武汉大学社会保障研究中心

    1994年分税制改革以来，我国的社会保障制度建设取得了振奋人心的成绩，然而伴随而来的是社会保障待遇和服务在地区之间差距的不断扩大，致使社会保障制度未能发挥其应有的调节地区间经济发展不平衡的再分配功能。政府预算的社会保障经费（即财政性社会保障经费）主要是用于改善各地区的社会保障服务，可以反映政府提供的社会保障公共产品和公共服务的供给程度。由于我国财政性社会保障经费主要来源于一般税收，所以我国财政性社会保障的地区差异主要体现在社会保障财政支出的差异上。“社会保障财政支出”是指财政部门所支付的全部社会保障支出，主要包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出。下面，本文从社会保障财政负担的地区差异、社会保障财政人均支出的地区差异以及社会保障财政支出水平的地区差异三个方面对我国社会保障财政支出的地区差异问题进行分析，在描述其与各地区经济发展水平和财政能力差异之间关系的基础上，提出建立社会保障转移支付制度的政策建议。

    一、我国社会保障财政负担的地区差异

    我们采用“抚恤和社会福利救济费占财政支出比重”、“行政事业单位离退休经费占财政支出比重”、“社会保障补助支出占财政支出比重”和“社会保障财政支出占财政支出比重”四项指标，来反映社会保障财政负担的地区差异问题。利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出2005年各地区社会保障财政负担差异情况（见表1）。

表1 2005年全国各地区社会保障财政负担的差异情况表

    注：1.数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006）有关数据整理计算；2.相关计算公式：极差R=Xmax－Xmin ，极值比I= Xmax/Xmin ，其中Xmax为最大值，Xmin为最小值；标准差 ，其中 为i地区的样本值， 为平均值，n为样本个数；变异系数V＝标准差(S)/平均值( )，以下相同。

    可以看出，各地区社会保障财政负担存在很大的差异，抚恤和社会福利救济费占财政支出比重最大值是最小值的3.08倍，行政事业单位离退休经费占财政支出比重最大值是最小值的36.50倍，社会保障补助支出占财政支出比重最大值是最小值的9.66倍，财政社会保障支出占财政支出比重最大值是最小值的5.04倍。

    从变异系数来看，各地区抚恤和社会福利救济费支出占财政支出比重的离散程度（0.25）最小；行政事业单位离退休经费占财政支出比重的离散程度（0.52）是抚恤和社会福利救济费占财政支出比重的离散程度（0.25）的两倍之多，说明各地区行政事业单位离退休经费财政负担差异程度比较严重；社会保障补助支出占财政支出比重的离散程度（0.59）最大，说明各地区社会保障补助支出财政负担差异问题是三项社会保障财政支出负担中最严重的。

    二、我国社会保障财政人均支出的地区差异

    （一）我国人均社会保障财政支出状况的地区差异

    我们采用“人均抚恤和社会福利救济费”、“人均社会保障补助支出”和“人均社会保障财政支出”三项指标，来反映社会保障财政人均支出的地区差异问题。利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出2005年各地区人均社会保障财政支出差异情况（表2）。

表2 2005年全国各地区人均社会保障财政支出差异情况表

    资料来源：根据《中国统计年鉴2006》有关数据计算整理。

    可以看出，从极值比来看，各地区人均社会保障补助支出的两极分化情况比人均抚恤和社会福利救济费以及人均社会保障财政支出的两极分化情况更为严重。2005年全国人均抚恤和社会福利救济费平均水平为55.41元，最大值是最小值的6.06倍；全国人均社会保障补助支出平均水平为123.20元，最大值是最小值的13.95倍；全国人均财政社会保障支出平均水平为261.68元，最大值是最小值的6.09倍。从变异系数来看，各地区人均社会保障补助支出的变异系数最大为0.86，明显高于各地区人均抚恤和社会福利救济费的变异系数（0.62）和人均财政社会保障支出的变异系数（0.61），说明各地人均社会保障补助支出的差距更大，最需要引起重视。

    （二）各地区社会保障财政支出比重与人口比重的非对称性

    从理论上讲，社会保障财政支出的公平性的一个重要体现就是各地区社会保障财政支出占全国的比重与当地人口数占全国的比重是大体相当的，这样才能体现出各地区社会保障服务财力的大体一致性。利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，以各地区人口占全国人口的比重为标准，考察各地区社会保障财政支出占全国社会保障财政支出比重的差距，发现事实并非如此。（见表3）

