大连行政学院
内容提要：近年来，一些地方在环境保护投融资体制改革过程中出现了“泛市场化”倾向，这是值得高度警惕的。环境资源的公共性和外部性特征及我国目前所处的发展阶段，决定了在未来相当长的时间内，我国的环保投融资体制改革应当以“政府财政主导的多元化”为主流方向。
关键词：环保投融资 泛市场化 政府财政主导
良好的生态环境是实现可持续发展的基石，而改善和保护环境则需要有充足的资金投入。当前我国主要污染物排放量已大大超过生态环境承载力，没有持续的、高强度的环保投入就无法从根本上扭转环境恶化的趋势。根据中国人民大学环境学院马中等学者的测算，“十一五”期间我国环保投资总量大约需要18000～20000亿元，这笔巨额资金若完全由财政来负担显然是不现实的，必须从社会、企业和外资等多方面拓展渠道，对这一点大家已经形成共识，近几年来我国的环境保护投融资体制改革也正朝着“多元化”方向在推进。但值得注意的是，多元化并不等同于完全市场化，也不是要求政府财政退出环保投资领域，对此不少地方的政府官员缺乏足够的认识，一些地方甚至在没有政府资金投入的情况下，不恰当地把本该由政府承担的环保责任全部推给了市场。例如，提供城市生活污水处理设施是地方政府必须履行的职责，但一些城市在条件尚不具备的情况下，就对城市污水处理厂采取了产权转让、BOT等市场化的建设运营方式，而在这些项目运营过程中政府的监管力度又不够，结果导致付出的社会代价很高，收到环境效果却差强人意，最终侵害了公众利益，这种“泛市场化”倾向应该及时加以纠正。环境保护市场化无疑可以减轻财政负担，但若过度强调市场化的作用，而忽视了政府对市场失灵的纠正作用以及“创建市场、规范市场、扶持市场”的导向作用，就很可能导致环境保护与资金使用效率“双输”的后果。我们必须清醒地认识到，环境保护投融资体制改革是不宜过度市场化的，在未来相当长的一段时间内，“政府财政主导型的多元化”应该是一个主流方向。
一、必须明确财政的主导投资地位
即使是在多元化的环保投融资体制下，政府财政仍然应当发挥其主导投资作用。这是因为：
(一)由我国所处的发展阶段决定
美国财政学家马斯格雷夫在对不同国家处于不同发展阶段的财政支出状况进行比较研究后提出：财政支出的作用随经济发展阶段的不同而不同，从而导致了支出结构的变化。在经济发展的早期，公共投资、公共生产的作用很大，往往可以支持一些投资巨大、收益较小、私人部门不愿投资或没有能力投资的基础设施建设，如交通、通讯、水利等，以克服所谓基础设施的“瓶颈”效应，为经济发展创造一个良好的投资环境；当经济发展到了中期，随着政府提供的、较大外部效益的基础设施建成，公共支出也相应减少；当经济进入“成熟期”，因公众对生活质量要求提高，公共支出主要用于增加高生活层次的消费，如教育、卫生、安全、环保和一些社会管理服务的有关费用支出。我国尚处于计划经济向市场经济体制转型的过渡时期，环境保护公益事业也还处于初级阶段，按照这一理论，生态环境保护毫无疑问应当是政府投资的重点领域。
(二)由生态环境资源的特殊属性决定
环境资源属于典型的公共产品，具有非排他性、非消费性和不可分割性等特征，这使得环境类公共产品的享受可以“免费搭车”，而当社会成员人人谋求“免费乘车”时，就会人人无“车”可乘，其结果必然导致“公地悲剧”的广泛发生(即环境质量日益恶化)。同时，环境资源还具有很强的外部性，即：滥用资源和污染环境的经济行为虽然会给社会造成损失，但其行为主体在市场过程中并不自动地承担这笔损失费用；与此相反，由于环境消费的非排他性极易产生“搭便车”现象，又往往导致环境保护的提供者所得到的收益小于其产生的社会效益。外部效应的最终结果是：具有负外部效应的活动往往由于社会为之承担成本而泛滥，具有正外部性效应的活动则常常因为得不到补偿而受到抑制。生态环境资源的上述特征决定了它们不可能靠市场来提供，只能由代表公共利益的政府提供。
(三)由环保工程自身的特点决定
环境投融资具有“政府→市场”的渐进式过渡特征。在环境基础设施或生态工程建设的初期，环境投资具有耗资大、投资回报期长、经济效益不可划拨等特点，此时市场不愿意或没有能力介入，需要政府投入大量的资金来“筑巢引凤”，发挥对民间资金的“挤入效应”，但政府资金的介入应当建立在市场机制逐渐增强和政府行为特征逐渐减弱的基础上。在环境投融资的中期和后期，环保工程的经济效益开始显现，环境保护变得“有利可图”了，市场的作用将逐渐占据主导地位，这时，政府的工作重点就不再是投入资金，而应是制定适宜的制度和政策以更好地规范市场。
(四)源于国际经验
