云南财经大学

内容提要：鉴于财政资金效益不佳的情况，我国开始推行绩效预算改革，但是绩效预算推行多年来，仍存在评价方法不科学、评价约束力不够等问题，而西方发达国家推行绩效预算多年，业已建立了比较健全的绩效预算体系，有诸多经验启示，值得我国学习借鉴。

关键词：绩效预算  预算管理制度  绩效评价

所谓“绩效（performance）”，指执行、履行、成绩、表现、成就，强调达到某种目标。目前，对绩效的定义，还有多种表达，如在特定时间内，由特定的工作职能、活动或行为产生的产出记录[①]，实现结果而管理公共项目，其显著特点之一是由效益、效率和公正等多个重要标准引导和评估^[②]，是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面^[③]。由以上定义看，“绩效”不仅是要达成某种目标，更是要以一种更经济的、更效率化地方式达成目标。将绩效纳入预算的考量范围，即绩效预算。根据财政部的解释，绩效预算是指预算资金所达到的产出和结果。绩效预算考核公共项目取得的结果而非简单单一的财政支出效率，强调对公共部门业绩的评定，进而更进一步地追求公共部门为社会公众服务的结果以及社会公众满意度的提高。简言之，绩效预算即以政府部门的职能范围为基础，按其职能进行预算拨款，以部门绩效建立预算，根据不同部门承担何种职能、多少职能进行预算拨款。与传统预算相比，绩效预算能更有效地降低政府提供公共产品和公共服务的成本，更能提高财政支出的效率。所以，近年来全球多数国家都开始了对绩效预算的尝试和改革。

一、我国绩效预算改革存在的问题

我国于1981年政府工作报告中首次正式采用“经济效益”后，引起了财政学界及实践部门对财政效益的探讨及实践，可视为我国对“财政绩效”的最初尝试。进入21世纪以来，财政部及多地地方财政部门开始系统地对财政绩效、绩效预算等问题进行研究和实践。2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”，当年出台《中央级科教文部门绩效评价管理办法》和《中央级行政经费项目支出绩效评价管理办法（试行）》等文件；2003年至2005年的全国财政工作会议上，财政部提出“要研究绩效预算评价体系，促进财政支出效益最大化”；2005年以来，在浙江温岭、广东深圳等地相继展开各类提高财政预算绩效的“参与式”预算改革试点。

我国近年来的绩效预算改革实践已经取得了丰硕的成果，但改革还有诸多需要进一步完善的地方：

第一，政府预算“零碎化”。我国政府预算“碎片化”主要表现在三个方面：一是政府预算内容碎片化。虽然目前我国实行复式预算，但仅就其中的一般公共预算来说，还有大量公共性政府收支未纳入预算核算范围，脱离预算监管。二是预算相关机构零碎化。目前，同一预算单位内部，预算编制、执行、绩效考核等职责都由不同的机构负责。将预算各程序划拨到单个机构，虽然有利于专业化分工，但是将作为一个整体的预算割裂为许多不同的部分。三是预算过程碎片化。由于预算过程中不同职责由不同机构具体负责，使作为一个有机整体的预算编制、执行、决算、绩效考评等相互联系的过程相互割裂开来，成为相互独立的过程，不利于对整个“预算”的考核。

第二，政府预算过程中“绩效”观淡漠。首先，预算编制时，过多关注各职能部门投入金额，缺少对财政投入的目标描述及评价。其次，预算执行过程中，缺少对资金绩效追踪机制，难以及时掌控资金使用情况。在我国现行预算过程中，一经审批就缺少对预算执行过程要达成目标的及时监控。再次，我国现行年终决算以及预算制度会减少预算部门的绩效积极性。目前我国还未完全脱离基数预算方法，年终时部门如果存在未支出资金，则会影响下一年度预算部门资金下拨量，所以年终存在结余的部门突击花钱而不考虑绩效。最后，缺少中长期发展绩效规划，预算约束力下降。当前我国还未将中长期预算编制制度化，各预算部门也缺少中长期发展规划，使预算在编制时缺少中长期发展规划的约束，难以着眼于未来公众需求，使预算资金使用效率下降。

