福建师范大学

    随着分权制的发展，地区间财政竞争问题受到了广泛关注。财政分权加强了地方政府的权力，通过地方政府积极作用的发挥推动了经济的发展，但在既定的政府管理体制下，这种分权也导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争，并给市场带来了一定扭曲。如何规范地方政府的经济行为，使地方政府的经济利益与国家整体利益相协调无疑是我们目前亟需解决的一个重要问题。

    一、分权体制下的政府间竞争

    （一）财政分权理论：地方政府存在的合理性

    新古典经济学认为，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋提供公共品，从而实现社会福利最大化。那么，一个国家就不可能也没有必要出现多级政府，也就不存在财政分权问题。但现实中，地方政府是确实存在的，并且发挥着重要的作用。传统的财政分权理论以蒂布（Tiebout）1956年发表的《地方公共支出的纯理论》为标志。他首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，因此地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求提供公共品，从而达到帕累托最优。

    施蒂格勒（Stigler，1957）其后论证了地方政府存在的合理性。施蒂格勒在《地方政府功能的有理范围》一文中，给出了他对这一问题的解释。施蒂格勒是从实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性的。他认为与中央政府相比，地方政府更接近于其辖区内的公众，从而也就更加了解它所管辖的选民的效用与需求，而且不同地区的居民也有权选择自己需要的公共产品的种类和数量，地方政府就是实现不同地区居民对公共品的不同选择的一种机制。奥茨（Oates，1972）在《财政联邦主义》一书中提出的“分权定理”，也论证了地方政府存在的理由。奥茨的“分权定理”是建立在居民偏好的差异性和中央政府等量提供公共品或公共服务的假定之上的。在这些假定条件下，奥茨证明了如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来提供会更加符合帕累托效率。[①]

    马斯格雷夫（Musgrave，1959）则是从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，同时界定了分税制的含义。他认为“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地居民的偏好不同而有所差别；而收入再分配与宏观经济稳定政策则主要归中央政府负责。”[②]他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。

    有关传统财政分权理论的解释，除此之外，还有布坎南（Buchanan，1965）的分权俱乐部理论和特里西（Tresch，1981）的偏好误差理论。布坎南的“俱乐部”理论指出了地方政府管辖范围与居民人数的优化条件。特里西的“偏好误识问题”则更为彻底地提出了地方自治的理论论据，即中央政府的偏好误识将会导致公共品的提供失误。

    （二）地方政府竞争的外部效应研究

    从政府间相互关系的角度看，竞争与合作是政府经济行为的两种基本方式。但是在财政分权的背景下，地方政府竞争是财政联邦主义经济分权化政策的必然结果。“政府间竞争”是各政府主体之间为了吸引或获取更多的资本、企业、技术、人才和信息等有形或无形的流动性要素，在税收、财政支出和投资环境等领域展开竞争。[③]

    1.政府间竞争有利于提高公共品供给效率。早在奥茨的“分权定理”和蒂布的《地方政府支出的纯理论》中就已经涉及到了政府间的竞争问题。他们认为，如果将资源配置的权力交由地方政府行使，那么通过各地方政府之间的竞争能够促使地方政府的财政决策更好地反映纳税人的偏好，同时也加强了对政府行为的预算约束，从而会提高公共品的供给效率；而且政府之间的竞争也有助于制度的创新和新制度的扩散。Bretion（1998）认为，应该把各级政府看作某种特殊产品或服务的生产者，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。Case和Rose（1993）主要论证了某一地方政府的财政支出依赖于与其相邻的其他地方政府的支出状况。他们通过建立模型，从实证角度得出：一个相邻的地方政府每增加其财政支出1美元，则该地方政府的财政支出将增加70美分。Justman、Thisse和Ypersele（2001）[④]认为，地方政府通过多样化基础设施服务水平进行竞争能减少财政支出，以及由支出竞争造成的资源浪费。而且，多样化基础设施水平不会引起其他地方进行模仿，反而会促进其他地方政府提高其基础设施多样化水平。

