张晴/辽宁大学；池莹/辽宁省送变电工程有限公司

    内容提要：在奉系军阀政府统治的近20年中，奉天省(今辽宁省)的财政危机和金融混乱一直都是非常突出的问题，对东北政治、经济产生了直接影响。本文从奉系军阀统治时期奉天省财政金融混乱状况、奉系军阀政府采取的财政金融整顿措施、以及整顿失败带来的启示三个方面进行了论述。通过研究奉系政府财政金融整顿失败的史实，结合当前现实，提出政府制定经济政策时应结合经济发展形势，将财政政策与金融政策分开、制定合理税收制度和有效分配财政收入等建议。

    关键词：奉系军阀  财政金融  整顿措施

    1916年张作霖以盛武将军督理奉天军务兼巡按使，此后任奉天督军兼省长，1919年完全掌握东三省军政大权，直到1931年“九一八”事变日本侵占东北，在这个时期奉天省出现了财政危机和金融混乱的局面。这种状况在奉系军阀政府统治奉天省的近20年中，一直都是非常突出的问题。因此整顿奉天省财政金融，也一直是奉天省政府的一项重要工作内容。

    一、奉系军阀统治时期的财政困难和金融动荡

    清末时期，由于金融市场混乱，缺乏统一管理，外国银行和本地金融机构均毫无限制地滥发纸币，导致东北地区的物价飞涨、纸币充斥。为抵制外国银行货币和大量私帖在东北的泛滥和肆意流通，1905年，奉天省设立奉天官银号，开始以铜元和小银元为基础发行纸币。以铜元为本位的货币是铜元票和官帖，而以小银元为本位的货币为小洋票。这对稳定东北经济和金融市场起到了一定作用，不过并没有从根本上解决金融市场混乱的问题。辛亥革命后，为解决奉天省的军费开支和财政困难，奉天的各官私银号不顾市场需求和发行准则，滥发纸币。至1914年至1917年，奉小洋票不断贬值，其中日本人对小洋票的“挤兑”也是一个重要原因。

    (一)因财政困难滥发纸币扰乱金融秩序

    小洋票在最初发行的时候是不兑现的，1912年奉小洋票开始兑现。起初，奉小洋票可以自由兑换成小银元，在奉天地区很受欢迎，在其他的省份也有流通。但是，由于奉天当局缺乏经费，经常从官银号挪借款项，官银号便以此为借口增发纸币小洋票，从而导致纸币和金属货币同时贬值。小洋票的肆意发行，使得发行量大大超过实际小银元的数量，所以兑换困难，贬值严重，其价值远远低于实际小银元的价值。1914年，国务院下文要求各省军政费用应当取之于税收，而不应当仅仅依靠增发纸币。

    奉天省官银号滥发纸币的现象越来越严重，导致准备金数量严重不足，因无法应付兑现风潮而濒临倒闭。而当时奉天省财政捉襟见肘、入不敷出，并不能给官银号以支持，曾以向日本银行借款的方式勉强度日。奉天省继向日本的朝鲜银行借款100万之后因无力偿还，于1916年以全省契税酒税为抵押品续借200万元。除向日本的银行借款之外，1915年10月，奉天省财政厅还向日本财团大仓组借款150万元。但至1916年10月16日，因财政困难不能偿还而商议延期一年。可以看出当时奉天省的财政已经到了不借款则不能维持的地步。

    (二)连年征战导致军费激增

    奉系军阀在奉天省执政时期，正是军阀混战、奉系全力对外扩张势力的时期。1917年9月，奉天省财政困难已达极点，奉天省长公署发布的训令，描述了因奉天省军费支出连年增加带来的财政上的困难情况。根据训令的内容，预计收入和预计支出之间的对比结果并不乐观。按照预计的数额来看，收入和支出大概可以相抵。但是每年都会发生不可预知的天灾人祸而影响收入，最终实际收入不过只八九成，即收入之额不及千万。但是每年支出的款项是一定的，不能减少，有时还会发生特别用款和临时追加的款项，其数额都不能确定。所以，最终的结果就是收入与支出相比总是入不敷出。民国以来，奉天省政府几乎年年都靠借款来维持各种开销。除此之外，每年的军费、教育费用、实业等需要的费用也都在增加，这使得财政情况更是雪上加霜，只有再靠举借外债来维持。但是奉天省已经将可以用来抵押的物品全部抵押殆尽，再没有可用之物了。

