于海峰/广东财经大学; 王凯蕾/中山大学
内容提要：新冠疫情全方位影响宏观经济走势。抗击疫情期间的财政政策选择应充分考虑产业周期压力加大、财政收支承压等宏观背景，从时度效上把握好短期与长期、普惠与定向的关系，把握好短期刺激与长期振兴、积极财政与财政风险、加大投资与振兴消费、提振消费与保护新动能、应急管理与长效建设的平衡，及时客观全面评价刺激效果，灵活进行结构性调节，进一步实现提质增效。
关键词：新冠疫情冲击 经济影响 财政政策
一、问题的提出和文献综述
忽如其来的新冠疫情打乱了中国和世界经济的节奏。此次疫情对经济的影响预计要远强于2003年的SARS疫情，超过2008年国际金融危机。
新冠疫情带来的严重冲击引起研究者高度关注，加大逆周期调节力度成为共识。管锡清、韩冬、王安才、戴磊等分析了新冠疫情对具体地市区经济的影响，郑江淮等（2020）分析了新冠疫情对消费经济的影响，认为疫情将从总需求和总供给两个方面改变中国经济的宏观环境，既包括疫情的客观影响，如社会零售总需求下降、投资放缓、CPI波动、进出口萎缩等；也包括各方采取应对措施后对大环境的改变，包括企业融资环境、税费环境等。周邦（2020）分析了疫情对外贸出口企业的影响，认为我国外贸企业特别是中小企业面临着接单难、履约难、国际物流不畅等共性难题，全球产业链共振的蝴蝶效应在外贸行业开始显现。樊吉社（2020）认为疫情从宏观上冲击国家间政治、经济和外交关系，可能加速推动“逆全球化”趋势。朱军（2020）认为，疫情对经济的影响呈现出一些结构性的特征，一些物资“短期需求”呈现超常规性，应有期限地放松政策管制，服从应急生产，财力应进一步下移，放松对各地区的债务约束，动用预备费、多渠道筹集资金缓解地方财政压力，为中小企业解难纾困需要财政-金融协同发力，但要防止政府点菜企业买单和不切实际的减税减费两种倾向。安国俊、贾馥玮（2020）分析了此次疫情与“非典”疫情的不同，提出建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，遵循“突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策”的精神，加大调节力度，防治经济运行滑出合理区间，避免短期冲击演变成趋势化的倾向。贾文勤、唐诗磊（2020）认为此次疫情存在通过高风险企业和居民传导形成次生风险的可能，必须坚持疫情防控和经济托底相结合，采取切实措施降低疫情对企业经营和就业的影响，发挥逆周期政策作用，同时深化改革增强内生增长动力，谨防以资产泡沫作为对冲经济下行的手段。
此外，作为同一经济周期下的公共危机事件，2008年国际金融危机的财政政策效果研究，对更有效地做好新冠疫情“经济抗疫战”也有重要借鉴意义。为应对国际金融危机，2008年11月以后，国家推出四万亿元投资，加快民生工程、基础设施、生态环境建设，扩大国内需求。“四万亿投资”对我国有效应对国际金融危机冲击，迅速修复经济增长曲线起到了关键积极作用。
有关“四万亿投资”的定性分析主要集中在研究政策的推出背景和对中国经济的宏观影响和作用机理，定量分析主要是建构模型针对政策效果进行分析。如，王安庆（2009）认为，扩张性财政支出政策，能够刺激总需求，但也有挤出效应。在采取积极的财政政策的同时，要有相应的货币政策予以配合，尽可能消除对国内居民和企业支出的挤出效应。要本着对经济的长远发展有利的原则，选择适当的财政开支项目，控制好财政资金的投向，尤其要避免“投资饥渴”情况下低水平重复建设现象的再重复。如果一方面给大企业注资和实施优惠，向大项目投资，给低收入人群补助，另一方面却忽视个体、微型和中小企业的生存问题，致其大量停工、倒闭，从而向外挤出更多的劳动力，即使将速度拉起来了，但与损失的就业相比，得不偿失。梁斌、周晔馨（2017）用动态随机一般均衡模型分析了“四万亿投资”，认为其中的设备资本投资部分确实促进了投资专有技术进步（ISTP），但从整体而言“四万亿投资”对ISTP的贡献很小。