第三，缺少科学有效的绩效评价指标体系及评价方法。目前世界上许多推行绩效评价的国家，如美国、英国、澳大利亚等都有详细、具体、科学、明确的财政支出绩效评价指标体系。这些国家的指标体系通常针对不同公共服务部门的提供公共产品的特征，制定具体到每个公民应享受到的公共产品及服务水平，并定期进行绩效评价，使绩效成为其公共部门日常工作的基本准则。我国目前也已设计了诸多评价指标体系及应用方法，并有许多学者对相关技术方法进行了实证研究。但是，现有的绩效评价指标体系更多地偏重于技术性、资金使用合规性，而较少侧重于资金使用绩效。另外，我国现有的指标体系还不够科学、完整、明细，不能满足各个层面、行业综合评价的要求。

第四，绩效评价结果缺少约束力。目前，西方发达国家通常将预算绩效相关条例通过法律的形式予以规定，使绩效评价能够对政府部门形成强有力的约束，政府安排财政支出必须考虑各项支出的绩效水平，对绩效水平较低的项目会通过各类手段提高其绩效。然而，目前我国政府部门官员任命及提升仍以地方经济发展速度为主要考核标准，缺少对预算部门绩效考核标准。其结果一是使各预算部门较少关注部门支出的社会效益及相关绩效水平；二是使预算部门安排支出时更愿意投资于经济性项目，而不愿投资于社会效益高而经济效益低的项目，最终使社会公共服务水平提升缓慢。另外，西方发达国家通常将各部门绩效考评的结果进行公布，使社会公众更有积极性参与到政府预算安排以及对政府预算绩效的监督中，也能提升绩效评价的约束力。但是我国的预算绩效考核结果公布较少，使绩效考评的约束力仅仅限制在政府内部，难以形成强有力的约束性。

第五，缺少法律支持，绩效评价缺少权威性。早在20世纪80年代，英国就开始尝试通过法律条文对政府绩效评价进行规定；美国1993年出台《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）对政府绩效评价的概念、制度、相关部门职责进行了规定。国外以法律规范绩效预算的作法使绩效考评的工作不仅得以有效实施，更能对政府预算部门形成有效约束，绩效考核成为一项具有严肃性、权威性的工作。而目前我国对绩效预算的规定多是财政部及相关部门出台的行政性规定，与法律相比，缺少严肃性和权威性，难以形成有效制约。

第六，缺少配套支持体系。西方国家预算支出绩效考评能够得以顺利实施的另一个重要条件是其统计体系能够实时、确切地提供所需要的统计数据。而目前我国统计体系还有待改进，以便及时提供绩效考评所需要的各部门、各行业数据，保障绩效考核工作能够顺利及时地开展。

二、绩效预算的国际借鉴

（一）背景

1.国际国内政治和经济矛盾中政府职能转型推动绩效预算改革。一方面，在国际竞争和世界经济一体化变革中，西方国家纷纷选择弱化政府统治职能，而加强政府服务职能。另一方面，20世纪70年代，中东石油危机后，英美等发达国家经历了严重的“滞胀”时期，一直受到广泛采用的凯恩斯主义导致欧美国家政府背负了沉重的财政赤字及支出责任。不断增长的财政支出加剧了预算赤字和预算危机的扩大，而预算危机及国家经济形势停滞迫使政府增加财政支出以推动经济增长，使经济困难与财政困难间互为诱因形成恶性循环，迫使欧美国家政府不得不改革预算制度及预算管理制度，以寻求解决国内经济矛盾的途径。

2相关理论创新为绩效预算提供理论支持。20世纪30年代兴起的委托代理理论认为公民是社会公共责任的委托人，而政府则是社会公共责任的受托人。在执行委托责任时，由于信息不完全、道德风险等问题，导致政府在代理过程中偏向于选择有损委托人的行为。所以，应该加强社会公众对政府行为、财政绩效的监督。

20世纪40年代出现的公共选择理论则以理性经济人为假设，提出公共政策的制定应由社会公众以民主方式决定，以建立良好有序、民主公开的公共财政，其结果是民众对财政预算监督的加强，也促使政府提高其绩效水平。

20世纪80年代以来出现的新公共管理理论则提出将私营部门的管理理论、方法、技术运用到政府公共部门管理当中，提出以市场、顾客为导向来促进政府绩效的改进。新公共管理理论的基础，则是以现代企业管理制度为代表的理论创新，为绩效预算理论的提出开创了新的视角以及新的方法论。