    1922年和1924年的两次直奉战争之后，导致经历整顿已有好转的奉天省财政再度陷入困境，也成为奉票毛荒、金融市场秩序全无的直接原因。

    (三)日本人多次“挤兑”造成奉票价格暴跌

    日本欲侵入东北的金融市场，扩大其发行金票的势力，奉天省当地小银元票的流通成为其主要障碍，因此日本方面大量搜罗各银行的纸币挤兑小银元。自1912年开始到小洋票最终停止使用，日本商人对小洋票进行了多次挤兑，将大量纸币兑换成小银元，对本来就缺乏准备金的官银号造成了严重威胁。

    小洋票的贬值在1913年尤为严重，不仅东北经济金融受到影响，在中国东北的日资利益也受到了严重的影响。为此1914年4月，奉天日侨商业会议所组织日侨多次在黑龙江省官银号、东三省官银号、奉天兴业银行等处挤兑奉小洋票。当时被称为“大正三年四月挤兑[1]”。几经交涉，奉天省政府承诺其在8月以后无限制兑现，否则将东三省官银号的财产作抵押，这就直接对东三省官银号的生存产生了威胁，最终中央政府决定由中国银行接济款项，才得以勉强支撑。由于日本人的扰乱，1915年之后，市面上的小银元越来越少，小洋票越来越多，日本人的挤兑也越来越严重。自1915年11月之后，每日兑出现洋均计总在5万元以上，12月17、18日两天，日本人每日兑出现洋的数量达到32万之多。

    第一次世界大战导致银价上涨，大量的银元被日本人熔化后运销海外，奉天省的现银数目锐减，银价奇高，使东三省官银号发行的纸币大幅贬值、损失严重。此时，日本人手持小洋票蜂拥而至要求兑换成小银元，而东三省官银号因银元储备不足，难以兑现，最终只能宣布停兑。这样不仅使东三省官银号失去了信用，也从根本上扰乱了东北的金融市场，从而严重破坏了东北经济的正常秩序。

    二、奉系政府为稳定财政收入采取的措施

    为缓解财政压力，奉系政府采取了一系列的积极措施来振兴实业、增加政府收入，并且大力削减政府日常开支，另一方面庞大的军费开支也成为促使其整顿财政的动力。

    (一)开源节流

    1917年5月，张作霖委任王永江为奉天省财政厅长。1918年4月，王永江兼任东三省官银号督办，全权负责奉天省的财政金融。王永江上任之后，对奉天省的财政金融状况做了详细的调查，提出整顿财政的方法主要是“开源节流”。但是为稳定内外局势，不能轻易增加对商民的税收，军政开支也不能轻易裁减，所以一方面催缴之前欠收的契税，另一方面与日本领事馆协商要求日商纳税，此外对官营企业收税也可以增加收入。节流，则可以削减行政费用，有的行政机构可以归并，有的可以裁撤，有的费用可以暂缓支出。

    在“开源”方面，鼓励利用奉天地区得天独厚的自然资源兴办实业，发展矿业、农业、渔业、畜牧业等。王永江认为振兴实业是富民之根本，是政权稳固之关键。应利用奉天省有利的自然地理条件，因势利导大力发展相关产业，并积极引导财团提供发展资本。此外，奖励现金工艺和技术，发展工业。对特殊技术发明和产品发明者，除给予一般奖励之外，还对发明产品实施免税或者其他特权，以激励工业的发展。王永江还非常重视商业的发展，鼓励和保护商业发展，扩展对外贸易。王永江认为，奉天省地处东西方国家的交通要地，是世界商业竞争之场所。责成各地官员调查当地物产情况，帮助其扩展销路，在商品资金周转、输出便利等方面给予支持；对商业尽保护之责，不可从中渔利。

    此外，厘定税目，清丈土地。为规范税收，王永江针对以往税目繁多杂乱，在民国初年税捐收入的基础上，做出预算，划分重点，对税捐项目进行了集中整理。为增加财政收入，命奉天官地清丈局对遗留的清朝皇室土地予以清丈。制定田赋征收成绩考察条例，根据实际情况酌情征税，惩罚贪污中饱和不尽职者。通过清丈奉天省土地，查出大量瞒报、漏税的土地，既增加了税收、又杜绝了徇私。

    在“节流”方面，一再削减政府开支，减少人员编制和各种经费，整顿吏治、奖惩分明。裁并机构、减少冗员、减少预算是缩减政府开支的重要一环。经改革之后，各机关的预算一再减少，人员设置也极为精简。当时的奉天省长公署第一科的工作人员不足十人，许多官员兼任其他职位。对在职官吏实行甄别考核制度，对于有贪赃枉法行为的予以严惩，对政绩卓越者，提拔重用。为严格执行财政法规，加强对地方财政监管力度，奉天省政府派省议会议员分赴各地检查地方财政款项。

