今年全国两会期间，代表委员们就养老保险双轨制、养老金入市等问题各抒己见，养老保险制度再次成为社会关注焦点。早在1952，政务院就颁布了《劳动保险条例》，开始构建养老保险制度。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，采取社会统筹与个人账户结合的模式，建立了城镇职工基本养老保险。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，通过个人缴费、集体补助、政府补贴的方式，鼓励农村居民自愿参保。2011年，国务院出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，通过居民缴费、政府补贴的方式，鼓励城镇非从业居民自愿参保。

目前，我国已构建起包括“城镇职工基本养老保险”、“新型农村社会养老保险”、“城镇居民社会养老保险”在内的制度框架，初步完成了城乡居民社会养老保险制度全覆盖。2012年，全国各项养老保险参保人数已达7.9亿人，其中领取基本养老金的超过1.8亿人。可以说，多年的艰难探索取得了重大的阶段性进展，但是受到历史与现实多种因素影响，养老保险制度仍然面临着严峻挑战。

一是在参保渠道上多轨并存，制度具有明显的“碎片化”特征。城镇企业职工、农村居民、城镇非从业居民各行一道。国家公职人员又独立于城镇企业职工之外，不用缴纳相应费用却可以享受到较高标准的退休金待遇。同时，各个省份根据本地情况制定具体政策，制度尚未实现全国统筹。因此，不同群体、地区之间的养老待遇差距明显，这种根据职业、地域特征建立的制度，固化了以职业地位为衡量标准的社会分层体系，不利于地区之间的均衡发展，导致了极大的社会不公与安全隐患。

二是在参保人员年龄结构上，老龄化问题严重。我国已经进入老龄化社会，2010年第六次人口普查结果显示，我国60岁及以上老年人口1.78亿，人口老龄化水平13.26%。长期实行计生政策使“421”家庭越来越多，人口红利消失殆尽，部分地区养老金入不敷出，个人账户空账运行，形成了规模庞大的隐性负债，未来支出压力空前巨大。社会各界对于养老金能否入市还存在较大争议。包括养老金在内的高达2万多亿社保资金结余缺乏有效投资管道，难以保值增值。

下一阶段我们要统一认识，以深化改革积极应对挑战。第一，着眼建立全国统筹的基本养老保险制度体系，满足国民基本的养老需求。逐步打破职业、区域界限，实施国家公职人员参照城镇职工缴纳保费改革的同时，逐步提高农村居民、城镇非从业居民缴费标准。尽快实现个人账户全国统筹，允许参保人员在不同类别险种之间、不同地区之间转换和转移。第二，在基本养老保险之外，发挥市场作用，推进企业年金、商业保险等制度建设，满足更高层次的养老需求。第三，拓宽投资途径，实现养老金保值。借鉴全国社保基金的经验做法，积极探索养老金入市，谨慎选择入市时机，增强基金支付能力。第四，适度放宽计生政策，改善人口年龄结构，降低人口老龄化的负面影响。探索建立弹性退休制度，适当延长退休年龄，缓解养老金当期支付压力。