谢文锋（2016）认为，四万亿经济刺激计划未能实现产业结构升级，加剧了中国产业结构失衡，对产业结构高级化未起到明显作用，而且高级化有微弱的下降趋势。黄干、马成（2012）用可计算一般均衡模型考察了四万亿投资的经济效率，认为不同行业的投资效率出入较大，政府的工作思路值得肯定，但增加对房地产业投资所带来的负面影响可能是政策制定者没有意识到的，应该适当调减对建筑业(避免建筑业占GDP的比重继续走高)和房地产业的投入。高远斌、贾康（2019）运用“四万亿投资”计划实施前30年和后10年的实际经济数据，具体研究财政政策与经济增长的关系，认为尽管“四万亿投资”计划实施以后对经济增长的长期效应几乎会被抹平，不能对经济的促进或抑制发挥长期作用，但财政政策对经济增长的逆周期效应和短期效应非常明显，其在经济下行期的实施，有利于促进经济增长，有助于抵消金融危机的影响，实现了促进经济平稳过渡的目标，缓解了中国经济下滑的趋势。
国际货币基金组织2013年发布的《财政监督报告》指出，受2008年危机爆发后的四万亿刺激计划影响，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资或成为中国财政风险潜在源头。
二、新冠疫情的影响及中国应对举措
（一）影响评估
新型冠状病毒疫情出现后，1月31日，世界卫生组织（WHO）宣布将其列为“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”。中国以前所未有的力度防控疫情扩散，其他各国也陆续采取了措施。从当前事态发展看，疫情对世界经济的影响已经显现，呈现出不同以往的三个特点。
1.阻断效果强。“COVID-19”疫情传染性强，已影响到全球逾200个国家和地区。美国约翰·霍普金斯大学发布的统计数据显示，截至北京时间6月9日22点33分，全球新冠肺炎确诊病例上升至7155952例，其中死亡病例达到407302例。世界卫生组织总干事谭德塞6月8日称，全球新冠肺炎疫情局势正在恶化。疫情肆虐之下，中国一度对疫情严重的城市、区域采取“封城”措施，不少省市学校推迟开学、商店饭肆关闭、企业停工停产。俄罗斯、挪威、瑞士、秘鲁等国也采取了包括关闭边境、限制或禁止外国人入境、暂停所有或部分航班和关闭休闲文娱设施等防疫措施，美国发出了包括避免在餐馆聚餐、避免探亲访友等在内的防疫措施指导意见。疫情对经济交往产生的“阻断”效果远远强于2003年的SARS疫情，从供给、需求端全方位影响宏观经济。由于疫情的影响，一季度，中国货物进出口总额同比下降6.4%。
2.影响烈度大。根据国家统计局披露的数据，我国一季度GDP同比下降6.8%，固定资产投资（不含农户）同比下降16.1%，社会消费品零售总额同比下降19.0%，规模以上工业增加值同比下降8.4%。而在SARS疫情发生的2003年4-6月，社会消费品零售总额同比增速分别为 7.7%、4.3%、8.3%，较2002年同期分别减少0.5、5和0.3个百分点。全球经济方面，国际劳工组织4月7日发布的报告称，全球33亿劳动人口中，已有81%受到新冠疫情影响，预计今年第二季度全球劳动人口总工时缩减6.7%，相当于1.95亿名全职雇员失业；世界粮食计划署说，由于新冠病毒疫情扩散冲击全球经济，2020年全球面临严重粮食危机的人口可能增至2.65亿。从目前情况看，新兴工业国家经济遭受严重打击，美国等发达经济体经济下行也难以避免。其中，阿根廷政府宣布无力偿还债务，提出全面的债务重组，成为第一个“倒下”的国家。疫情叠加石油危机影响，还开启了全球股市的股灾模式，其中美国股市史无前例地出现十天四次熔断。
3.持续时间长。SARS在2003年5月后就已基本消失，此次疫情在国内得到了控制，但仍旧面临着境外输入的威胁。但是国际疫情如果持续到七八月份或更晚，世界经济出现衰退的可能性将大大增强。国际清算银行（BIS）4月上旬发布的报告称，考虑到各主要经济体之间的溢出效应，如果疫情仅在全球一两个区域得到控制，这些地区也不可能在经济影响上独善其身。疫情给GDP带来的负面影响可能会持续几个季度，而并非市场所预估的仅限今年上半年。
