课题组/辽宁省财政厅

内容提要：促进区域统筹协调发展是当前推动我国高质量发展的重大战略之一。近年来，各地围绕区域协调发展也积极开展了有益的探索和实践。广东、山东和安徽三省在这方面积累了丰富的经验，取得较好成效，不仅区域发展战略十分清晰明确，相关财政配套政策也都各具特色，发挥了重要作用。通过对三省和辽宁发展情况的比较分析，本文总结归纳了外省实践对辽宁的启示，并提出辽宁统筹区域协调发展的财政工作思路和建议。

关键词：粤鲁皖  统筹区域协调  财政政策  辽宁启示

习近平总书记东北考察发表了重要讲话，之后中央制发了37号文件，启动了东北新一轮全面全方位振兴。为贯彻落实中央和辽宁省委省政府有关部署，辽宁省财政厅一方面出真招定实策，一方面加紧研究进行政策储备。在此过程中，我们日益感觉到要真正有效发挥财政政策作用，需要以更宏观的视野进一步把握好我省区域统筹协调发展的战略大框架，在此基础上，财政政策配套跟进，才能防止政策“碎片化”，更好地发挥财政政策效用。为此，辽宁省财政厅联合辽宁大学地方财政研究院组成课题组，选择了具有典型参照意义的广东、山东、安徽三省进行“统筹区域协调发展”专题调研。课题组历时9天，深度考察了3省6市，获得了大量一手资料和信息，形成调研报告如下：

一、粤鲁皖三省财政经济发展概况及辽宁存在的差距

此次调研选择粤鲁皖三个样本省，缘于以下考虑：第一，广东是我国经济最发达的地区，同时省域内又存在严重不均衡问题，统筹区域协调的任务也很重，是先进地区的典型样板；第二，山东的地理区位和产业结构与辽宁十分相似，文化也近乎同源，具有很强的可比性；第三，安徽是传统的欠发达地区，近年来从落后于辽宁到全面赶超辽宁，与其区域发展战略和清晰的创新政策导向息息相关，对辽宁的启发意义非常大。下面，我们对上述三省的区域经济发展情况进行梳理，并通过一些主要指标的对比分析查找辽宁存在的差距。

（一）经济总量规模的差距

从2018年数据来看，广东省GDP达到97278亿元，排在各省龙头地位，是辽宁的3.8倍。山东规模达到76470亿元，排在全国第三位，其发达程度毫无疑问，与辽宁已经不是一个量级。安徽在建国后相当长的时期里发展都比较缓慢，典型中部欠发达地区，但近年来主动承接长三角产业转移，并且着力增强自主创新能力，开始出现快速长足的进步，自2016年起经济总量反超辽宁，当年超出2080亿元，到2018年GDP进一步突破3万亿大关，高出辽宁近4700亿元。当然，从人均GDP来看，辽宁为58008元，比安徽的47712元要稍高一些，但也明显低于全国64644元的平均水平。

图1  2018年粤鲁皖辽四省GDP规模对比（单位：亿元）

（二）城乡居民收入的差距

从统计数据来看，居民收入水平各省差距没有经济总量差距那么明显。2018年广东城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入分别为44341元、17168元，城乡居民收入比为2.58倍；山东城乡居民人均收入分别为39549元、16297元，城乡收入比为2.43倍；安徽城乡居民人均收入分别为34393元、13996元，城乡收入比为2.46倍。辽宁城乡居民人均收入分别为37342元、14656元，城乡收入比为2.55倍。虽然辽宁收入水平与广东相比明显偏低，但与山东比差距不像人均GDP差距那么大，比安徽收入水平还要略高一些。

图2  2018年四省城乡居民收入水平对比（单位：元）

（三）工业企业研发创新的差距

在科技是第一生产力的现代社会，一个地区一个企业能否实现高质量可持续发展，很大程度取决于它所拥有的创新能力。从四省规上工业企业研发投入、发明专利和新产品开发情况，可以看出不同区域的内生动力和发展后劲。从表1中我们可以清楚看到，无论是R&D人员全时当量还是R&D经费投入，辽宁已经被其他三个省份远远抛在后面，作为顺乎逻辑的结果，辽宁有效发明专利数也远远落后三省，是安徽的37%、山东的33%、广东的6.4%。从新品开发情况看，辽宁新品开发项目数只有安徽的38%、山东的24%、广东的8%，新产品销售收入只有安徽的48%、山东的30%、广东的12%。