    2.政府间竞争方式的不正当性引起的无效问题。西方理论界对地方财政竞争提出质疑的最为著名的是“扑向底层的竞争”（the race to bottom）观和关于政府代理问题的“垄断寻租论”。从世界范围来看，各个国家都采取了积极的政策鼓励投资，为了吸引资本的流入，各个地区政府主动减少自己应得的投资收益，这种税收竞争的最后结果就是使得地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。这种不计代价的引资竞争就是“扑向底层的竞争”。关于垄断寻租理论是在委托-代理框架下解释地方政府行为的。由于分权化导致的地方政府作为中央政府代理人容易产生道德风险，地方精英群体的寻租和腐败行为以及与官员的合谋，使社会总福利损失。（徐斌，2003）

    奥茨（1999）的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准以减少对所在地的污染控制来进行竞争。地区间竞争也可能导致公共服务水平处于不足水平。Démurger（2001）认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。

    二、中国财政竞争与地方政府作用研究

    （一）我国对地方财政竞争效应的现有研究

    钱颖一（1996）用实际数据探讨了中国财政分权改革下地方政府竞争对经济的影响。第一，向地方政府放权更多的话会促进非国有企业的经济增长，并且本地的国有企业改革也会更快。如果地方政府的官员与中央关系紧密，则上述论断是相反的，即地方非国有经济发展会比较慢，地方国有企业改革也比较慢。第二，假说从财税激励角度讲，如果地方政府财政的边际留成比例高则地方政府有积极性去搞好地方经济，地方的非国有企业的速度会比较快，国有企业改革会比较好。第三，如果地方政府官员和中央关系紧密，虽然地方经济的发展可能会受负面影响，但是由于他们会和中央保持一致，这样会对经济的宏观稳定起到积极作用。

    乔宝云（2000）通过模型显示，财政竞争有助于经济增长，却降低了财政资源分配的均等性；在总体的经济增长与财政资源分配的均等性之间存在着彼此替换的关系；富裕的地区倾向于隐藏自己的财政资源，而贫穷的地区则倾向于公开自己的资源。并且使用中国1985～1998年间各省份的有关部门数据，对经济增长率、财政资源分配的均等性和财政竞争之间的关系进行了估计。结果显示，财政竞争在促进经济增长的同时，加剧了财政资源分配的不平等。

    周业安（2003）则提出在既定的政府管理体制下，分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争，由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府之间的竞争并不必然带来经济的良性增长，保护性策略和掠夺型策略可能被选择，从而增加地方之间贸易的交易成本，损害经济增长。

    （二）地方财政竞争引致的政府行为的外部性

    改革开放以来，我国的中央与地方关系总体上是沿着“地方分权化”的道路前进的，地方权利被不断强化，地方政府在经济发展中的作用也日益显著。地方政府竞争大大促进了我国地方人才的培养和引进、外资的吸引、生产建设技术的改进、思想解放和制度创新的加快、对外开放的扩大、经济结构的调整、基础设施环境的改善等，而且，竞争的强弱还影响了这些方面的变化速度。但与其他国家相比,我国地方政府间的竞争也具有自身的特点：纵向竞争是不平等的，且缺乏竞争规则、信息双向不对称；政府直接参与产品市场面的竞争。因此，地方政府间竞争也带来了一些消极后果。

    1.重复建设：地方政府利益的诉求。所谓重复建设，主要是指在某一行业供给能力已经能够满足社会需求的情况下，仍然有新的资源不断投入，结果造成生产和服务能力过剩，即供大于求（宣晓伟，2003）。重复建设意味着政府过度进入而形成过度竞争。

    中国经济还处于转型时期，市场发育尚不完善，政府特别是地方政府在投资中的作用还比较大。重复建设的问题，随着分权改革的进行、地方权力的不断扩大，在八十年代中期就逐渐暴露出来了。国家在制定产业政策时也三令五申地反对重复建设，但是，重复建设在现实中并没有得到有效的抑制，而且在一定时期反而呈现不断蔓延之势。以烟草和酒类行业为例，虽然全国31个省中只有个别省份出产烟草，但有30个省都分别拥有自己的卷烟厂。①