（二）改革历程

绩效预算作为不同预算管理制度模式下的一种具体形式，属于效果导向型预算模式。一般认为，现代意义上的预算模式根据不同特征，可以划分为三种主要类型：一是19世纪到20世纪40年代比较流行的投入导向型预算模式；二是盛行于20世纪50至80年代的产出导向型预算模式；三是以绩效预算为代表的效果导向型预算模式，于20世纪90年代兴起，直到现在仍处于不断完善和改革当中。三种不同模式的主要特点见表1。

表1  预算管理模式主要特征

说明：根据苟燕楠等《公共预算的传统与变迁：美国预算改革对中国的启示》整理。

（三）制度差异

1.组织实施主体不同。欧美国家多采用立法、行政、司法三权分立的基本政治制度，在绩效预算的实际操作过程中，有将绩效考评的组织实施分配给立法、行政机关的不同案例。一是将绩效考评交由立法机关组织实施。例如美国国会委托国会会计总署，对联邦政府部门的计划、项目、专项工作等进行绩效专题评估。同时，国会会计总署还授权联邦部门内部的评价办公室对本部门进行绩效考评。二是将绩效考评交由行政机构组织实施。例如英国财政支出绩效考评工作主要由各政府部门进行自我考评，同时，财政部为确保各部门报送资料的准确性，也会对某些政府部门的支出情况进行综合绩效考评。而澳大利亚财政支出绩效考评工作则主要由财政部门负责组织，各政府部门分别开展考评。三是委托中介机构组织实施。例如英国和瑞典还会通过聘用或委托方式，将绩效考评工作交由专家、学者、中介机构完成。

2.具体实施步骤不同。目前欧美国家绩效预算具体实施步骤根据各国的国情不同而有所差异。例如英国、瑞典两国通常按以下程序进行：前期准备；立项与计划；组织开展工作；确定工作方法和标准；征求部门意见；展开调查；细化分析；提出解决方案；提出建议和警告；提出详细报告；领导签发，发出报告；各方确认，完成报告。澳大利亚的实施步骤一是项目的逻辑性分析。包括描述项目、结果能实现的程度、结果的成功程度等具体步骤。二是对评价的管理。包括评价的组织、计划、实施等具体步骤。三是评价报告生成。四是对绩效考评的控制。包括召开会议，分析绩效评价的进展、成果、信息反馈等具体内容。五是对绩效考评的回顾。包括总结绩效考评的经验教训、应注意的问题等。

（四）制度共性

1.绩效预算实践操作有严密的法律法规支持。虽然美国的《政府绩效与结果法案》是目前西方国家唯规范政府绩效评价工作的专门法律，但是英国、澳大利亚等国都对政府预算绩效评价的相关实施方法及制度安排做出了严密的法律法规，以保障绩效评价的顺利展开。例如英国政府1997年颁布《支出综合审查》；澳大利亚颁布的《财政管理改革法案》、《改革澳大利亚公共服务白皮书》、《辨析目标和产出》、《目标产出框架》等。

2.绩效思想贯穿政府预算全过程。绩效预算不仅仅是在年终决算时对预算支出的一项考评，而是发生在预算编制、审议、执行、决算等各个阶段中。首先，在预算编制阶段，通过绩效指标来展示预算支出期望达成的绩效水平、预期成果，以便预算审议机关对预算的审批，也是立法协商的基础。其次，在预算审议阶段，预算审批机构可以根据绩效目标判断一个部门预算编制的合理性，不仅便于审批机构的审批，更有利于审批机构根据不同项目要求预算编制部门修改预算草案。再次，在预算执行和评估阶段，根据绩效要求具体安排支出项目，可以提高财政资金使效率，也便于监督机构及民众的监督。

3.科学明确的绩效考评框架体系。目前西方国家都建立了一套比较完备科学的绩效考评框架体系，该框架体系内容之一一是年度绩效计划，根据部门发展目标，阐述部门在年度内拟提供的公共服务水平及绩效情况。例如新西兰的“绩效声明报告”，美国的“年度绩效计划”等。二是提交绩效报告，描述目标完成情况。例如澳大利亚、新西兰需要提交月度、年中报告；其他国家预算部门则应在预算年度结束后提交绩效报告。三是对预算部门绩效完成情况进行绩效考评。绩效考评通常由专门的绩效考评机构负责组织实施。例如美国由国会会计总署、财政部等共同组织实施；新西兰由财政部、国库部、审计署等部门完成。四是绩效考评结果反馈制度，便于主管部门督促预算部门提升绩效水平，加强预算管理水平及管理效率。同时，绩效考核结果也可以作为预算部门未来年度预算金额是否合理的判断依据。