    从1918年起至1921年，奉天省的财政盈余逐年增加，从账面上每年的盈余从1918年的3,508,594元至增加至1921年的11,593,843元[2]。虽然还有700多万的内债未还，但之前积欠的1400多万元外债已于1920年10月全部还清。

    (二)发行公债，缓和财政危机

    为了缓解财政危机，奉天省政府除了向日方借款之外，对内还采取了强行募集公债的办法。

    1918年，发行奉天省公债500万元，并要求强制认购，最后认购额近326万元[3]，并未达到预期数额。

    两次直奉战争之后，1926年5月，为了挽救奉票危机，奉天省政府再次发行额度为5,000万元现大洋的 “东三省整理金融公债。”以现大洋2元回收奉大洋票1元，利息6厘，本息均以现大洋支付，以奉天省的官地为担保。每年的官产收入，列入预算作为付息偿本基金，3年内付息后，分5年还本。预算此项公债可收回1亿元奉票。

    此次发行的公债仍然采取强行认购的方法，要求各省的公职人员都要购买，并限令官银号于两星期内将放款尽数收回。而且要求“军政长官特购多额，普通官吏凡领薪在一百元以上者，按一成搭放六个月[4]”。6月3日，张作霖下令，对此次募集的省债及各银行号贷款，收回之奉票，尽数封存，不再向外流通。

    1929年奉天省改为辽宁省之后，又发行了“为整理本省奉票之用”的“辽宁省整理金融公债”，定额为国币2000元。每国币1元，核收奉大洋50元，利息8厘。随后，又发行了定额为现洋2000万元的“辽宁省政府第一次卷烟统税公债”，目的是“作整理本省金融之用”。此公债1元核收奉大洋50元，利率为8厘，按票面金额发行，但是在发行前两个月以内缴款，票面百元按98元收取。

    三、奉系政府对金融的整顿

    为整顿金融秩序，奉系政府采取了统一币制、取缔私帖、限制兑换等措施，还严惩滥发纸币的银行和投机倒把的商人，以整顿金融市场的不正之风，不过都没有取得显著的效果。

    (一)回收小洋票，统一使用大洋票

    为了缓解金融危机、平息挤兑风潮，奉天银行公会和日本商会商定，改用大洋本位制，发行大洋票代替小洋票。1916年11月，东三省官银号将大洋纸币由财政部印刷局印制就绪，筹备发行。大洋票的面额有伍拾圆、拾圆、伍圆、壹圆四种。11月23日，奉天省财政厅发表了《为整顿奉省金融改用大洋的训令》，提出了停止使用小洋票改用大洋票的办法。因为奉天地区的商民已经习惯以小洋票为交易货币，突然改用大洋票恐怕会产生很多阻碍，所以在改用大洋之初，可以有一段缓和期，按期回收小洋票，在期满之前小洋票也可以在市面上流通。此外，还提出必须严格固定大洋票与小洋票的兑换比率，即大洋票1元兑换小洋票1元2角，以稳定大洋票的价格。此外，还特别提到营口作为当时奉天地区的商务枢纽，使用炉银较多，当时炉银是可以以小洋来计价的，如果使用大洋之后，可以先以小洋计价，再折合成大洋。

    1917年7月，奉天省政府与日方共同成立的中日金融调节委员会，并决定正式按照每1元大洋票兑换小洋票12角回收小洋票，改用大洋票，为不兑现纸币。中日双方于7月16日同时公布，9月1日起正式施行。1917年9月4日奉天省长公署为改良币制，收销小洋纸币改用大洋给商务总会训令中提到严格执行改用大洋票的办法：“查核各铺户有无阳奉阴违之处，并应查报。现查钱业公所每日行单，仍未以大洋计算，殊属玩误。务须立即转致改正。事关圜法，违令例应严惩，决无宽恕……[5]”即每天都应检查是否有商户没有使用大洋票交易，如有违反应立即改正，否则予以严惩。

    (二)严禁私帖流通

    私帖的发行方便了交易，另一方面由于私帖的发行缺乏政府监管，造成滥发，给东三省的金融发展造成了严重的不良影响，也成为阻碍货币统一的主要障碍。

    为了控制私帖滥发的混乱局面，奉天省政府在民国初年曾经对私帖发行规定了限制条件。但是，由于私帖在东北地区长时间流通，当地经济对私帖有较强的依赖性，故此时对私帖的整顿并未见成效。