表1  2018年粤鲁皖辽四省规上工业企业研发创新指标对比

	广东	山东	安徽	辽宁	全国
R&D人员全时当量（人年）	621950	236515	106744	53133	2981234
R&D经费（万元）	21072031	14184975	4973027	3006014	129548264
有效发明专利数（件）	328467	63496	56296	21089	1094200
新产品开发项目数（项）	121523	40440	25728	9876	558305
新产品开发经费支出（万元）	33366963	11608192	5711342	3062357	149872196
新产品销售收入（万元）	393760563	152465038	95323850	45567574	1970940694

（四）政府财政能力的差距

与经济水平相适应，广东财政能力也最强，2018年地区财政总收入、一般预算收入、一般预算支出分别达到20964亿元、12105亿元和15729亿元，并且财政收入的质量也很高，非税占比仅有19.6%。山东上述三项指标分别为10316亿元、6485亿元和10101亿元；安徽为4929亿元、3049亿元、6572亿元；辽宁为4511亿元、2616亿元、5338亿元。从收支对比可以看出，广东和山东作为发达地区，财政净上解特征突出，而安徽和辽宁近年来获得了中央转移支付的很大支持。同时，从安徽和辽宁对比来看，安徽财政状况又要比辽宁宽松很多。这一方面因为安徽财政一般预算收入高于辽宁430多亿，并且中央转移支付也要比辽宁多出670多亿，还有更重要的一点，安徽政府性基金收入（主体是土地出让收入）比辽宁多出近2100亿元。三项因素加总，导致安徽综合财力比辽宁高出近3000亿元，这应该也是调研中安徽能投入大量财力支持创新和基层“三保”问题不突出的一个最重要的支撑。

图3  2018年四省财政能力相关指标对比（单位：亿元）

表2  2018年粤鲁皖辽四省主要财政经济指标对比

二、粤鲁皖三省推进区域协调发展的实践经验

（一）广东的实践

1.明确“一核一带一区”区域发展新战略

广东尽管是国内最发达的省份，但如前所述，域内发展极其不均衡，粤东粤北粤西发展滞后，与高度繁荣的珠三角地区形成鲜明对照。2018年广东省GDP合计10.1万亿元，其中，珠三角占比为80.2%，粤东、粤西、粤北分别仅占6.6%、7.4%和5.8%。因此，广东在其区域发展战略的制定上，也一直将区域协调发展作为重要考量。

20世纪90年代以来，广东区域发展脉络大致可分为三个阶段：一是珠三角优先发展阶段（1993-2006）；二是区域规划全覆盖阶段（2007-2017）；三是确定“一核一带一区”区域发展新格局（2018-  ）。2018年6月，中共广东省委十二届四次全会创新性提出“一核一带一区”的区域发展新战略。新战略以功能区为引领，依据基础条件、资源禀赋和发展阶段确定各区域发展新战略，明确差异化发展方向和底线要求，让各区域各尽其能。同时，调整完善省级财政转移支付、区域生态补偿、对口帮扶协作、基础设施投融资、基本公共服务均等化等体制机制，让各区域各得其所。

根据新的区域发展战略，广东将形成“一核一带一区”发展新格局：以广州、深圳为主引擎推进珠三角核心区深度一体化（包括珠三角地区9市）；重点打造粤东粤西沿海产业，与珠三角沿海地区串珠成链，形成沿海经济带（包括珠三角沿海7市和粤东粤西7市）；把粤北山区建设成为生态发展区（包括粤北5市），以生态优先和绿色发展为引领，在高水平保护中实现高质量发展。其中，除了全力推进粤港澳大湾区建设是优先方向外，着力增强东西两翼新的发展极是构建“一核一带一区”的优先发展方向。

