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高志远等/冀中南发展战略视角下的县域财政问题思考
时间:2012/10/30 3:53:28    来源:地方财政研究2012年9月      作者:admin

高志远、荣志杰/沙河市财政局

 

内容提要:有效行使县级财政职能,是巩固基层政权、维护社会稳定、促进县域经济社会发展的重要保证。冀中南地区作为河北省“十二五规划”的重点发展区域,迎来了难得的历史机遇。本文立足沙河实际,研究探索了沙河市县域经济所具有的优势,指出在发展中存在的问题,并从财政的视角对推动当地经济发展提出了政策建议。

关键词:县域财政  产业结构  优化调整

 

冀中南地区是河北省经济、政治、文化的重要板块,在河北省“十二五规划”中明确提出要加快发展冀中南经济区域,充分发挥京广、京九复合交通通道和产业基础优势,培育壮大正定、沙河、武安和冀州、清河等重要增长点。作为冀中南经济区中的沙河市,如何借力倾斜政策,充分利用现有的便利条件和交通、产业基础优势,最大限度地采用财政贴息、财税奖励的调控手段,发挥财政资金杠杆作用,努力推动县域经济板块的较快成长,成为现实而又紧迫的课题。

一、冀中南经济区的确立为沙河市提供了历史性机遇

1.区位优势明显,交通便利。沙河市位于河北省南部,地处晋、冀、鲁、豫的接壤地带,是沟通京、津、晋、冀、鲁、豫的交通枢纽。同时沙河市是邯(郸)邢(台)经济走廊中心,是河北省实施“一线两厢”战略中南厢的一个重要工业城,也是华北地区乃至全国重要的煤炭、铁矿石、玻璃、炭黑、饲料工业基地,在全省“十二五”规划中沙河被列为冀中南经济区沿京广线重点打造的18个县(市)之一,可谓是机遇宝贵,发展可期。

2.先进制造业快速增长。紧邻太行山脉的沙河市矿产资源蕴藏丰富,现已发现的矿藏资源有40余种,探明储量的有10余种。近年来,沙河市高标准、高站位谋划先进制造业战略布局,积极推进工业产业结构调整,出台了一系列政策措施,重点扶持建材、装备制造、煤化工、钢铁等产业的发展,涌现出一大批国内知名的企业集团。据统计,2010年全市第二产业增加值达到105亿元,增长近16%

3.现代化服务业发展势头良好。近年来,沙河市以现代物流业为龙头,大力改造提升传统服务业,优先发展商贸服务业、服务生产,扩大就业,夯实物质基础,确保了商贸流通、信息产业、房地产、金融保险、文教卫生、旅游等三次产业的联动发展,使现代服务业成为拉动全市经济发展和社会进步的新引擎。2010年,全市服务业增加值达到48.07亿元,占全市GDP30%,同比增长18.5%,现代化服务业发展势头良好。

4、现代农业发展成效显著。近年来,沙河市坚持“稳定粮食、提高林果、做强畜牧、大力发展农产品加工业”的发展思路,实行工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针,实施“五化联动”战略,推进农业开发园区化、农业经营产业化、农业生产标准化、农业产品品牌化、农业管理现代化,有效地推进了现代农业发展。2010年全市农产品加工业年销售收入达到48亿元,同比增长15%

5.农业旅游连年创造佳绩。沙河市历史悠久,文化积淀深厚,境内有值得旅游的景点、亮点众多。如:秦王湖、北武当山风景区是省级重点风景名胜旅游区,九龙沟农业旅游示范点被授予河北省农业旅游示范单位。还有明长城遗址、唐代著名颜真卿亲笔书写的宋璟碑、清乾隆皇帝御笔真迹《梅花赋》等人文景观。另外,沙河藤牌阵在北方文化遗产中十分罕见,已被纳入国家第一批非物质文化遗产。2010年全市共接待各类游客22万人次,实现旅游总收入2600多万元。