    为发展当地经济而进行的重复建设，若从全国角度来看，是一种效率的损失。重复建设导致了过度竞争，使得资源配置不合理，经济效率低下；加剧了产业发展失衡，产业政策失效；促使地区经济向内发展，竞争弱化；同时又阻碍了技术进步。但地方政府站在地方的角度，为了推动当地的经济增长，增加地方政府的收入，则具有一定的合理性。由于当前各级地方政府从事重复建设有其现实的原因，故欲彻底地解决重复建设问题，除了完善投融资体制、规范政府行为外，需要从根本上化解地方政府从事重复建设的动因，宜疏不宜堵。

    2.地方保护主义：为局部利益而阻碍了统一市场体系的形成。所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定等提供保护伞。

    地方保护主义的根源是因为地方政府面临政治上的高度集权和经济上的高度分权之间的冲突。地方政府为了促进当地经济的发展，同时由于财政分权使地方政府对当地微观主体的财政依赖增强，更愿意保护当地人的利益。比如，一些企业凭借地方政府的保护，可以在一段时间内形成“垄断”，获得超额利润。

    地方保护在短期内能够使地方企业在竞争中处于有利地位，但却不利于企业的长远发展，并影响了市场机制资源配置基础作用的有效发挥。因为地区间既存在竞争关系，又有合作关系。一方面，地区间通过开放市场，使生产要素在自由流动中得到最有效的利用，对提高整个国民经济的经济效益是非常必要的；另一方面，地方保护主义虽然在短时间内保护了一点地方利益，但从长期来看，地方保护主义其实是保护落后。比如妨碍企业间的重组，其实是使地方企业不能获得更快、更健康的发展机会，那么企业也终将成为地方政府的一个包袱。

    3.破坏环境：只注重经济效益而忽视社会效益。过度竞争的压力下，地方政府为了促进经济发展得更快一些，对环境污染等外部性关注不够，过多的注重经济效益而忽视社会效益。且对政府的考核主要是短期经济业绩而不是环境指标，于是地方政府对破坏环境的行为给予默许，从而使环境遭到严重破坏。

    以长江三角洲地区为例。由于该地区政府的不重视，工业污水和生活污水的排放量急剧增加，恶化了生态环境，使该区的可持续发展受到严重威胁。特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的0.38%，各种污水排放量却高达32亿吨/年，为全国的10%，大大超过了环境的承载能力，严重污染了水环境，使得本来水资源十分丰富的太湖流域出现了普遍的“水质性缺水”，严重威胁了人民生活和工农业生产。在长江三角洲这样水网纵横、行政隶属关系复杂的地区，某些地方和企业不负责任的排污行为很容易给其他地区造成严重的损失，从而引起地区之间的纠纷。①

    三、规范地方政府竞争行为

    整顿和规范地方政府间财政竞争行为，引导地方政府之间展开良性竞争，对于促进我国地方经济的均衡发展有十分重要的意义。我国目前应在营造公平的地方政府间竞争环境的基础上，构建规范的财政竞争秩序，注重培养地方政府的竞争力，从而促进经济增长，实现市场的资源有效配置和统一市场的形成。

    （一）营造公平的政府间竞争环境

    1.推行中央和地方间财政体制改革。把一种严格的分税制财政关系写入宪法或财政基本法，将有助于建立真正的公共财政体制，防止上级政府或者部门不断把下级政府的收入划归上级政府所有，或不断把一些法定支出责任转移给下级政府。这也有助于避免地方政府产生财政体制易变、上级政府不断向地方要求增加上解资金、向其转移支出责任的预期。

    2.确立公平导向的转移支付制度。加大对经济发展落后地区的财政转移支付力度，使得各地区之间的人均财力相对均衡，但又不能均衡到打击经济较发达地区促进地方经济发展并扩大财力的积极性。可把各地区基本公共产品与服务供给水平的均等化作为目标，但不能把非基本公共产品与服务供给水平的均等化作为目标。另外，上级财政应不定期对转移支付资金的使用情况进行审计，并把审计结果提交当地的人代会讨论表决。