粤北

粤西

粤东

珠三角

图4  广东省经济区划图

    2.财政配套跟进的两大特色做法

——特色做法之一：构建与功能区发展定位相适应的转移支付体制。①坚持“全覆盖、广受益”。改革原先仅覆盖粤东西北地区的均衡性转移支付制度，突破性将珠三角困难县区纳入政策范围，统一根据财力困难程度精准确定范围，做到哪里有困难，政策就到哪里。②坚持“差异化、促均衡”。对北部生态发展区、东西两翼沿海经济带实施全覆盖的均衡性转移支付机制和县级财力保障机制；对北部生态发展区实施生态补偿“补成本”，对东西两翼沿海经济带重点平台实施定向支持“强产业”，对老区苏区和民族地区实施专项扶持“促振兴”。③坚持“兜底线、保基本”。转移支付从侧重激励转向侧重于保基本，均衡性转移支付分配与GDP、财政收入增长彻底脱钩，按可持续、保基本的原则，将资金向人口多、支出负担重、自身财力困难的地区倾斜，兜住“三保”底线，兜住生态底线。④坚持“强责任、减负担”。落实财政事权和支出责任相适应的要求，适当强化省级支出资金，减轻欠发达地区市县负担，包括根据“一核一带一区”功能定位将全省市县精细划分为4档，完善跨区域重点项目资本金负担机制。

——特色做法之二：支持产业转移和共建共享。2016年广东开始实施共建共享，推动高水平产业转移，预计至2024年，统筹安排210亿元支持推动超过1600个项目转移。具体措施包括：①采用普惠性和叠加性奖补相结合的方式。对于被认定为省级产业园等一般性条件的园区给予普惠性的奖励，对于实现产值、税收或高新技术企业等方面相应目标的园区，可以在普惠性奖励基础上获得额外补贴，充分调动各方能动性，以激励园区做大做强。②实施产业共建政府间利益共享。对新增产业共建项目的国内生产总值、工业增加值、税收收入市县分成部分等按照一定比例在产业共建双方地市之间划分统计、比例分成，有效调动转入、转出地双方积极性。③建立产业共建财政扶持企业名录库和项目库，明确奖补资金对象（包括企业及项目），加强政策和资金跟进管理以及企业运行动态监测，确保产业共建财政政策的有效落地实施。据广东省财政厅初步统计，2016年-2018年，省产业园累计承接珠三角地区转移企业639家，占同期入园企业的39%，其中投资额超5亿元的企业84家，超10亿元企业44家，全部8对结对共建市均如期完成当期目标任务。

（二）山东的实践

1.对区域发展战略的不断探索

从历史回溯来看，山东省先后实施了点片开发的非均衡发展战略，东西结合、梯次推进发展战略和多区域带动的协调发展战略，并配套出台了一系列政策措施。2009年，国务院批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》。2011年国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》。2013年8月，山东省委省政府研究通过《省会城市群经济圈发展规划》和《西部经济隆起带发展规划》。2013年12月，省委十届七次全体会议明确要扎实推进“两区一圈一带”区域发展战略,实现优势互补、共赢发展。从经济发展水平看，“两区一圈一带”呈现阶梯化差异，从蓝区、黄区、省会城市群到西部隆起带依次降低。（见图5）

图5  山东省“两区一圈一带”示意图

2018年1月10日，国务院批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》。综合试验区既是十九大后获批的首个区域性国家发展战略，也是中国第一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略。围绕新的形势变化，山东聚焦新旧动能转换，在区域发展战略上继续大胆探索和实践。一方面，进一步加强区域重大发展战略布局，明确实施“新旧动能转换综合试验区+胶东、省会、鲁南三大经济圈”的区域发展战略。另一方面，于2019年推动实现了济南、莱芜合并，使济南市面积、人口规模迅速扩大，更好地发挥济南省会城市带头辐射作用。通过支持济南、青岛创建国家中心城市，以中心城市带动周边城市同城化发展，推动形成全省区域一体化发展新格局。

2.密集出台配套衔接的政策体系

为配合支持新的区域发展战略，聚焦新旧动能转换，山东密集出台了一系列配套衔接的规划政策体系。编制实施《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》及“十强”产业专项规划和16市实施规划,在财税金融、人才支撑、土地供给等方面配套出台支持新旧动能转换的政策性文件500多个,确定新旧动能转换的路线图、时间表、任务书。制定出台《实施意见》,对照《总体方案》梳理出100项重大政策、重大试点示范、重大项目,明确部门责任,细化工作方案,推动各项政策落地落实。建立“10+4”“6个1”协调推进体系，即聚焦“十强”产业和“放管服”、干部人才、基础设施、制度创新“四大支撑”，建立1名省领导牵头、1个专班推进、1个提划引领、1个智库支持、1个联盟(协会)助力、1支(或1支以上)基金保障的“6个1”协调推进机制。