二、借力冀中南经济区发展沙河市已经具备了良好的经济发展基础

近年来,沙河市财政收入逐年提升,国民综合经济实力日渐壮大,城市功能进一步增强,城市承载力明显提高。借力于冀中南发展战略机遇,该市已经具备了良好的社会经济基础。

1.国民经济实力逐年提升。2011年,全市生产总值完成191.9亿元,是2006年的2.3倍,年均增长26.4%;全部财政收入完成20亿元,是2006年的2.7倍,年均增长35%,实现了10亿、20亿元“两级跳”。其中地方一般预算收入完成6.21亿元,是2006年的3.2倍,年均增长45.5%;全社会固定资产投资完成117.7亿元,是2006年的3.1倍,年均增长25.2%;全社会消费品零售总额达到47.7亿元,是2006年的2.4倍,年均增长18.7%。综合经济实力连年位居全省三十强县(市)之列。

2.经济产业结构不断优化。三次产业比重由2006年的6.372.421.3演变为2.66829.4。采掘业占经济总量比重由2006年的60%降至2011年的40%,新型建材业、装备制造业、医药化工业占经济总量比重达到45%以上。全市已成为全国最大的平板玻璃生产基地,龙星化工公司成为邢台地区首家民营上市企业。

3.全市项目建设成绩斐然。从2006年至2011年,全市累计完成企业改制26家,盘活资产3.2亿元,安置职工4500余名。五年实际利用外资7828万美元,引进内资76.57亿元、人才1800名、技术220项。高标准建成河北省沙河玻璃技术研究院,成为全国第一家由县级政府投资建设的科研机构。五年来,共实施亿元以上重点项目108个,总投资达650亿元。

4.推动城镇化进程加快。以开展“城镇面貌三年大变样”活动为契机,强力推进城市建设和市容市貌整治。至2011年底,全市共完成拆违拆迁180万平方米,累计投资65亿元,实施了新区拓展、城市优居、路网改造、美化绿化等一批重点工程。城市建成区面积由13.5平方公里增至18平方公里,城镇化率达到45%,提高5.2个百分点。沙河市被评为全国宜居宜业典范县(市)、省级园林城市和邢台市“城镇面貌三年大变样”工作优秀县(市)。

5.节能减排强力推进。强力淘汰落后产能,共关闭落后玻璃生产线202条、水泥生产线13条,拆除烟囱227根。建成市区污水处理厂及一级A标准改造、工业园区污水处理厂、城市垃圾处理厂等节能减排基础设施工程。城市垃圾100%实现无害化处理,城市污水处理率达到95%以上。在全省“双三十”考核中,连续被省政府评为“减排工作优秀单位”、“节能工作优秀单位”、“三年减排目标考核优秀单位”。

6.社会事业全面发展。2011年,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到16470元和6980元,年均增速分别达到12.8%9.3%。社会保障能力进一步增强,城镇新增就业2.9万人,城镇登记失业率控制在4%以内。农村低保保障对象达19897人,城市低保实现应保尽保。争取到首批全国新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险试点,城乡养老保险实现了全覆盖。各项事业长足发展。累计投资5亿多元,完成一中新校园、九中建设和23所中小学校舍新建、改扩建。全面免除城乡义务教育阶段的学杂费。启动了市人民医院住院大楼工程。推行了新型农村合作医疗制度,农民参合率达到97%。建成一批乡镇综合文化站、农村书屋,文化艺术中心基本建成。

三、财政在冀中南发展战略时期支持县域经济所面对的现实困难

长期以来,受自然、历史、区位等方面因素影响,冀中南地区县域经济发展总体仍相对滞后,发展方式粗放,整体竞争实力不强,县级财政运行较为困难,与全国县域经济平均水平相比还有一定差距。如沙河市虽然社会经济发展取得了一定成绩,但由于历史积累的问题较多,加之改革和发展过程中又出现了一些新的矛盾和问题,财力依然困难,收支矛盾较为尖锐。

1.财政收入总量相对较小,收入质量不高。2011年沙河市财政收入再创新高,首次突破20亿元大关,收入总量位居邢台各县市(区)首位,县域经济综合实力再次进入全省前30强之列。但与省内迁安、任丘等发达县市比较,目前全市的财政收入总量、质量和人均财力水平差距仍然较大。特别是地方可用财力较小,财政收入质量不高。2011年,沙河市地方一般预算收入占总财政收入为31%GDP的比重分为31%3.3%,远低于省内经济发达县市的同类比重,这表明沙河财政在支持地方经济发展方面能量有限,潜力犹存。