表3 2005年全国各地区人口数与社会保障财政支出占全国比重情况表

    注：1.资料来源：根据《中国统计年鉴》（2006）相关数据计算；2.各地区2005年底人口数不包括现役军人数。

    可以看出，各地区社会保障财政支出占全国的比重与各地区人口占全国的比重表现出很大的非对称性，北京、天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、海南、重庆、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆财政社会保障支出占全国的比重高于各自人口占全国的比重，其中北京、上海、辽宁特别突出，北京以占全国1.2%的人口却拥有全国3.3%的社会保障财政支出，上海以占全国1.4%的人口却拥有全国3.1%的社会保障财政支出，辽宁以占全国3.3%的人口却拥有全国7.8%的社会保障财政支出；河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南财政社会保障支出占全国的比重低于各自人口占全国的比重，其中以贵州、广西、河南为特别突出，贵州以占全国2.9%的人口却仅拥有全国1.3%的社会保障财政支出，广西以占全国3.6%的人口却仅拥有全国2.1%的社会保障财政支出，河南以占全国7.3%的人口却仅拥有全国5.0%的社会保障财政支出。

    三、我国社会保障财政支出水平的地区差异

    我们采用“抚恤和社会福利救济费占GDP比重”、“行政事业单位离退休经费占GDP比重”、“社会保障补助支出占GDP比重”和“社会保障财政支出占GDP比重”四项指标，来反映社会保障财政支出水平的地区差异问题。利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出2005年各地区社会保障财政支出水平的差异情况（见表4）

表4 2005年全国各地区社会保障财政支出水平差异情况表

    数据来源：根据《中国统计年鉴2006》有关数据整理计算。

    可以看出，各地区社会保障财政支出水平存在很大的差异，抚恤和社会福利救济费占GDP比重最大值是最小值的5.74倍，其中西藏的支出绝对数很小，但由于其生产总值更小，所以导致其支出水平很高，而广东的支出绝对数虽然很大，但由于其生产总值更大，所以导致其支出水平很低；行政事业单位离退休经费占GDP比重最大值是最小值的94.41倍；社会保障补助支出占GDP比重最大值是最小值的18.52倍；财政社会保障支出占GDP比重最大值是最小值的12.52倍。

    从变异系数来看，行政事业单位离退休经费占GDP比重的离散程度最大，对财政社会保障支出占GDP比重的省际差异问题起支配作用，社会保障补助支出占GDP比重的离散程度次之，抚恤和社会福利救济费占GDP比重的离散程度最小。

    四、社会保障财政支出差异与地区财政能力

    一般来讲，地方政府的社会保障财政支出很大程度上取决于地方的经济发展水平和财政收入，人均财政收入高、经济越发达的地区，人均社会保障财政支出也越多。我们利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出各区地的人均地区生产总值、人均财政收入和人均财政支出以及人均抚恤和社会福利救济费、人均社会保障补助支出和人均财政社会保障支出的情况（见表5）。这里的一个例外是西藏自治区，虽然其2005年人均财政收入只有434.34元，比贵州、甘肃还低，人均GDP也只有9114元，但由于其财政社会保障支出经费由中央财政直接补贴，因此人均社会保障财政支出达到了345.64元，远高于同等人均财政收入和经济发展水平的省份。

表5 2005年全国各地区经济发展水平与财力情况表（单位：元/人）

    数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006）有关数据计算整理。

    为了搞清楚各地区社会保障财政支出与经济发展水平以及财政能力之间的关系，我们利用《中国统计年鉴》（2006）的数据，计算得出各地区人均抚恤和社会福利救济费、人均社会保障补助支出、人均社会保障财政支出与各地区人均GDP、人均财政收入、人均财政支出之间的相关系数（见表6）。

表6 2005年全国各地区人均社会保障财政支出与

经济发展水平和财政能力之间的相关系数

    数据来源：根据《中国统计年鉴2006》有关数据计算整理。

    可以看出，各地区人均社会保障财政支出之所以存在如此大的差异，根本原因在于各地区经济发展水平和由此导致的财政能力差异。从相关系数来看，各地区人均社会保障财政支出与经济发展水平、财政能力密切相关，但各自的相关程度是不一样的：人均抚恤和社会福利救济费与人均地区生产总值、人均财政收入显著相关，与人均财政支出高度相关；人均社会保障补助支出与人均地区生产总值、人均财政收入低度相关，与人均财政支出显著相关；人均社会保障财政支出与人均地区生产总值低度相关，与人均财政收入、人均财政支出显著相关。显然，要实现区域社会保障公共服务的均等化，必须通过政府间的转移支付手段，使各地区拥有基本均等的财政能力。

