李林君/吉林省社会科学院；孙百功/东北师范大学

    我国的城市房屋拆迁问题其实质是土地使用权的征收和转移问题，根据我国《中华人民共和国土地管理法》，第一章总则第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。目前，我国现代化、工业化、城市化的急速推进带来了大规模城市扩张和城市改造，城市范围在向城市郊区乃至是农村延伸。在这种现实背景下，城市房屋拆迁问题将会涉及并产生两种情况下的土地使用权的征收和转移，即国家所有土地使用权和集体所有土地使用权的征收和转移。本文讨论的城市房屋拆迁内容仅限于在国有土地使用权之上的城市房屋拆迁问题。

    思考之一：城市房屋拆迁还要不要走下去

    答案是肯定的，城市房屋拆迁还要继续走下去，它是中国现代化、工业化、城市化发展的必然现象，也是必然趋势。

    住房是人类安身立命之本，是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。尤其是在转型期的中国，住房对于大部分的普通老百姓来说都具有更为重要的意义，并成为民生发展的标志与民权保障的核心问题。于是有些学者引用《宪法》第13条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”和《宪法》第39条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，对房屋拆迁的合法性提出质疑，有人甚至提到了“违宪”的高度，对房屋拆迁大加置疑。但如果因此对城市拆迁工作叫停那就属于咎枉过正了。首先，《宪法》第13条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”中关于“房屋”的保护，并不是保护房屋本身，而是保护房屋所有人的房屋所有权和土地使用权。保护房屋与保护房屋所有人的房屋所有权和土地使用权，有质的区别。

    目前我国的城市化进程正在以前所未有的速度推进，要实现国家工业化、要发展就避免不了新增建设项目，新增建设项目就避免不了房屋拆迁，这个过程在世界上别的国家也都普遍存在的。不能因为个别地方在房屋拆迁中存在违法拆迁、侵害被拆迁人权益的事情而“因噎废食”。保护被拆迁人的权益，关键在于房屋拆迁是否依法进行，职能部门是否监管有力，补偿标准是否合法合理，安置措施是否及时落实，建设资金是否按时到位，法律救济是否渠道畅通。只有严格而又有效的监督管理措施，依法而又合理的拆迁补偿安置标准，安全而又到位的拆迁和建设资金，畅通而又公正的法律救济渠道，才能从根本上达到保护被拆迁人合法权益的目的，才能在经济建设和被拆迁人权益保护两个方面取得双赢。

    思考之二：城市房屋拆迁问题是为“公共利益”而发生，所以在市场经济条件下，对公共利益及其范围进行严格的理论界定是关键所在

    《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用，并给予补偿”。在母法规定的基础上，几乎每个地方房屋拆迁所依据的行政规划总是明文标示：“基于公共利益的需要或为了国家、地方建设的需要”，公共利益已然成为触及公民个人利益的城市房屋拆迁行为的最好理由。而在笔者看来，这种理由已经弥漫了口号化和形式化的浓重色彩，公共利益的理解和运用在拆迁实践中正逐渐走入歧途或陷进迷途。所以关于宪法中“公共利益”的理论界定对能否解决好城市房屋拆迁问题有着至关重要的作用。它可以使政府、拆迁人、被拆迁人、中介统一认识，进而决定具体的房屋拆迁方式和房屋拆迁补偿方式，在房屋拆迁过程中定位好自己的角色，执行自己的权利及承担自己相应的义务。