2.民生支出巨大,财政收支矛盾相当尖锐。一是干部职工工资和机构正常运转需要基本得到保证,但仍属于低水平保障标准。二是按照沙河市“十二五”规划的五年经济社会发展总体思路、主要任务和重大举措,今后民生支持力度将会继续加大,这势必会对财政资金的需求日益扩大。三是国家陆续出台结构性减税政策,省取消了激励性财政体制,邢台市出台新的财力调控机制,省、邢台市新的财政体制都加大了财力调控力度,预计每年将影响全市近亿元的财力。四是公共财政的保障范围越来越大,城乡环境治理、新农村建设、义务教育,以及城乡医疗改革、农村养老保险、城乡低保、就业再就业等城乡社会保障,都需要大量的县级财政资金配套,财政支出新的压力进一步加大,收支矛盾依然十分突出。

3.财政收入结构性问题突出。一是产业结构有待于进一步优化调整。“十一五”期间,全市三次产业结构优化调整明显,第一产业占GDP比重下降3.7个百分点,第二产业下降4.4个百分点,第三产业比重提高8.1个百分点。但第二产业占GDP68%的比重足显偏高,第三产业仍有较大提升空间。二是区域发展不平衡。全市财政收入呈现东高西低的增幅梯度,2011年最西端的蝉房乡只有19万元,区域经济发展很不均衡。三是税种收入不合理,影响县级财政收入整体质量。与经济增长密切相关的增值税、企业所得税、营业税、个人所得税贡献税收仍是收入的主要力量,该类税种对地方贡献比例较小,影响财政收入质量。

4.体系构建缺位,财政管理需细化。一是现代公共财政体系建设需加强。虽然近年来沙河市多项财政改革走在了邢台市或全省的前列,但各项改革都是分别探索进行的,还缺乏整体集成层面的系统化,导致改革的效益得不到最大化的发挥,影响实际效果。二是支出结构调整缓慢。受既得利益的困扰,传统体制下形成的资金供给格局一时难以打破,并趋于固化,而适应经济社会转轨需要的新的支出又不断增加,致使该保的保不住,不该保的包揽过多,财政支出中的缺位和越位并存。三是过紧日子的意识有待加强,脱离实际搞形象工程、政绩工程,“人、车、话、会”管理粗放和花钱大手大脚的现象在一定领域或部门还存在,加剧了财力紧张。

5.债务负担沉重,偿债压力加大。目前,我市已进入偿债高峰期,还本付息额逐年增加,对地方不能按期归还的各类政府债务,中央财政在年终决算实施扣款,银行贷款利息沉重,形势严峻。同时,由于国家收紧信贷规模,企业融资难,企业间供销难以及时结算,货款拖欠问题突出,一些项目因资金问题推迟开工或放缓了建设步伐,势必影响财政收入增长。

四、县域财政在借力冀中南发展战略支持地方经济发展中的对策及建议

财政部门作为公共产品与服务的具体提供者,在借力冀中南发展战略时期扮演重要角色,对支持县域经济发展承担着艰巨的任务。因此,县域财政部门应围绕全省“十二五”规划关于加快发展县域经济的总体部署,以打造冀中南经济区发展战略为契机,综合运用财政资金、财政政策、财政体制等工具,激发县域经济发展的内在动力,促进县域经济和各项社会事业全面协调可持续发展。

1.加强沟通协调,积极争取中央、省财政转移支付。支持县域经济发展需要大量资金的投入。财政部门要积极发挥自身职能优势,借助冀中南发展战略契机,加大向上级有关部门跑办力度,缓解县域财力困境。一是积极争取各项专款。按照专项资金归属,联系相关部门,在掌握具体的内情、实情、准情上下功夫,突出项目带动,及时把“对接”项目报上去,并跟踪落实。二是积极争取转移支付,要做细做好工作,争取得到更多的转移支付份额。三是将争取政策放在更加突出的位置,力争在国家支持政策框架内,解决县域财政经济领域的一些实际问题。