（三）安徽的实践

近年来，安徽区域发展战略的核心内容，就是对接长三角经济带。2016年5月，国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》，要求上海市、江苏省、浙江省、安徽省政府及相关部门联手打造“具有全球影响力的世界级城市群”（见图6）。随着国家战略的明确和长三角地区产业转移速度的加快，安徽积极制定完善相关政策，主动对接，在融合过程中经济社会实现了迅猛发展。从具体实践来看，集中体现在以下三个方面：

1.建设皖江城市带承接产业示范区，积极承接产业转移

2010年，国务院批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，这是全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划，加速推进安徽参与长三角区域发展分工。安徽省委省政府印发《关于加快推进皖江城市带承接产业转移示范区建设的若干政策意见》，明确省财政从2010年起连续6年每年安排10亿元专项资金用于示范区建设。从2016年起对皖江专项资金补助政策延长至2020年底，同时参照财政部做法，按退坡方式进行补助并逐步退出。2016-2020年，省财政共补助皖江城市带承接产业转移专项资金31.5亿元。目前，正在研究下一步支持江北、江南两个产业集中区项目贷款贴息补助等相关政策。

图6  安徽省与长三角城市群对接示意图

2.全面融入长三角区域合作，推动长三角区域一体化进程

2019年5月，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。安徽省抓住这一重大机遇，瞄准“定位”，打造具有重要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地和绿色发展样板区。安徽省计划推进“长三角科技创新共同体”、“省际产业合作园区”、“新安江—千岛湖生态补偿试验区”等一批重大合作事项，加快建设长三角强劲活跃增长极。以调研的滁州市为例，滁州发挥与南京江北新区毗邻优势，加快同城化步伐，滁宁城际铁路已经开工，竣工开通后从滁州到南京只要18分钟。安徽与江苏合作共建苏滁现代产业园，园区已竣工投产企业近百家，其中世界500强投资企业2个、上市公司投资企业22个，拟建在建项目两年内就要“填满”园区。

3.打造产业集群，提升产业链水平

按照打造具有重要影响力科技创新策源地、新兴产业聚集地的定位，安徽省夯实制造业基础，延伸产业链，完善产业体系。由于前期基础投入和产业调整的努力，安徽在实施创新驱动、产业升级方面有一定的优势和基础，重点是在“科创+产业”方面走宽走实，塑造更多依靠创新驱动的引领型发展。相关数据显示，安徽规模以上工业增加值增速连续12年居全国前列，2019年上半年战略性新兴产业产值占规模以上工业比重超过35%，高新技术产业增加值占规模以上工业比重超过40%，高新技术企业数达到5400多家。目前，全省正在建设的重大基地有24个，重大工程有29个，重大专项有35个。通过补链、延链、强链，发展势头良好，比如合肥新型显示产业基地已集聚企业80家，涵盖面板、基板、偏光片、驱动IC、显示光源、整机生产等全部生产环节，2018年规上企业产值达到888亿元。

三、外省实践对辽宁的启示

（一）高度重视区域战略和政策的顶层设计

1.上下有效联动：确保顶层设计有效落实。从广东的实践经验来看，省里着重规划区域发展定位和产业布局，各市依据省里规划招商引资，财政配套跟进，同时政府绩效考核同步，从而有效地保证了各地产业发展严格按照全省一盘棋的规划思路落实推进。与此同时，对于生态功能区地方政府，在考核指标设计上明确对GDP不做考核，而对资源环境指标进行考核，从制度上确保了地方主管一心一意推进绿色发展。

2.左右良性协作：切实减少同域同质竞争。如深圳开展社会主义综合试验区建设，广州、佛山等市主动与其对接协作，组队开展调研，涉及20多个产业，避免同质同域竞争。再如山东，为避免区域内部之间的恶性竞争，对于企业高质量发展的奖励政策，按照对地方的贡献程度，在市区内统一标准进行奖励，不再允许区级政府制定另外的奖励政策。