4.以权责发生制为基本的政府会计制度。由于收付实现制无法准确、及时、完整地计算各项费用及成本，难以应付绩效预算要求的以产出及效果为导向的预算管理要求。而权责发生制则更能够准确、全面地反映当期的成本、费用、收益等项目，能更好地将预算确认的成本与收益进行对比，确定预算支出的绩效水平，从而便于决策制定，也有利于加强管理者对产出和结果的责任意识。目前，美国、法国、加拿大等国有选择地采用了改良或修正后的权责发生制进行政府会计核算；澳大利亚、英国、新西兰等国则实行完全的权责发生制进行政府会计核算。

5.科学、明确、合理的绩效评价指标体系及方法。该体系是能够实现、可具体操作和量化的指标，能够公正、有效地评价预算部门的支出绩效。通常包括五个一级指标，从部门责任权利关系和目标定位，资源投入支出的管理情况，部门产出、长短期影响，资源配置和使用效率，部门履行其职能以及提供公共服务水平五个角度评价预算部门绩效。具体包括：绩效目标评价指标、资源投入与支出评价指标、产出与影响评价指标、资金使用效率评价指标以及组织与管理评价指标。以上五个一级指标下，又根据评价内容分设若干二级指标和三级指标，对预算部门绩效进行综合评价。

三、绩效预算可行路径探析

就我国当前实际情况而言，部门预算还未把全部资源特别是公共资产资源纳入预算管理，我国预算编制零碎化，导致难以准确把握绩效目标达成后所耗费的成本，从而难以对预算项目的成本、效益进行衡量，使预算分析能力及准确性弱化。因此，在我国进行绩效预算改革时，若简单照搬西方国家作法，难免会出现“淮橘成积”的后果，所以我国的绩效预算改革只能借鉴西方国家经济，然后根据我国国情进行改革。具体地，我国绩效预算改革应以最终实现科学、完备的绩效预算为目标，从绩效预算观念树立、法制环境、管理制度创新、绩效评价体系构建三个方面协作入手，全面推行绩效预算改革。

（一）绩效预算观念树立

1.整体化的绩效预算观。政府预算是一个整体，其编制、执行、决算、绩效评价等步骤都是紧密联系、相互影响的。特别地，绩效评价应该是贯穿整个预算过程的轴心线，在预算的编制、执行、决算过程中都应该充分考虑到绩效问题，这才能真正提高财政资金的管理使用效率。另外，各预算单位在设置机构时，也应该充分考虑到预算的整体性，不能使负责预算不同程序的具体机构相互独立化，而应加强其相互联系。

2.民主化的绩效预算观。绩效预算体现的一个核心价值观即是政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。在该核心价值观要求下，民主便成为绩效预算的基础。要真正做到向社会公众提供更多、更好的公共产品和服务，必须做到预算民主化，只有这样才能向社会公众提供其真正急需的公共产品，而非对社会需求的肆意揣测。同时，民主化的预算过程也更有利于社会公众对政府预算的监督及考评，有利于政府预算部门不断提高预算管理水平，提升政府预算的绩效水平。我国温岭等地的民主预算改革也证明了民主在绩效预算中的积极作用。

3.透明化的绩效预算观。透明化是预算民主化的一个重要途径和积极结果。一方面，只有实现预算信息的公开透明、才能推进预算民主化，从而推进绩效预算改革进程以及对政府预算的绩效考核。另一方面，推进政府绩效预算必然要求加强预算透明化，使社会公众能够及时、便捷地对政府预算全过程进行监督，评价政府预算的绩效水平。

（二）法制环境建设

1.修改《预算法》。目前我国已经有部分省市进行了绩效预算改革试点，但这种试点改革主要处于自由探讨、自由发展的状态中，缺少中央政府、专门法律法规的支持和指导，难以形成统一、规范、适用于全国绩效预算改革的制度。所以，应在适当的时候修改《预算法》，将政府预算管理及绩效评价的相关内容纳入其中。

