案，牵头组织开展中期评估和终期评估，并向国务院提交评估报告，以适当方式向社会公布；各级政府部门要开展本行业和本地区的基本公共服务水平监测评价；鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估；完善基本公共服务问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重。“规划”中的上述规定，将进一步推动我国基本公共服务绩效评价工作的开展。

2.我国基本公共服务绩效评价存在的问题。目前，我国基本公共服务绩效评价尚处于探索阶段，评估体系和制度还不健全，在实施中存在以下几方面的问题：第一，地方政府对公共服务实施的绩效评价制度化程度和规范程度不高，评价方式多，但运动式的评比色彩较重，随意性较大，绩效评价对政府绩效改善的促进作用有限。第二，评价主体单一，主要是由上级管理部门对下级进行评价或内部自评，评价主体缺乏独立性，评价过程中社会公众的参与度低，评估过程的透明度不高，社会监督和约束机制薄弱。第三，以“行为导向”构建评价指标体系的居多，其指标的设计着重关注近期绩效考核和资金监管，缺乏对基本公共服务供给的监测，对基本公共服务供给的中长期绩效和项目的可持续性重视不够。第四，基本公共服务绩效评价结果的应用受到限制，主要体现在绩效评价结果不能及时向公众公布，接受公众监督，绩效评价结果没能作为今后财政预算的依据，也没有把绩效评价结果纳入到政府和干部的政绩考核中去。上述问题影响了绩效评价结果的科学、客观和公正性，也在一定程度上制约了绩效评价结果的使用和扩散，也制约了评价结果对改善公共服务供给绩效促进作用的发挥。

二、优化我国基本公共服务绩效评价的基本思路

1.关于基本公共服务绩效评价的基本内容。公共服务具有公共物品属性，其供给要兼顾公平与效率。公平性主要体现为：基本公共服务供给水平和覆盖面，受益群体的满意度，基本公共服务均等化程度，基本公共服务对居民长期发展的影响及其对其他利益相关者的影响。供给的效率主要体现为：公共服务的投入产出与政策的相符性，产出的效率以及项目实施和运转的可持续性。基于上述理解，本文把“基本公共服务绩效评价”界定为：根据一定的目标，按照一定的评价准则，运用一定的评价指标和评价方法对基本公共服务供给的相关性、效率、效果及其可持续性等方面进行客观、科学和公正的评价。

这里选择国际常用的逻辑模型来确定基本公共服务绩效评价的基本内容。逻辑模型是“一种理解从投入到产出结果之间的因果关系的有效工具”（财政部国际司，2010）。其基本逻辑是：对某个项目投入一定的资源，就会有一定的产出（产品或服务），这些产出会使项目区域、受益群体及其相关者产生某些变化。基于这一逻辑，基本公共服务绩效评价的重点是公共服务供给过程中的投入、活动、产出、成效和影响等基本内容。其中，公共服务供给的投入是指用于公共服务供给的人力、资金、实物和时间等资源；活动是指为了实现公共服务的供给目标，使用各种资源的各项活动和工作，包括公共服务供给设施建设、供给能力建设等；产出是指通过实施各项活动而产生的服务；成效是指公民享受公共服务的产出而获得的短期或中期的直接效果；影响是指由公共服务供给所产生的长期效果，比如基层卫生机构医疗条件的改善提高了当地居民的就医便利性。

2.关于绩效评价的准则。一是相关性。相关性是指基本公共服务供给的目标与国家（地方）公共服务发展政策以及受益群体的需求相符的程度。相关性包括“产出设计的相关性”和“实际产出的相关性”，产出设计的相关性是指制定基本公共服务供给计划时的预期目标与国家（地方）公共服务发展政策及公众需求是否符合；实际产出的相关性指实际提供基本公共服务时是否仍符合当地的实际需求，能否解决受益群体的实际问题。二是效率。效率是指基本公共服务的投入转化为产出结果的经济性，包括公共服务供给是否符合计划进度，资金是否按计划使用，在一定的投入下是否按照原计划提供了所有的服务。三是效果。效果是指基本公共服务供给目标的实现程度、计划受益群体的瞄准度和受益群体的满意程度。供给目标主要指在公共服务供给计划制定时的预计的对当地经济、社会、生态以及社区和目标群体所产生的影响。供给瞄准度指公共服务是否最终被预计的目标群体所获得。受益群体的满意度是指公共服务的享受者对供给过程、供给规模、供给质量等行为和结果的满意程度。四是可持续性。可持续性是指维持基本公共服务供给质量和确保其产出继续产生积极影响的可能性。主要对项目的决策过程、公共服务管理部门和供给部门在资金供给的持续性、服务设施的维护、服务的利用等方面及其配套的机制与政策进行评价。