3.内外全面对接：注重各区域战略有效互动。从广东实践来看，非常注意和周边区域战略的衔接互动。从国家战略层面来看，全面对接粤港澳大湾区；与此同时，在交通设施、产业、政策等方面主动有效对接周边区域，积极开展省际间合作，例如粤西对接广西北部湾经济区，粤东对接福建海峡两岸经济区，粤北对接湖南相关地区，以更宏观的视野统筹域内外资源。

4.前后政策连续：提升政策稳定性和前瞻性。能否确保政策连续，为市场释放稳定预期，是至关重要的环节。这方面广东的做法很有启发性。如前所述，广东区域发展战略也经历了不同阶段的重心调整和变化，但是广东没有因为“一核一带一区”新战略出台就简单把之前的规划和政策进行否定、搁置，而是因地制宜，保持了政策前后的有序衔接和稳定。对一些新的政策工具，也通常会在增量上进行尝试，不会轻易替代已有政策工具，以确保政策的连续性。

（二）高度重视产业合理布局和产业链招商

1.明确相关区域产业定位。以广东为例，其“一核一带一区”战略中各相关区域的产业定位是非常清晰和有层次的。一方面，继续加大力度支持珠三角地区对标建设世界级城市群，打造国际科技创新中心，建设具有全球竞争力的现代化经济体系，培育世界级先进制造业集群，构建全面开放新格局，率先实现高质量发展；另一方面，以功能区为引领确定粤东西北发展方向，在产业梯度转移、产业共建基础上，让各个区域各展所长，进而实现全省高质量、绿色生态发展。在广东沿海经济带招商中，特别注重产业链招商，如粤西地区的阳江市依托本地拥有自主风电核心技术的优质企业进行上下游延伸，开展全产业链招商，集中打造千亿级的海上风电产业集群。

2.对鼓励类的新兴产业着力扶持。从安徽调研情况看，能够实现从传统农业大省到新兴工业大省的转变，最大的关键就是抓住了新一代产业技术革命的历史机遇，智能家电、电子信息、新能源汽车、工业机器人、人工智能等新兴产业蓬勃发展，成为工业经济的主要增长点。从而大大提高了经济的内生动力、经济效益和发展后劲。

3.共建共享，调动各方积极性。广东一个比较好的模式，就是域内帮扶双方共同制定产业转移共建目标和规划，被帮扶市提供产业需求目录，各对口帮扶指挥部建立共同招商项目库，帮扶市建立产业梯度转移项目库，支持被帮扶市打造1-2个承接产业转移示范点，加速特色产业跨区域融合与产业链延伸配套。加快共建产业园建设，实施飞地经济，落实产业共建财政激励措施，调动各方积极性。

（三）高度重视自主创新和内生动力培育

1.加大科技投入不遗余力。安徽在这方面的表现十分突出。2013年开始，安徽省财政科技支出加速增长，每年平均增长22.59%，远高于同期财政支出平均增长率。到2018年安徽省财政科技支出达到294.7亿元，是2012年支出的3倍，列全国第6位。从科技专项资金来看，2017-2019年安徽省本级财政每年安排13亿元专项资金，综合采取公开竞争立项、单位研发后补助、研发团队奖励、股权投资或债权投入等扶持方式，聚焦支持引导企业加大研发投入，开展重大关键技术攻关，支持科技人才团队创新创业，促进科技成果转化产业化等10个方面。合肥市自2009年以来设立自主创新专项资金，每年安排不少于5亿元的自主创新专项资金支持制造业创新发展。

2.以组织模式创新支持成果转化应用。一个比较典型的例子，就是山东省设立“四不像”新型研发机构，全力推进科技成果的应用转化和落地。从组织架构来看，研发机构采取理事会决策下的产研院院长负责制，搭建以“产研院+投资发展公司+专业研究所等创新主体”的组织架构,主要开展产业技术分析预测、产业应用技术研发与转化、前沿创新资源集聚、研发及管理人才培育等事宜。没有主管部门、没有行政级别，实行企业化管理、市场化运营,推动市场化的科研定位,采用市场化的资源集聚，建立灵活包容、开放创新、融合共享的体制机制，取得良好实效。