2.立足地方实际,努力加强财税政策改革力度。促进经济转型,解决发展投入问题、调动县域发展积极性是关键。因此,应该立足当地实际,密切关注税制改革动向,从当地实际出发,有重点的做好税制改革切实可行的有关配套政策、措施储备,保证各项税改政策的顺利实施。同时,应该在如何改善地方收入质量上下功夫,尽可能增加地方可用财力。

3.加大资金扶持,进一步支持经济产业结构优化调整。培育财源、壮大财政收入规模,是解决县域财政困难的根本出路。县域财政部门要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,积极培育财源,优化经济产业结构。一是集中财力办大事,重点精选支持一批产业链条长、生成速度快、带动效益好的重大产业项目,引领产业升级,带动整体经济提质增效。二是立足资源优势,巩固改造现有的工业企业,提升工业品质。支持企业自主创新,大力支持发展产品精深加工,延伸产业链,做大做强支柱产业。三是支持利用现有的基础和优势,集中扶持做强优势产业、培育新兴产业、改造提升传统产业。推进节能减排,大力发展污染少、能耗低、附加值高、符合产业政策的新型工业企业。四是支持工业园区建设,形成产业集聚,使工业园区成为市场经济的“航空母舰”、舞活市域经济发展的龙头。

4.打造民生财政,全力支持社会民生事业全面均衡发展。推进县域经济发展是一项社会系统工程,需要在多个方面加大财力投入。县域财政部门应该在财力一定的情况下,积极调整支出结构,努力提高县域财政的保障水平和能力。一是着力压缩财政供养人员,大力压缩公务购车经费、会议经费等一般性支出,建设节约型政府。二是继续加大城市建设的财力投入,推进城市化进程,着力优化城区环境,提高城市品位。三是严格落实国家支持农村社会经济发展的各项支农、惠农政策,支持现代农业发展。同时,认真落实家电下乡、汽车摩托车下乡等政策,努力拉动农村消费需求。四是适时调整财政支出政策,统筹兼顾,确保重点,合理分配财政资金。“十二五”时期,重点加大对基本公共服务的投入力度,向“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、公共安全、生态环境等公共领域倾斜,优先保障和改善民生。

5.推进财政改革,加强财政资金监督管理力度。促进县域经济发展,需要财力支持,对财政资金运行就需要严格管理。因此,一是加大资金整合力度,对一般公共预算、政府基金和其他政府资金统筹安排,分类整合,提高公共资金配置效益。二是继续完善和深化县乡财政体制,着力推进乡镇财政所规范化建设,不断提高乡镇财政科学化、精细化水平。三是深化预算管理改革,完善部门预算编制模式,推进三年滚动预算编制,实施预算绩效管理改革。四是深化国库集中支付制度改革,加大公务卡改革力度,着力完善国库单一账户体系,规范预算单位银行账户管理和财政专户管理,提高智能监控能力确保资金安全。五是完善政府采购制度,规范政府采购管理,推进电子化政府采购,注重发挥政府采购调节和节支功能,服务经济社会发展大局。六是积极探索推进公共设施共建共用、资源整合、信息共享、政府购买、财政投资评审公共服务等高效率资金使用方式,提高财政资金使用效益。

6.加强政府债务管理,防范化解债务风险。要正确处理发展需要与财力支撑的关系,准确把握负债建设与财政风险的平衡,统筹兼顾,建立起举借有度、偿还有方、管理有序、监控有力的新机制,将地方政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道。一要加强政府性债务统计工作,构建风险预警机制。二要多渠道筹集资金,防范和化解债务风险。三要加强对新设立政府融资平台公司监管,防范或有财政风险。对政府性债务实行绩效评价。

7.坚持以人为本,加强对人才培养引进支持力度。“产业凝聚人才,人才造就产业”。以人为本,汇聚英才是实现冀中南发展战略,促进县域经济发展的必需。因此,县级财政部门要不断加大对人才开发工作的投入,不断完善和落实吸引人才特别是高科技人才的特殊政策,努力营造用好人才、吸引人才、留住人才的良好环境,用好现有人才、引进急需人才,增加人才总量,努力构筑人才优势,为县域经济发展发展作好智力储备。

 

 

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