2.尽快制定出台专门的政府绩效考评法案。该法案应对“绩效”、“绩效预算”等基本概念进行明确。同时，对政府预算、财政收支活动的绩效考评及管理进行规定，具体包括对实施绩效考评的目标、主体、考评对象、程序、报告制度、管理机构、管理责任等内容进行规定，并对相关违约及违约责任人的处理进行法律解释。

3.其他法律条文的修改。由于绩效预算现时还涉及到会计制度、审计制度等其他相关内容，也需要对《审计法》、《会计法》等相关法规进行配套修订，使之能适应政府绩效预算改革的需要。

（三）管理制度创新

1.加强预算制度建设，使之适应绩效预算要求。一是调整预算年度，使之与我国两会召开周期相符，使每一预算年度在经人大审批后才正式开始，避免先执行后审批的情况，有利于人大对预算绩效、预算编制的监督。二是编制中长期滚动预算，有利于政府预算绩效与国家经济发展计划相符，使政府收支绩效目标能在国家发展计划的约束之下运行。三是设立专门的绩效预算评估机构，对预算部门的绩效水平进行定期评估考核，有利于督促预算部门加强预算管理，提升绩效水平。

2.逐步引入“权责发生制”会计制度。权责发生制更便于核算考查期内预算部门成本及收益水平，便于预算项目绩效水平考查，我国也应逐步引入“权责发生制”进行政府预算活动和财政收支报告的会计核算方法。

3.提升政府预算透明度。除一些特殊的政府部门外，大部分公共服务部门，尤其是基本公共服务部门，按时公布其预算和决算报告，并编写部门绩效报告，这是防止政府预算“暗箱操作”的最佳方法，也有助于提高政府公共管理水平、政府预算透明度及民主程度。

（四）评价体系构建

绩效预算评价体系的构建应从绩效评价的主体、对象、目标、指标、标准、程度、报告、结果运用等多方面组成，具体包括：

1.评估主体。在近期展开绩效评价，可由财政部统一领导，由各预算部门具体负责实施。一旦条件成熟后，绩效预算评价主体应过渡到各级人大、审计部门、政府预算主管部门以及社会中介机构进行内部、外部并行的绩效评价。

2.评价对象。根据西方国家的实践经验，最能反映该部门的公共管理质量及水平、预算绩效水平的，应该是对部门整体预算执行结果进行绩效考核。根据我国实际，可以首先从国家重点、重大项目开始试点进行项目预算绩效考评，待积累一定绩效考评的经验后再逐步扩大，将整个部门预算的绩效纳入考评范围。

3.绩效目标。应根据中长期部门发展规划及中长期预算制定部门预算绩效目标。部门绩效目标应具备可量化处理的特点，使之能在一定标准之下进行考核。

4.绩效指标。一是与部门绩效目标具有较高的相关性，即选定的部门绩效目标与绩效考核指标有直接联系；二是可比性，即相类似的工作、项目的绩效目标量化后的绩效指标能够进行比较；三是重要性，各指标的重要程度及在综合评价中所占比重应根据各指标的重要程度不同进行先后排序，选择最具代表性的指标；四是经济可用性，即选择的指标应该具备数据可得、可操作、可实现等基本条件。

5.绩效评估结果的运用。预算部门绩效评价结果应由专门的分析研究机构进行分析，及时发现其中存在的问题，并提出整改意见，以便有针对性地加以解决。同时，绩效评价主体应根据预算部门绩效水平对预算部门未来年度预算编制进行有条件的奖励或处罚，以激励预算部门进行管理改革，提升预算管理水平和绩效水平。最后，应及时公布绩效评价结果，以便于社会公众对政府预算部门进行监督。

6.评估侧重点。由于政府公共项目多是时间跨度大的社会公益性项目，从而项目应更注重社会性收益而非经济收益。由于社会性收益评估较困难，乃至在未来多年仍有持续不断的社会性收益；同时，社会性收益最重要的表现是国家、社会的稳定及团结，这是用金钱难以衡量的。在评价社会公共项目的收益时，难以评价其收益的真实值。若对政府预算进行绩效评价时，仅采用“收益”标准进行，则难以真实体现政府公共项目的收益。所以，在对政府预算进行绩效评价时，应该更侧重于项目成本支出控制，而非简单的收益评估。

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