（二）中国应对疫情的政策措施
面对疫情冲击，世界各国大规模“放水”。3月26日，二十国集团应对新冠疫情特别峰会闭幕，会议公报称，将提供超5万亿美元资金以刺激全球经济。在中国，一系列金融、财税政策也已相继出台。在金融领域，普惠金融、定向降准等措施已向市场注入超过1.3万亿元人民币的流动性和再贷款再贴现等定向工具；在财政领域，发行抗议特别国债，阶段性提高地方财政资金留用比例，出台财政贴息、减税降费、缓缴税款等措施，各级财政已安排疫情防控资金超过1210亿元人民币，今年新增减税降费将超过１万亿元人民币。此外，南京、宁波、济南、青岛、杭州、成都等多个城市已向市民和困难群体发放消费券。
疫情蔓延全球，中国的战略非常明晰。3月27日的中共中央政治局会议提出，要加大宏观政策调节和实施力度。要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。要落实好各项减税降费政策，加快地方政府专项债发行和使用，加紧做好重点项目前期准备和建设工作。
3月31日，国务院常务会议确定再提前下达一批地方政府专项债额度，带动扩大有效投资；部署强化对中小微企业的金融支持；要求加大对困难群体相关补助政策力度。从金融领域支持中小企业实体经济的新政策合计超过3万亿。一些经济观察人士认为中国还将出台更有力的财政措施弥补资源配置市场失灵，保障国民经济平稳运行。
三、本轮冲击的背景分析
正确的战略还需要正确的战术相配合。积极的财政政策如何才能更加积极有为？新冠疫情的冲击，不能简单视为短期冲击或暂时冲击，新冠时期的“经济抗疫战”要从全球和中国经济运行的高度进行观察，客观、理性地认识和把握疫情冲击所处的背景和环境。
（一）全球“经济分裂”正在扩大
与境内外交织震荡的新冠疫情同时发生的还有美国推行“逆全球化战略”而发动贸易战、国际石油博弈剑拔弩张。随着疫情在全球范围的蔓延，多重因素共振下，全球供应链“脱节”风险加大。经济合作与发展组织（OECD）3月初发布最新世界经济展望，将2020年全球经济增速预期从2.9%下调至2.4%。该组织警告称，世界经济处于自全球金融危机以来最不稳定的状态。标普和穆迪也相继下调全球增长预测。联合国贸易和发展会议的调查显示，全球100家最大跨国公司中，三分之二的企业发布公告称新冠肺炎疫情将对公司业务造成影响，41家公司发布了利润下调预警；全球5000家最大的企业中，将近一半的企业下调了盈利预期，盈利预期大约下降9%。中国是全球产业链的重要环节，全球经济衰退将对进出口产生重大影响。国际疫情重灾区美国、欧盟、韩国等，是我国出口企业重要市场和零部件来源地。如果疫情持续发酵，除了旅游、交通运输业外，一些供应链高度全球化的产业，汽车制造、半导体、机电、化工、医疗设备等将遭遇显著冲击。在一些经济欠发达、医疗卫生体系薄弱的国家，我国的投资与经贸往来也会受到影响。
（二）产业周期压力明显加大
按照一些市场机构的研究，我国正处于朱格拉周期、库兹涅茨周期和康德拉季耶夫周期下行阶段，新一轮基钦周期也刚刚开始。无论这些判断是否准确，此次疫情发生前，国际货币基金组织等就已多次下调世界各国的增长预期，此外，新一代信息技术和生物技术崛起、房地产投资的边际效应衰退，货币政策在中小企业传递不畅等也都已成为显见的事实。疫情与中外产业周期下行的叠加，是应对此轮危机的重要、关键背景，必须予以充分考虑。
疫情严重影响了生产企业和投资者的信心。2月，中国制造业采购经理指数PMI为35.7%，突破此前于2008年出现的最低点，比上月下降14.3个百分点；3月PMI大幅回升至52.0%，但综合全球经济形势看并不意味着经济回暖。不少专家认为，低落的预期叠加产业周期压力，将对中国经济的转型发展产生一定程度的“天花板效应”。
（三）财政收支前所未有承压