（四）高度重视决策科学、超前谋划与制度创新

1.财政政策超前谋划，主动买单。山东在支持产业发展和新旧动能转换政策体系设计上较好地体现了这一点。正是由于之前充分的政策研究储备，不仅保证了动能转换政策体系完善，措施有力，而且较好地保证了中央一旦出台新政，山东就可以迅速跟进并第一时间享受。同时，在落实国家统一政策基础上，山东近年来还主动买单，如切实降低城镇土地使用税、印花税和车船税等做法，也对优化营商环境、赢得企业信任发挥了积极作用。此外，佛山市相关做法也很有启发性。佛山各市直部门每年都会及时研究同期中央以及江苏、浙江、山东等其他省市的政策措施变化，并结合本地实际适时出台新政，确保始终保持政策优势。当地同志很自信的说，全国各地能有的政策，佛山基本都有，这就使佛山在政策起跑线上始终领先一筹。

2.注重财税政策的公开和透明。广东财税信息化建设走在全国的前列，通过网上平台和相关APP软件，企业和居民可以很轻松便捷地获取政府相关政策信息。山东省财税部门也进行了很多有益的探索，对现行税收优惠政策进行了搜集、汇总和梳理，比如针对国务院批复的《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》中的特殊优惠政策，专门编写了《新旧动能转换税收优惠政策指南》，便于广大纳税人、投资者研究掌握相关税收优惠政策，助力山东经济高质量发展。

3.财政支持方式不断优化创新。广东省以深化预算编制执行监督管理改革为切入点，推动全省各业务部门、各市县从“被动等”向“主动管”“主动谋”转变。通过强化预算管理的“法定职责”，落实业务部门的预算执行主体责任和实行“大专项+任务清单”管理模式，坚持“先定项目再定预算”，重构财政和业务部门、省和市县的权利和责任，使财政部门更多地退出专项资金项目审批及组织实施等预算执行的具体事务，致力于谋大事、谋全局和谋长远，并提升各方管财理财的积极性。

四、下一步思路和建议

（一）以“十四五”规划为契机强化顶层设计，进一步明确区域发展思路

结合“十四五”规划编制，重新梳理和优化各地区的功能定位和产业布局。只有区域定位和产业布局先行，财政政策配套跟进，才能有的放矢，真正发挥政策协同效用。在此过程中，应特别注意夯实各项基础工作，加强部门之间、省市之间协作联动。通过进一步强化顶层设计，使各区域以主体功能区规划为基本引领，各归其位，有效促进区域和产业协同发展。

1.明晰区域定位：辽西北和辽东凸显生态功能区定位，沈阳经济区和沿海经济带优先发展。从目前我省区域战略来看，涵括沈阳经济区、沿海经济带、辽西北、沈抚新区和县域经济五大板块。其中，县域经济板块带有区域与城乡战略重叠性质，沈抚新区板块带有改革创新“点”与区域发展“面”重叠性质。从未来区域战略框架优化角度，对县域经济的重视和支持应该只增不减，但可以不作单独区域板块体现。同时，沈抚新区核心关注点应是改革创新，而非区域发展和产业布局，因此应置于沈阳经济区中统筹考虑，增强改革示范效应。剩余板块中，辽西北是治理水土流失的重要生态功能区，沈阳经济区中辽东山区是肩负水源涵养任务的重要天然林保护区，作为辽宁两道重要生态屏障，应凸显生态功能区定位，其发展重点、政府考核目标和相应的政策体制都应有更明确的差异化设计。同时，沈阳经济区和沿海经济带作为优先发展地区，应成为推动经济高质量发展的主战场。

2.确定扶持重点：更大力度支持沈阳经济区发展，积极创造条件打造大沈阳。从东北振兴大棋局看，应重点支持中南城市群加快发展，更好地发挥沈阳、大连两大城市核心引领作用。从当期来看，应特别加大对沈阳经济区尤其是沈阳市的支持力度。财政部出台的支持东北振兴134号文件中关于“构建协调发展新格局”部分，也明确提出中央财政要重点支持沈抚综合改革示范区和沈阳经济区。未来可以考虑借鉴济南合并莱芜、合肥合并巢湖的经验，以沈抚同城为基础，研究加快沈阳同抚顺相关行政区划合并的步伐，加速沈阳市的壮大提升，一方面更好地理顺沈抚新区管理体制，进一步释放改革创新示范效应；一方面为争取国家中心城市地位创造有利条件，更好发挥沈阳的核心带动作用。而以大连为核心的沿海经济带城市，应更加突出对外开放引领作用，立足蓝海优势，与腹地实现错位和协同发展。