3.关于绩效评价方法的选择。方法的选择应当综合考虑项目性质、评价的目的和评价准则。目前，我国应用较为广泛的财政支出绩效评价方法主要有成本-效益分析法、综合评价法、DEA方法。由于基本公共服务的公益性特征，其服务供给的目标具有多元性，服务的产出不易量化；公共服务的供给要兼顾效率和公平。基本公共服务绩效评价的目的在于改善公共部门治理，提高公共服务水平和受益群体满意度，确保供给质量改善的可持续性。因而指标体系的构建，应当以服务供给的结果为导向，并引入利益相关者参与评价。各指标的权重的确定，可以采用德尔菲法和层次分析法。

4.关于绩效评价指标体系的开发。由于基本公共服务包括的类型多样，在开发绩效评价指标体系时，首先确定绩效评价的关键问题。关键评价问题的确定，有利于在绩效评价时重点关注有限的几个问题，有利于把握绩效评价深度与广度，有利于评价人员在开发评价指标体系时围绕关键性问题进行指标分解。围绕4个评价准则，结合公共服务的特性，设计了14个关键性的评价问题（见表1）。

评价指标体系的设计围绕关键评价问题进行。关键性评价问题包含了多项评价内容，只有设置不同的指标才能更全面、清晰地反映要评价的问题。由于不同类型的公共服务的产出、效果、影响因项目特点有所差异，如基本医疗卫生服务、社会保障、基础教育、基本基础设施、科学技术、公共安全和环境保护等基本公共服务的产出和效益差别较大，在此仅列出绩效评价的一级指标，具体评价时可根据基本公共服务的不同类型和特性设置二级指标。

表1  基本公共服务绩效评价指标体系的设计

三、优化我国基本公共服务绩效评价的制度支持

1.建立以基本公共服务为核心的政府绩效管理制度。政府仍将是基本公共服务供给的最大主体，有必要探索建立以基本公共服务为主要内容的政府绩效管理制度，特别是建立规范的地方性基本公共服务的专项规划；强化“结果导向”的公共服务供给绩效评价，重视前期论证工作，明确基本公共服务供给的总体目标、权责主体、进度安排等，确定年度计划；定期开展公共服务需求状况和满意度调查。

2.创新基本公共服务动态监测机制。改变完全依靠部门内部监督公共服务供给的传统做法，逐步建立内部监督与外部监测相结合的监测机制，强化事前、事中监督。首先，建立公共服务动态监测制度，确保对公共服务投资、管理和运行的监测能持续、规范进行，并成为绩效评价的重要参考。其次，为监测机制的有效运行提供配套支持，包括：以相关政策、规划及供给目标为依据，确定监测内容、重点、方法及监测指标；建立基本公共服务统计与信息服务系统，统计并提供公共服务供给的投入、产出等专项数据，对城市、农村、农民工按照基本公共服务类型进行分类统计，完善分收入群体的统计数据，提高数据的可获得性；建立专项信息平台，提供各级政府公共服务招标、融资、建设进展、资金使用和绩效评估结果等信息，提高信息透明度。

3.按照规划实行第三方评估。《我国基本公共服务“十二五”发展规划》已经明确提出在绩效评价实施第三方评估。目前对财政支出项目的绩效评价，管理部门多采用内部自评的方式，这种方式因评价机构缺乏独立性难以得到公正和客观的评价结果，有必要规范评价机构的资质：绩效评价的承担部门应当是外部专业性的评价机构，外部专业评价机构应具有良好的资质，评价机构负责人在绩效评价知识与技能方面有较好的积累，具备一定年份的公共项目绩效评价实践经验；评价机构的成员有较好的知识储备和能力积累，其知识结构应具有互补性。

4.规范利益相关者参与机制。在基本公共服务决策、监测和绩效评价过程中，建立利益相关者参与式管理机制，确保各利益相关者（包括政府部门成员、专家、项目受益群体及其他利益相关者）有权利、有机会、有渠道参与，强化基本公共服务供给全过程对公众需求与满意度的关注。建立监测专家与绩效评价专家库，开展监测与绩效评价人员和机构培训，积极培育多元化的评估主体。

5.强化评价结果的使用和扩散。绩效评价的目的在于，用评价结果引导和督促公共部门规范财政资金的使用，改善公共服务供给的绩效。强化评价结果的应用与扩散有利于形成绩效改革的约束与激励机制，具体包括：建立公共服务供给问责制，把绩效评价结果纳入干部考核体系，形成制约的长效机制；推进编制绩效预算改革，把绩效评价结果纳入编制公共服务预算的依据，提高资金分配效益；建立绩效评价的考评核查机制和绩效评价整改制度，有利于发现绩效评价中存在的问题，督促预算单位和公共服务管理部门进行整改，提高绩效评价的科学性、规范性与公平性。

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