    3.适当调整公共政策。目前，我国在某些领域仍然存在一些特殊优惠措施。对于此类政策，一方面要强化管理，另一方面需要进行结构上的调整，并随着市场机制作用的进一步增强和经济发展水平的提高而逐步削减，调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府竞争。同时，可考虑培育跨区域的公正、独立的社会中介组织，发挥其沟通协调、信息服务、公正监督、行业自律等功能，降低商务运行成本。

    （二）构建规范的财政竞争秩序

    1.建立政府间的协调机制。从目前的经济运行情况看，政府间的合作与协调是区域经济协调的重要手段和依托。政府间合作的目的，是要努力创造一个经济区内各地政策一致，平等竞争的市场环境并达成重大建设项目的相互配合协调。政府层面的协调机构，主要是研究政策，市场规划，重大基础设施项目决策，政府间合作的形式应随合作的深入而不断推进。同时，要落实政府间达成的共识和协议，搞好各地经济发展规划及产业发展规划的对接。

    2.提高财政决策过程的民主程度。我国的财政决策过程透明度和公开性正不断增强，但尚无法达到有效监督的距离。推进财政决策的科学化民主化，要进一步改革和完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度，总体来说，财政竞争决策应该尽量公开，充分发挥人民代表大会的监督职能，同时进一步完善部门预算的编制和执行制度，细化预算，严格预算管理和监督；实行国库集中收付制度，推行政府采购制度，将所有财政性资金全部纳入财政管理和社会监督的范围。

    3.创造合理可行的政治经济条件。上级政府对下级的政绩考核和升迁激励决定着地方政府的行为取向，以当地GDP来考核地方政府官员绩效的制度有失片面，建议建立全面、科学的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制，同时放宽劳动力的户籍管理，大力推动人力资本及其相关物质资本的流动，逐步强化居民以脚投票的偏好表露机制；增强居民对于地方政府的约束力，为地方政府进行规范的经济和社会管理创造良好的条件。此外，地方政府政务公开既是营造良好市场条件和制度框架的前提，也是以法律规制来规范地方政府竞争的条件。

    （三）培育地方政府的竞争力

    1.制定实施地区产业发展政策，发挥地区比较优势。对一些经济发展落后地区提供区域政策支持和产业政策支持。根据中央提供的政策导向，地方政府可根据本地的实际情况，既符合国家产业政策的总体要求，又能充分发挥地区的比较优势，使国家产业政策与地方的产业政策协调配套。对已制定和实施的产业政策，地方政府应对其进行必要的监督、评价以及修订工作，以提高产业政策的有效性。

    2.重视科技教育，蓄积智力资源。重视和加强人力资本投资，提高人口质量是经济发展的关键。地区间的竞争优势已由过去以资源和成本为主转向以技术为主。抓教育抓科技，从根本上是为经济建设蓄积资本，应该引起地方政府的重视。因此，地方政府应该重视教育改革，把实行素质教育、发展职业技术教育和短期培训作为指导教育的重要内容，大批适合当地经济发展的专业技术人才。

    3.加强环境保护，实现产业与环境的协调发展。随着产业的发展，环境问题将越来越突出。改善环境质量，实现经济与环境的协调发展是政府的一项重要任务。应该看到，未来产业迅速发展给各个地区带来的环境压力将非常严峻。为此，地方政府应继续大力宣传保护生态环境，增强全社会的环境意识；实行有利于环境保护的产业政策，严格限制、禁止污染严重的产业和企业发展，大力发展清洁产业。

参考文献

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[2]徐斌.财政联邦主义理论与地方政府竞争：一个综述[J].当代财经.2003（12）.

[3]杨灿明、赵福军.关于财政分权后果的理论述评[J].财贸经济.2004（7）.

[4]杨志勇.财政竞争：呼唤约束和秩序——地区间财政竞争理论与现实的比较分析[N].中国财经报.2005年2月1日.

[5]“中国地方政府竞争”课题组.中国地方政府竞争与公共物品融资[J].财贸经济.2002（10）.

[6]钟晓敏.市场化改革中的地方财政竞争[J].财经研究.2004（1）.

[7]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报.2003（2）.

[8]周业安、赵晓男.地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析[J].管理世界.2002（12）.

[9]Bretion A.，Competitive governments：an economic theory of politics and public finance，Cambridge：Cambridge University Press，1996.