    笔者认为，宪法中的“公共利益”应有狭义和广义之分，狭义的公共利益主要指国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以公共利益为目的的公共建设项目、基础设施建设项目、旧城改造等带有公益性质项目。广义的公共利益包括狭义的公共利益和准公共利益。准公共利益，就是在城市规划内的纯商业性建设项目（如房地产开发、购物广场等），把纯商业性建设项目归为准公共利益是基于在城市建设整体规划和“经营城市”的背景下提出的。这些城市规划内的纯商业性建设项目是城市化进程中的必不可少的要素，城市化进程中的纯商业性建筑项目会改善周边的环境，并可能带来新的就业、商业机会。这是一种“间接性、长远性的公共利益”。把城市规划内的纯商业性建筑项目定性为准公共利益，也为政府介入纯商业性建筑项目提供了理论依据。（这里政府对介入公共建设项目与纯商业性建筑项目应区别对待，即在介入程度上应区别对待，尤其是在对待房屋拆迁补偿方式上的选择上，笔者将在后面有所阐述。）也是宪法中规定的城市土地所有权国有的体现。狭义的公共利益和准公共利益区别在于：狭义的公共利益提供的是显性的、近期的、直接的利益；准公共利益提供的是隐性的、长远的、间接的利益，准公共利益是在城市化的背景下提出的，所以在城市房屋拆迁问题上，准公共利益是历史范畴性的概念。还有狭义的公共利益产生是市场上失灵的表现，此时政府要全权介入（当然在城市房屋拆迁问题上，政府要借鉴市场价格机制来确定房屋拆迁补偿办法）。准公共利益是政府失灵的表现，此时要借用市场机制，但政府不能彻底退出，政府还必须发挥调控、规划、监督的作用。

    思考之三：市场经济条件下，在严格界定公共利益范围的基础上采取不同的房屋拆迁方式和房屋拆迁补偿方式

    在为狭义公共利益而进行的城市房屋拆迁中，采取市场化的评估办法，使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨，这种“市场＋保障”的补偿办法源于全国首创的南京拆迁新政策，即市场化评估加上政策保障托底，在地段补偿标准的基础上，委托独立的中介机构给房屋定价，同时划定最低单价和最低总价两条保障线。最低单价按区位划分，最低总价是按照当地最小的经济适用房价格估价，确保困难家庭拆迁后至少能买得起申购的经济适用房。全面推广最低单价补偿和最低总价补偿制度，妥善安置被拆迁户中住房和收入困难的家庭，进一步推进市场化的拆迁评估办法，使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨，确保拆迁补偿安置足额到位，坚持“先补偿安置、后实施搬迁”的原则。这部分补偿款应根据公共利益下的公共建筑项目所具有的外部效应程度来由中央财政和地方财政共同承担。这也能体现出税收“取之于民，用之于民”的本质。但同时还需注意的是，虽然这种情况下的拆迁目的是基于狭义的公共利益，政府仍要保证在拆迁过程中被拆迁者有表达自己意见的机会。

    在为准公共利益而进行的城市房屋拆迁中，政府要做的是保证纯商业性建筑项目在政府的城市规划范围内，同时防止城市过度建筑和重复建筑的发生。剩下的关于城市房屋拆迁的补偿问题应当由市场机制来决定。个人出让自己的住宅，应该是一般性质的谈判的结果，应该是市场主体自由交易的结果。不宜采用行政强制的方式来解决。此种情形下，拆迁人和动迁户完全是自愿平等的民事法律关系，双方从自身利益出发，在相互磋商博弈中达到利益的自然平衡，无需政府的干预。拆迁人应该严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产。被拆迁人有完全的意志决定是否动迁以及以何种条件动迁，拆迁人和政府都无权进行强迫性搬迁。政府只需对土地的利用是否合乎规划，开发商是否具备相应的资格等进行审批和服务性的管理就可以了，不能充当拆迁人的支持者和利益代言人。纯商业性建设项目拆迁过程中，如果开发商和动迁户达不成协议，则项目不能开工，如果达成协议后，动迁户不履行协议，影响到开发商的开发计划，开发商可以以违反协议为由申请仲裁或者向人民法院起诉。至于土地出让金的问题，这是被拆迁人和政府的事，政府可以规定从拆迁补偿费中象征性的抽取一部分，以作为国家拥有城市土地所有权的体现，而对于政府所抽取的这部分土地出让金，被拆迁人在与拆迁人的谈判博弈中已经考虑进去了，所以基本不会影响被拆迁人的利益。至于土地出让金标准的制定，可以根据土地的级差原理分情况制定（分区域、分地段制定）。关键是土地出让金标准的制定权应归中央一级政府，不能下放，同时土地出让金标准的制定要考虑到地区经济社会发展的差异性，土地出让金标准的实施要具有可操作性。