3.完善产业布局：加强区域和部门协同，重点打造真正具有核心竞争优势的产业集群。利用十四五规划编制契机，省市部门联动，进一步强化产业布局省级统筹，着力解决同域同质化问题，推进地区间良性竞争合作，加速产业集聚和竞争力提升。在优化产业布局的过程中，要着力支持创新，培育壮大新经济新动能。借鉴山东、安徽等省好的经验，聚焦四新经济，推进高质量发展。要突出抓好5G与工业互联网的融合发展，推动人工智能、大数据等现代信息技术和制造业深度融合。依托各地区现有的产业基础和比较优势，重点培育民用航空、机器人、生物医药、新能源汽车、新一代信息产业等战略性新兴产业集群，打造特色鲜明系统完整的产业链。聚焦装备制造业高端化发展，加快新材料产业技术创新，推动军民融合深度发展。加大对精细化工等石化下游产业的招引支持力度，补齐产业链，真正增强市场核心竞争力。

4.鼓励县域发展：财政体制激励+“三保”兜底+飞地共建共享。支持县域经济发展，关键要调动县域发展积极性、兜住风险底线，以及提供适宜的发展模式和空间。从激励发展来看，要以财税收入增量返还等激励政策增强县域发展的积极性，加快补齐我省县域经济发展短板。从兜底保障来看，要加大对基层困难地区的转移支付力度，健全困难县区“三保”支出兜底扶持机制，有效推进基本公共服务均等化，化解财政风险。从飞地共享来看，要进一步总结和发扬我省飞地经济好的做法，同时学习借鉴广东等省飞地经济先进经验，更好地实现共建共享；同时，优化生态功能区和资源枯竭地区的补偿政策设计，支持绿色发展。

（二）促进区域统筹协调财政政策思路和建议

近年来，我省财政收支矛盾异常尖锐，中央转移支付虽然力度也比较大，但主体解决的是“吃饭”问题，能用于“发展”的财力不多。同时，省内传统产业下行，新兴产业发展滞后，沈大核心引领效应不突出，人才外流严重，新旧动能转换出现空档期，导致财源建设乏力。而整个东北地区由于经济滑坡和营商环境不佳，被贴上诸多标签，导致金融系统融资渠道严重不畅，成本畸高，财政金融政策协同发力受到很大影响。上述情况意味着，当前我省财政能够用于支持区域统筹协调发展的财力和政策工具十分有限。为此，必须找准症结集中发力，使有限财政资源发挥最大效用。

1.结合“十四五”规划，财政助力区域发展顶层设计

（1）支持提高“十四五”规划编制质量。加大“十四五”规划编制财政后奖补力度。支持省市及相关部门加强配合，提高规划编制质量。特别注意加强“十四五”规划前期研究各项目承担单位省市之间的协同合作，为“十四五”规划编实编细、提高科学性奠定扎实基础。财政支持各主管部门组织项目后评价，择优给予适当奖补。

（2）针对不同区域功能定位财政分类施策。重点支持沈阳做大做强，发挥核心城市引领作用。中央财政安排的支持沈阳经济区和沈抚新区相关政策和专项资金，全部贯彻落实到位，省财政视情况配套支持。同时，大力支持沈抚新区深化改革创新试点，带动沈阳经济区加快发展。通过专项资金等方式继续加大对以大连为核心沿海经济带的财政支持力度。对生态功能地区和资源枯竭地区，建立健全生态补偿机制，加大专项转移支付力度，完善绩效考核制度，确保生态功能区和资源型地区基本公共服务均等化和绿色发展。眼睛向外，支持对接京津冀和“一带一路”战略，促进相关地区借势发展。

（3）以规划为引领，支持产业布局优化。结合“十四五”规划发挥财政产业引导作用。建议将是否遵循全省“十四五”产业规划方向开展招商引资作为对地市绩效考核的重要内容，并与下一年度省对下转移支付合理挂钩。省财政对执行较好地区视情况采取后补助方式给予一定奖补；对破坏“全省一盘棋”，将局部利益凌驾于整体利益之上的，加大财政资金的惩处和规制，引导产业布局进一步优化。省产业（创业）引导基金在支持相关项目发展时，进一步加强和我省“十四五”规划的有机衔接。