    五、社会保障公共服务均等化与财政转移支付制度

    21世纪以来，我国通过实施“西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”和“中部崛起”，力图促进各地区经济的协调发展。但是，缩小区域差距是一项长期而艰巨的任务，不可能在短时期内使各地区差距大幅度减小。经济发展不平衡的一个直接后果就是在相同的税收努力程度下地区间财政能力存在差异，经济发达的地区可以获得更多的财政收入，提供充足的包括社会保障在内的公共产品和服务，相反，经济发展落后的地区则财力匮乏，会陷入包括社会保障在内的公共产品和服务供给不足的窘境。如果因经济发展差距导致地区财政能力差距，从而造成的地区间社会保障公共服务的非均衡长期存在，有可能在经济社会发展的落后地区出现“经济发展水平滞后——财政能力脆弱——社会保障服务欠缺——人力资本发展缓慢——经济发展水平滞后”的恶性循环。要想短时期内在经济发展差距依然巨大的情况下，使我国的地区间社会保障公共服务均等化，只能从政府的社会保障财政预算投入入手。因此，完善财政转移支付制度便成为一种可行的选择。

    目前，我国各地区社会保障公共服务的非均等化主要是因为各地区财政能力的不平衡，要实现地区间社会保障公共服务的均等化，就必须加大中央政府在社会保障领域内对地方政府的财政转移支付力度，即建立社会保障转移支付制度。而中央政府和地方政府财政收支的纵向失衡也为该制度的建立创造了客观条件。1994年分税制改革以来，中央拥有一半以上的预算收入，但其支出却仅仅占全部政府预算支出的三分之一左右，其社会保障补助支出更少，只占全部社会保障补助支出的十分之一左右（2005年为13.02%，2001年则仅为4.34%）。中央政府在预算收支上的不对等导致中央财力不断增强。因此，中央有能力承担更多的公共职能，其中通过转移支付改善各地社会保障公共服务条件，缩小其差距，是其重要的表现形式。

表7 1995年－2005年全国各地区人均财政收入和

人均社会保障财政支出变异系数情况表

    注：1.数据来源：根据《中国统计年鉴》（1996－2006）各年份数据整理计算；2.1997年以前的四川省包含重庆市，1997年以后设立重庆直辖市，撤原重庆市，四川省不包含重庆市；3.1995年和1996年财政社会保障支出即抚恤和社会福利救济费支出，1997年社会保障财政支出是抚恤和社会福利救济费以及行政事业单位离退休经费的总和，1998年－2005年财政社会保障支出是抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费以及社会保障补助支出的总和。

    各地区的财政收入指标直接反映了各地方政府组织收入的能力，也折射出各地区不同程度的经济发展水平，而各地区社会保障财政支出指标则大致反映了各地区实际可支配的预算内社会保障财政资金，也是各地方政府履行社会保障公共服务职能的反映。表7是1994年分税制财政体制改革以来，各地区人均财政收入和人均社会保障财政支出差距情况的相关测算指标数据和折线图，其中各地区人均财政收入和人均财政社会保障支出均为地方本级数。可以看出，各地区人均财政收入的变异系数明显高于各地区人均社会保障财政支出的变异系数，而且各地区人均财政收入的变异系数呈现出不断上升的趋势，而各地区人均社会保障财政支出的变异系数则呈现出逐步下降的趋势，二者的差距总体上呈现不断扩大趋势。各地人均社会保障财政支出相对差距小于人均财政收入差距，这是因为各地方政府履行社会保障公共服务职能大致相同的结果。而各地方政府较大的人均财政收入差距与大致相同水平或差异较小的社会保障财政支出水平的对比，恰恰是各地方政府财政能力差距的反映，即一部分地方政府（存在社会保障收支缺口的地方政府）必须依靠中央政府的社会保障转移支付才能满足各地区社会保障开支需求和提供大致相同的社会保障公共服务。

    综上所述，中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异，而中央政府和地方政府在社会保障领域内财政关系的纵向失衡会导致地方政府缺乏积极性，也没有财力提供充足的社会保障公共产品。所以，建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度，实质上是通过财力调节的方式理顺中央政府和地方政府的财政关系，促进政府间社会保障权责的对等，增加财政困难地区的财政收入，从而增强其社会保障支出能力，使各地区社会保障制度提供的基本生活需求保障达到大致均等。社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的结合物，理应成为社会保障体系不可或缺的重要组成部分，它的建立势在必行。