    在奉天省政府和日本方面订立统一回收小洋票，改用大洋票的规定之后，王永江认为私帖成为统一货币的主要障碍。张作霖对此也非常重视，认为取缔私帖的使用已是迫在眉睫，并对进一步收销私帖的方法做了明确指示：对于发行私帖较多、自行回收困难的商铺，由官商合办的各银行号分号以大洋票回收，这样一方面稳定了金融市面，另一方面对施行大洋票，统一货币起到了推动的作用。其余小商铺发行的私帖，则要一律限期收回。

    1917年11月，王永江为统一币制，制定收销各县私帖章程。章程内规定，至1918年8月底分五期收回私帖“限满绝不展限”。由于当时各个地区的经济往来并不很密切，给私帖的流通创造了有利的条件。而且省内各县官吏依仗手中权利，经营钱庄和票号等金融机构，或者与钱庄、商号等勾结，自身就是私帖的发行者。所以出于自身利益的考虑，地方官吏对于取缔私帖，也多是阳奉阴违、敷衍了事。

    1918年7月，王永江向张作霖提议，由省城四家银行分担八十万元，以接济各县收销私帖，解决各地缺乏足够资金收销市面流通的大量私帖的问题。在此之后，张作霖也在1920年1月再次发布了《为严禁各县商铺滥出私帖并拟定勒收办法的指令》，但结果仍然是屡禁不止，私帖仍然是导致奉票毛荒的主要原因之一。

    据《奉系军阀档案史料汇编》的记载，从1917年末至1920年，还有多次关于收销取缔私帖的记载，说明当时私帖仍在流行，虽然屡屡严禁滥发并收销私帖，但效果并不很好。实际上在奉系军阀统治东北时期，私帖也一直没有彻底退出金融市场，在市场中仍然占有一席之地。

    (三)为稳定金融市场采取的对日金融策略

    奉票的跌落，除了奉系军阀的连年征战和金融机构滥发纸币等因素之外，还有一个重要原因，就是日本金融机构、商人和一些不法人员的扰乱行为。为了整理财政金融，缓解因奉票不断贬值带来的金融亏空，奉天省政府对日本方面采取了应对措施，但这些措施并没有从根本上起到限制日本人的作用。

    鉴于日本人的“挤兑”和纸币的滥发造成奉票毛荒的局面，1918年4月奉天省政府要求从4月25日停止兑现奉票，为期一年。但是这种方式只是暂时制止了对奉票的挤兑，并不能从根本上解决问题，反而造成了更大的金融恐慌，引起日本人的不满。1918年5月11日，中日双方商议，修改了中日双方1917年7月16日的金融协定。修改的内容为“中国方面银行为保守大小洋票之信用起见，将发行准备金之一部分之日洋三百万元，存入中日官宪所指定之日本方面银行。并将来大小洋票增发之际，每百万元尚须加存日洋二十万元于该银行；对于该存款应付年息四厘五毫之利息，将此项利息派入本金；该存款非经中日官宪之合议不得提出。[6]”这实际是在解决“挤兑”问题的同时，又对日本银行采取了退让态度，这就在一定程度上弱化了对金融的管理力度。

    此外，对日本商人的一些不法行为，施行直接和间接地惩治。包括严禁奸商以日本租借地的取引所为赌场，贱收贵卖从中取利，导致奉票跌落；枪毙与日本人勾结挤兑现洋的奉天兴业银行副经理刘鸣岐。同时，严厉查处伪造奉票的日本人。1926年，安东警察厅破获了日本人柳井才吉制造伪币案，共搜出其伪造的东三省官银号伪币大洋四万余元。

    四、启示

    奉系政府对于财政金融的混乱局面尽管采取了种种措施进行调整，有些措施在一定程度上使奉天省的财政金融得到了稳定和发展，但是奉系政府没有合理分配财政收入，将绝大部分款项用于对外军事扩张。最终因为奉天省军政费用的连年增加，以及日本制造九一八事变占领东北而失败。奉系政府的财政金融整顿对今天制定可持续发展的财政政策有一定的借鉴意义。