2.综合运用政策工具箱，切实提升统筹区域发展财政政策效力

（1）围绕项目库创新财政支持方式。按照“先定项目再定预算”的基本思路，重点支持地区和部门夯实项目库，做好基础工作，通过合理放权，调动地方和部门积极性。在省级层面，借鉴广东“大专项+任务清单”模式，财政支持主管部门建立任务清单，明确清单中必须完成的任务和可选择完成的任务。专项资金打包并下沉事权，将项目的选择、组织、遴选、下达、实施和验收等下放给地市，省里以绩效考核各地市政府，并决定下一年度的资金额度。在市级层面，省财政鼓励各市创新应用“借转补”投入方式，结合“十四五”规划明确设定的产业发展项目目标，由县区择优申报，市对县区开展项目资金竞争性分配，预拨专项资金，到期后根据验收情况确定是否追回资金，进而形成有效的激励约束机制，切实提高财政绩效。

（2）进一步发挥担保贴息等杠杆性政策作用。更多地利用引导基金、担保、贴息等方式，协同金融工具，提高财政资金撬动效率，支持区域经济高质量发展。对纳入全省再担保体系合作且低于国家规定担保费率的政策性融资担保项目，按一定比例给予降费补偿，引导融资担保机构扩大政策性担保业务规模，降低中小微企业融资成本。加大对创业担保贷款贴息的支持力度，相应降低市、县财政补贴分担比例，支持“双创”和小微企业发展。此外，从2019年前三季度辽宁新增贷款结构来看，国有大型银行、政策性银行和股份制银行对辽宁贷款意愿不强，未来应从战略层面研究加强与上述金融机构相关合作机制构建，实现对东北企业“去标签化”。

（3）利用信息化手段加大财税政策透明度。目前，国家和省市政府已经出台大量支持区域协调发展和实体经济的优惠政策，特别是财税优惠政策。如何充分利用好现行政策，广而告之，使企业知晓并受益，使政策真正落地起效，是当前的一项重要任务。财政要以数字信息化技术为抓手，对现行财税政策进行梳理、归集和分类，利用政府网站平台、手机公众号和编辑《政策指南》等方式集中展示推送，对专业性强的政策利用视频音频组织解读和宣讲，使相关政策信息及时送达，充分共享，有效提高企业和民众的获得感。

3.支持新经济和产业链集群发展，推动区域动能转换和共建共享

（1）激励各地加快培育新经济新动能。对经认定的高新技术企业缴纳增值税、企业所得税上缴省级增量部分，按一定比例奖励所在市，引导各地培育壮大高新技术产业。同时，鼓励各市研究制定高新技术中小企业缴费返还政策，返还标准由各市自定，省财政按一定比例给予支持。

（2）支持引进产业链重大项目。鼓励各地结合“十四五”规划产业定位开展集群招商，聚焦聚力上下游产业链，引进一批集群配套、强链补链的重大项目。对新引进符合我省产业发展导向、带动能力强、税收贡献大的重大项目，省财政按其贡献额的一定比例，对项目所在市县给予事后奖补。

（3）以飞地经济为抓手促进区域间产业共建共享。财政鼓励省际间飞地经济等模式平等合作，盘活省内工业园区资产。支持开展试点示范，将工业园区等整体移交给发达地区建设、运营管理和招商引资，双方在GDP、政府性基金、税收等方面平等协商，合理分成，调动各方积极性，推动省际间共建共享，较好解决“营商环境”最后一公里问题。

参考文献：

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〔3〕潘展虹.构建“一核一带一区”新格局,广东破解区域发展难题.黄金时代.2019-08-08.

〔4〕山东省人民政府公报.山东省人民政府关于建立山东产业技术研究院推动创新发展的框架意见.2019-03-10.

〔5〕郑佳欣等.一核一带一区：区域新格局牵动高质量发展.南方日报，2019-01-02.

〔6〕祝桂峰.广东省推动资源要素向更高质量领域集聚.中国自然资源报，2019-03-08.

〔7〕国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组.中国区域科学发展研究.中国发展出版社，2007.

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