国家统计局的数据显示，2019年，我国财政收入为19万亿元，增速3.8%，财政支出近23.9万亿元，增速8.1%，其中财政收入增速创下1988年以来的新低。一些省份还出现了财政收入负增长。财政部最新数据显示，今年1-3月，全国财政收入分别下降3.9%、21.4%、26.1%。据估算，疫情导致经济减速可能减少收入1.5万亿（楼继伟，2020）。今年财政收入大幅缩减和财政支出大幅增加几成定局。
四、财政政策应把握的五个平衡
打好“经济抗疫战”，实现“六稳”，既要充分评估疫情冲击经济的烈度、程度，也要合理汲取国际金融危机时期我国相应财政政策的经验教训，及时评估政策影响灵活调整政策策略。
（一）要把握好短期刺激与长期振兴的平衡
此次“经济抗疫战”是发生在经济周期轮动背景下的阻击战，更加积极有为的积极财政政策任务也是双重的，一是实现“六稳”尽快度过“至暗时刻”，二是继续推动转型形成跨越周期的经济结构与经济基础。
熊彼特的技术创新长波论认为，康德拉季耶夫周期主要产生于“创造性聚集”。由于从一次长波到另一次长波的过渡是一个连续演进的过程，对于世界经济的长波划分，不同研究者有不同的观点，但从技术驱动的角度观察，一次技术革命的后半段即是下一次技术革命的前半段，新技术革命的来临表明世界正处于周期轮动的关键时点。如胡乐明（2019）等认为，目前全球经济正处于第三次工业革命的协同期和第六次长波的降波阶段，这是一个深度结构调整期，也是一个包括中国在内的后发国家赶超西方发达国家重要机遇期。世界经济长波轮动逻辑是，占据新技术的高点即是占据世界经济的高点。中国经济以新动能的逐渐聚集弥补传统经济坍塌，不仅是实现中国梦的要求，也势在必行无法回避。应对国际金融危机，“四万亿投资”等政策起到了积极的作用，中国经济于2010年重回两位数增长，不过在此过程中，由于落后产能获得了苟延残喘的机遇，技术改造和结构调整并没有得到长足进步，地方政府债务也出现快速增长。研究人员将“四万亿投资”分成三类，以铁公基为代表的基础资本投资类支出，以技术更新为代表的设备资本投资类支出和以政府购买商品、劳务为代表的消费类支出，占比最初为79.25：16.75，调整后为71.75：25.19。研究人员（梁斌、周晔馨，2017）发现，不同类别政府支出的政策影响程度、政策效果持续时间、对私人投资和消费的挤入挤出效应有很大的不同。更加积极有为的积极财政政策在很大程度上应该是支出结构上的“更加积极有为”，财政支出应相机作出两个阶段的安排，在第一阶段，由于短期对经济提升作用较大，基础资本投资类支出应占有较高的比例，但进入第二阶段后，有利于技术进步和结构调整、政策效应可持续性较强的设备资本投资类支出应有较大幅度的提升。
（二）要把握好积极财政与财政风险的平衡
新冠疫情与经济周期相叠加，对全球和中国经济的影响难以估量。目前，我国财政赤字率接近3%，与很多发达国家相比，还有较大政策空间，可考虑将2020年财政赤字占GDP的比重提高。但借鉴“四万亿投资”带来地方政府债务高企的教训，结合中国财政收支承压和区域差距大的现状，扩张政府债务应有实事求是的结构性安排，中央和有负担能力的地区应该承担起较大的责任。如果“一刀切”、“一窝蜂”，轻则导致近年三去一降一补的政策效果化为乌有，重则带来区域性甚至系统性财政风险。
在财政收支压力大幅增长的背景下，“经济抗疫战”的财政政策更要加快调整支出结构，做到有保有压，进一步压减一般性支出，在全力以赴做好保基本民生、保工资、保运转“三保”工作的基础上继续推进产业结构合理化、高级化，夯实经济发展的新动能。政府项目投资要更多向有利于经济转型升级的新基建倾斜，加大以5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施建设力度。
（三）要把握好加大投资与振兴消费的平衡