    第一，区分财政与金融。奉系军阀政府没有针对财政和金融分别采取相应的措施，而是把财政和金融混为一谈，屡屡用增发纸币的办法来缓解财政困难和调节金融市场，这些措施只能在短期内起到缓和作用，但无法从根本上解决问题。财政与金融是政府宏观调控经济的两个重要工具，财政政策是服务于中长期经济发展战略的政策，应侧重于对政府收入的合理分配和经济结构的调整，体现对定向调控的支持作用。而金融政策是为市场提供适宜的货币金融环境，以保持价格的稳定和经济总量的平衡，侧重于货币和信用政策的调整，即对短期总需求的调节。二者虽然联系紧密，但属于两个不同的范畴。目前一些地方政府因为要发展地方经济、提供公共服务、建设基础设施需要大量的资金。由于国家对地方政府发行债券的种种限制，使商业银行受到利益驱动，往往通过地方政府下属的融资平台以较高利率放贷，政府再从这些平台获得资金。这不但这大大增加了地方政府的融资成本，而且还刺激了游离于银行监管体系之外的金融机构的发展，并且可能引发系统性风险和监管套利，不利于金融市场的稳定。所以，应从合理调整财政收支角度解决财政问题，将财政与金融分开。财政与金融分开实际上就是政府和市场分开，政府应提供必要的公共服务和制度保证以支持市场经济的发展，政府财政应尽量不直接参与市场活动，并在财政政策和金融政策之间划清界限。

    第二，制定合理的税收制度，扩大税源。王永江担任奉天省财政厅长之后，对于奉天省的财政赤字深感震惊，立即采取厘定捐税项目和整顿税收人员的措施，确立税收的数额，制定出奖罚的章程制度，严惩偷税漏税、贪污受贿和徇私舞弊的行为，为政府税收创造了良好的环境。同时清丈土地、鼓励实业和保护商业的发展。经过改革之后，奉天省的财政收入成倍增加，不仅还清了外债、弥补了以前的赤字，还有了千余万元的盈余。这些都证明了良好的税收制度是增加政府财政收入的有力保障。美国经济学家阿瑟•拉弗提出的拉弗曲线形象地描述了政府制定的税率与税收之间的关系，随着政府设定的税率在合理的范围内增加，税收收入也增加，但是如果税率提高超过了企业的承受能力，将会打消企业经营的积极性，减少收入使税基减小，从而减少政府的税收。同时，税收政策的制定应遵循既保证财政上的需要，又有利于经济的发展的原则。因为经济发展是保证政府财源稳定充足的基础。政府应在促进生产发展和经济繁荣的基础上，根据政府财政上的需要和纳税企业及纳税人的纳税能力和承受能力，制定适度合理的总体税负水平。这样才能促进经济的长远发展并提高人民的生活水平，促进社会稳定和政府财力增强。

    第三，合理分配财政收入。当时奉天省的财政收入并没有用于发展实业和生产建设等方面，而多数消耗在战场上。从1922开始每年的军费开支都占财政总支出的80%左右，使奉天省的财政状况迅速恶化，陷入年年亏损的境地。而用于外交、内务、司法、财务、教育、农商、建设等方面的费用总和只占不到20%，可见没有关注社会的稳定和经济的长远发展是奉系政府财政金融改革失败的根本原因。国家的财政政策是调整经济结构的重要政策，是国家经济发展战略的重要体现。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“稳中求进”是经济工作的总基调。一方面，应优化政府财政支出结构，加大对重点项目和重点领域的支持力度，推进重点工程的发展；另一方面应压缩一般性财政支出，加强对地方政府债务的管理。同时，为应对当今新的经济社会发展阶段和建设需求，国家提出保障民生兜底的财政政策。以人民为中心的发展思想要求政府积极关注解决民生问题，不断完善社会保障体系，加强社会基础设施建设和基本公共服务的提供，包括以积极的财政政策推进医疗卫生、社会保障、教育、环境治理以及生态文明等民生建设。最近几年，我国在民生建设方面的几项财政支出呈逐年递增的趋势，随着“十三五”规划中对社会民生与资源环境问题的高度重视和我国人口老龄化问题的日益严重，政府对于公共财政方面的支出还应进一步加大。人民生活水平提高，社会稳定发展，也会为政府增加财政收入提供良好的社会环境。

参考文献：

〔1〕辽宁省档案馆编．奉系军阀档案史料汇编[M]．南京：江苏古籍出版社，香港：香港地平线出版社1990.

〔2〕中国人民银行总参室编．中华民国货币史资料[M]．上海：上海人民出版社，第二辑(1924—1949)，1991.

〔3〕中国人民银行总行参事室编．中国近代货币史资料，第一辑[M]．北京：商务印书馆，1964.

〔4〕东三省金融整理文员会．东三省金融整理委员会报告书[R]．1931.

〔5〕张福全．辽宁近代经济史(1840-1949)[M]．北京：中国财政经济出版社，1989.

〔6〕孔经纬．东北经济史[M]．成都：四川人民出版社，1986.

〔7〕孔经纬，傅笑枫．奉系军阀官僚资本[M]．长春：吉林大学出版社，1989.

〔8〕吴振强，尚思丹和杨尊圣等．东三省官银号奉票[M]．沈阳：辽沈书社，1992.