从国际经验看，发达国家政府无一例外地发挥着主导投资作用。没有政府资金的引导，一厢情愿地依靠市场是不符合经济规律的。以美国为例，其城市环境基础设施建设的80%以上是靠政府投资，尽管美国政府依靠市场化融资的渠道十分畅通，但不可否认，政府财政预算安排的引导作用是至关重要的。为更进一步确保财政对环境保护的支持力度，美国在《国家环境政策法》、《固体废弃物处置法》等法律中，对必须贯彻的每一项措施都明确规定了实施所需的具体财政年度拨款数额。
当然，强调政府财政的主导投资作用，并不是要求财政回到“大包大揽”的老路上去。事实上，政府(财政)的环境保护作用不仅体现在对治理和改善环境的直接投资上，也体现在其动员社会资金参与环境保护的能力上。只要政府加大对环保的投入，就可以调动地方、企业和社会各方面资金投入到环保事业，起到“四两拨千金”的作用。1998年以来，中央财政增加对环保的投入带动了全社会大规模的环保投资就是个很好的例子。1998年-2002年中央财政共发行国债6600亿元，其中650亿元用于垃圾、污水处理等城市环保基础设施项目的建设，拉动了2100亿元的项目总投资。从这个角度看，在环境保护投融资机制多元化改革的过程中，政府财政在环保投资中的主导作用无疑应该进一步加强而不是被削弱。
二、“多管齐下”，充分发挥财政的主导投资作用
若想让政府财政在环保投融资过程中真正起到主导作用，必须从以下三个方面着手：
(一)分清环境事权，确定投资重点
建立财政主导型的多元化环保投融资体制，首先要划清政府与市场主体之间的环境权利和责任。必须明确，政府财政的主导投资作用是体现在“铺路塔桥、筑巢引凤”上，而非“大包大揽”。因此，财政对环保的投入应当遵循两个基本原则：一是“有所为有所不为”。财政投资要尽快从竞争性领域中退出来，把投资重点放在市场不愿投资或没有能力投资的公共服务领域，包括环境基础设施建设、生态保护工程、跨区域环境污染综合治理、环境管理与监督等等；二是“不与市场争利”。要把那些可盈利的、以市场为导向的环保产品或技术开发和经营业务全部交给市场去做；当财政投资的环保工程开始产生明显经济效益时，财政资金应及时撤出，把投资重点从环保工程本身转向环境监管能力建设和对市场的制度规范上。
(二)提高环保预算投入比例并适当向农村倾斜
政府对环境保护投的投入水平和力度，既是政府履行其环境保护职责最具体的体现，也是确保全社会环保投资总规模的前提和基础。如果中央财政加大对环保的投入力度，就可以带动地方政府投入，引导社会投资，形成多元化环保投资机制，这对确保实现“十一五”环保目标是至关重要的。由于政府用于环境保护的资金主要来自财政预算，所以，建议在制定中央财政预算时，应当明确规定财政环保支出总量占总预算支出的比例，而且这一比例还应按照一个合适的幅度逐年有所增加。当然，确定中央财政对环境保护的预算支出比例仅仅是一个基础工作，关键还在于真正按确定的比例把环保投入落到实处。除中央财政预算外，各地方政府也必须把环境保护资金纳入年度财政预算，并根据自身财力情况和环境保护的任务，落实环保资金。
需要特别强调的是，环保预算不能只关注城市，还要适当向农村倾斜，因为目前中国农村的环境问题已经相当严峻。据测算，全国农村每年产生生活污水约80亿吨，生活垃圾约1.2亿吨，有3亿多农村人口喝不上安全的饮用水。与此同时，城市工业污染向农村转移趋势加剧，一些城郊接合部成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地，全国因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过200万亩。但与农村污染加剧、生态恶化形成鲜明对比的是，我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村的环保设施几乎为零(潘岳，2006)，这种状况必须尽快加以改变。农村环境问题不仅严重影响着农民的健康，也威胁到城市居民的食品安全和饮水安全，而且由于生态环境的上风上水基本都在农村，所以农村的生态环境状况直接影响到国家的生态安全。
农村环境保护本身是一项公共服务，属于责任主体难以判别或责任主体太多，公益性很强，又没有投资回报或回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，所以政府必须发挥主导作用。由于农村的单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金。基于此，各级政府用于农村环保的财政预算和投资应当逐年增加，同时，要加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村环境管理体系建设和污染治理基础设施有稳定可靠的资金来源。此外，还应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。鉴于当前造成我国农村污染日益加剧的原因除承接城市污染转移外，还与农业生产方式工业化、乡镇工业企业技术落后且缺乏污染治理措施、农民生活用能结构以散煤、劣质煤、烧柴为主等密切相关，因此建议对农村的环保投入除直接用于污染治理和生态建设外，还应与税费、转移支付、补贴、奖励等多种手段相配合，扶持生态农业、可再生能源及环境友好的农业生产技术等方面的发展，对实施生态安全农业技术的农民给予补贴或奖励，鼓励农民减少农药、化肥的使用量。