加大投资、振兴消费无疑是当前最需要做的事情，但为了什么必须要搞清楚。在疫情冲击的最危急时期，加大投资、振兴消费的首要目的应该是启动就业，而不是拉升GDP或其它。国家统计局数据显示，1月我国城镇调查失业率为5.3%，2月数据上升至6.2%，上升幅度要远高于2008年国际金融危机时期的升幅，是必须引起高度关注的趋势。研究表明，当前我国投资对就业的拉动作用依然明显，但当期消费的增加尽管能够增加未来的就业，却不能使当期失业率下降，反而可能提高失业率（齐红倩、刘岩、黄宝敏，2018）。在财政支出承压的背景下，财税政策必须正视这种短期效应的存在，在加大投资、振兴消费的用力轻重和结构安排等方面作出合理的平衡和把握。
与此同时，投资方向也必须顺应国际形势，有更为理性的把握。随着资本主义从新自由主义进入后自由市场阶段，美国等主要西方国家垄断方式进一步演化升级（张猛、张扬、张敏，2019）。为了转嫁国内矛盾、长久维护本国资本的国际垄断权力，以美国为首的西方强国推销逆全球化规则遏制中国崛起将成为常态。美国退出《跨太平洋伙伴关系协议》，以美墨加协定替代北美自由贸易协定等充分表明，全球市场正在遭遇前所未有的分裂，而新冠疫情加剧而不是减弱了这一分裂。在这种情况下，内需以及“一带一路”国家、地区贸易往来必须成为考虑的重点。
（四）要把握好提振消费与保护新动能的平衡
近年来，消费已经成为拉动中国经济增长的第一主引擎。在外需不畅的大背景下，促进消费回补和潜力释放是对冲疫情影响、实现“六稳”的重要举措，对提振经济有积极、关键的作用，但如何提振同样存在着结构性方向问题。当前，有关部门正在研究进一步促进汽车、家电、家具等重点商品消费的政策措施，部分城市开始发放消费券。对于消费券发放，有研究者（乔新生，2020）提出，如果凡是经营状况不佳的中小企业，都可以获得政府的资金支持，可能会导致市场被扭曲，资源配置越来越不合理。同样，行业性补贴也会产生同样的弊病。这一弊端，在国际金融危机后的家电补贴中就已经有过相当明显的体现。中小企业是就业的根本，但从经济长远发展着眼，同样应该有先后主次的问题。制定提振消费的财政政策，对于新产业、新经济、就业密集度高的产业，应当予以优先保障，对企业的减税降费也应有合理层次。各地政府应以就业为中心，兼顾转型发展需求，设计合理的财政补贴方案。
（五）把握好应急管理与长效建设的平衡
疫情是检验制度、体系完备性的试金石。财政一方面要与金融协同发力，全力以赴做好防控支持，全力以赴做好中小企业帮扶，全力以赴做好危机应急管理，另一方面，疫情期间暴露出的公共资源瞬间“挤兑”现象，反映出重大疫情防控、公共危机应急响应机制需要进行进一步调整、完善。
五、结论
（一）更加积极有为的积极财政政策应大力提质增效
财政部部长刘昆（2020）提出，实施积极的财政政策并且要大力提质增效、突出结构调整，是实现第一个百年奋斗目标的和适应客观形势所需。在新冠疫情扰动全球的形势下，中国面对更为突出的财政收支矛盾，一方面要发力解难纾困，实现“三保”“六稳”，另一方面要继续服务转型发展，有限的财政资源更要用到刀刃上，财政收支的结构调整要求也更为迫切，必须统揽疫情防控、脱贫攻坚、经济发展大局，进一步提高资金使用的精准性、有效性。
（二）更加积极有为的积极财政政策应有短、中、长期计划
更加积极有为的积极财政政策不仅要应对短期剧震，更要着眼长远。由于不同性质的财政支出对经济，特别是对私人部门的影响不同，而且其短期效应与长期效应更有不一致甚至出现相反作用，应根据经济回补反弹的程度制定短、中、长期计划，通过对财政支出的适时结构性调节，尽最大可能实现“经济抗疫战”的双重目标。
（三）更加积极有为的积极财政政策应适度“普惠”精准“定向”
从世界经济和中国经济的发展趋势看，技术进步、经济结构、经济动能都属于是否能够成功跨越长周期，占得新周期先机的关键。这意味着，对中小企业的支持要采取辩证的态度，既要有立足于就业、民生的适度“普惠”，又要有着眼于发展、未来的精准“定向”，要有合理的优先劣后层次安排和基于经济结构调整的长远方案。
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