(三)尽快拓宽政府融资渠道
我国用于环境保护方面的污染治理资金渠道十分狭窄，主要来源于企业自筹或环保补助金，国家财政的直接支持较少。据笔者计算，“十五”期间环境保护财政支出总额为1119亿元(所有与环境有关的投入资金均包括在内)，仅占同期GDP总量的0.16%，而且1119亿元中的1083亿元(占93%)来自国债资金。 2005年后我国财政政策已由“积极”转向“稳健”，长期国债资金正逐年缩减，如果不及时拓宽政府环保融资渠道，政府(财政)很难承担起环保投资的主导作用，因此在现阶段，除了提高环保预算比例、引导社会资金进入环保领域外，还应当充分发挥财政投融资的补充功能，使政府环保融资方式多元化。笔者认为目前有以下几条渠道可供选择：
1．适时开征生态税。生态税对社会经济行为具有广泛的导向作用，而且由于税收具有“强制性、固定性、无偿性”特点，在积聚环保资金方面生态税具有其它环保收费项目无法比拟的优势。欧盟一些国家如丹麦、荷兰、德国的生态税实践已充分说明了这一点。所以，我国应在适当时机设立生态税，并通过合理加大生态税的征收范围和力度等措施为筹集环保资金开辟一条稳定的来源渠道。
2．发行环保彩票。到2007年3月底全国金融机构居民储蓄存款已达17.5万亿元，如何将这笔巨额的闲置资金引导到于国于民都有利的环保领域是一个大课题。发行环保彩票，一方面可以增加环保资金来源，缓解财政支出压力；另一方面也有利于开展全民环境教育，提高公众自觉参与环保、监督环境污染的意识，树立“环境保护，人人有责”的生态文明新风尚。我国已有发行社会福利彩票、体育彩票的成功经验，拥有现成的环保彩票发行所需的软硬件设施，因此可以在城市试点的基础上逐步推开。环境保护是一项公益性事业，涉及到社会民众的切身利益，必能得到大众的支持。因此，充分发掘我国彩票市场的潜力、通过发行环保彩票来支持环保事业是完全有可能的。
3．发行市政债券。所谓市政债券，是由城市地方政府或政府下属机构(如污水处理厂、水务公司等)向资本市场公开发行的，主要用于地方城市基础设施建设或公益设施建设的债券。发行市政债券来筹集城市公用设施建设资金是发达国家通用的做法。目前在我国发行市政债券也具有一定的可行性：一是我国有巨额的居民储蓄存款但投资渠道狭窄，这为市政债券的发行提供了资金条件；二是我国已初步建立了功能完善的金融市场体系和监管体系，发行市政债券所需的金融环境已经具备。市政债券的发行主体是城市政府(或由其担保发行)，具有良好信誉，有利于控制债券发行的风险。而且，由于市政债券资金只能用于市政基础设施投资，其经营风险远低于商业项目，所以市政债券的风险相对较低。
4．全面开征城市生活污水、垃圾处理费，并适当提高收费标准。目前我国大多数城市已开征污水处理费，征收面达60%，而垃圾处理费的开征面仅为16%左右。除覆盖面较小外，另一个问题是收费标准太低。据测算，污水处理费在0.8元/吨水以上，才能满足污水处理厂的日常运转需要，而目前中国城市生活污水处理费基本在0.2-1.2元之间，低于相关处理设施的建设和运营成本。近年来我国城市居民的人均收入水平有了很大提高，已基本具备全面开征城市生活污水、垃圾处理费的条件。建议在征收这“两费”的同时，应适当调高收费标准，为全面实行城市环境基础设施与运营市场化打好基础。此外，还应当合理确定中水再利用价格，以鼓励中水的循环利用。
5．完善BOT模式的运作与管理。BOT方式(包括其衍生形式TOT、BOOT、BOO等等)是财政投融资的重要融资方式之一，非常适合于像污水处理、垃圾处理这类规模大、投资多、技术复杂、建设周期长的基础设施项目的建设。近年来，我国许多城市新建的污水处理厂及生活垃圾处理工程都采取了BOT模式，成效非常明显。但因起步较晚，BOT的许多运作方式在实际操作中亟待完善，包括承包商信心不足、顾虑重重、资金难以到位、经营管理过程收费过高、企业提供的服务质量不达标等等。为降低风险，国家应尽快对BOT运作制定明确的法律规范，并将BOT项目的确立、指导、政府担保等归并到财政投融资运作机构，进行归口管理。
参考文献：
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