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商庆军/论地方政府政策与私人行为的激励相容
时间:2009/10/14 14:09:49    来源:本站原创      作者:佚名
 

中央财经大学

    政府行政行为具有诸多准则,有人将其归结为行政伦理,甚至上升为法律,并且随着“新公共管理”的兴起而成为公共行政领域的核心问题(库珀,中译2001)。作为公共行政主体的政府所应坚持的行政原则,还应包括一个重要的方面:激励相容原则。

    一、从“政府失灵”与“市场失灵”的两难困境看公共行政激励相容

    中国医疗改革的失败和教育改革的失败,是当前人们讨论的焦点。经济转轨之后,人们试图通过市场化来解决基础设施建设资金不足的问题。原来作为“事业单位”并以各级财政为主投资兴办的医疗和教育设施,在按照市场规则运行之后,完全被物质利益所左右。由于在公共卫生领域人们的行为具有很强的外部性,以及供需双方信息不对称,使得“市场失灵”必然出现,于是在过分迷信市场效率的错误思想指导下,导致了整个医疗卫生体制改革的失败局面(王绍光,2003)。主要表现为:卫生防疫体系不堪一击,卫生保健严重不公平,医疗机构效率下降,卫生资源利用效率低下,特别是不能满足经济能力低下的普通民众的基本需要,从而引发了普遍的不满情绪。

    另一个例子是税收征收中出现了税收增长率过高与税收的实际征收率过低的严重背离现象。全国的财政总收入特别是税收收入连年大幅增长,但是税收的实际征收率又非常地低,应收尽收问题根深蒂固、难以解决。这一方面说明名义税率水平总体上过高,制约着经济更好地发展;另一方面说明征税政策对纳税人激励不足,造成纳税人较低的纳税意愿,极力避税甚至偷逃税款,外商投资企业大量亏损就是其采取国际间避税措施的例证。

    以上两个例证反映了“政府失灵”与“市场失灵”同步存在的困境。我国公共财政体系的建立与西方国家不同,是来源于“一大二公”的计划经济。计划经济时期政府提供公共物品出现的“失灵”现象,主要在于公共支出的效率不高,公共物品提供不足。后来虽然实施了市场化的策略,经多年改革和放权、退出,但仍呈现出公共物品和公共服务提供范围广、公营比重高、保障水平低的特点。由于人们认为市场中的委托——代理问题较政府内部的委托——代理问题严重程度低些,所以,出于矫正公共支出效率低下、公共物品提供不足的问题,就在政府行为中更多地引入了市场机制,但是仍带来“市场失灵”的困境。这有三个方面的表现:一是由于原来公共支出效率低下,形成了低水平的公共物品提供和低效率的公共服务保障;二是改革之后许多领域的过度市场化再次形成了对普通大众的公共物品提供不足和公共服务保障不够;三是由于渐进式改革造成的各领域改革不同步,使得改革步伐慢的领域仍然处于“政府失灵”的困境之中。

    那么,如何弥补上述政府失灵与市场失灵的双重困境呢?一个可行的思路和方向是,采取有限市场化的方式,由政府通过公共支出政策,实现对市场和私人机构的激励,鼓励私人参与到公共物品提供中来,或者通过灵活的方式实现政府与私人机构联合提供公共物品,从而有效提高公共物品的提供效率和质量。而在这个过程中,激励相容就成为政府行政行为的重要准则。所谓激励相容,就是指政府管理的侧重点由规制转变为激励,政府的经济行为及政治决策对私人机构具有激励作用,通过努力调节经济主体的行为选择方向,推动经济主体做出追求效益、提高效率和秉持信用、追求正义的行为选择,从而促进经济效率和社会公平;而私人机构的行为相容于政府行为之中,人们会根据政府政策和决策做出对他人或社会也有利的反应。这使每个人在追求其个人利益时,同时也达到政府机构所想要达到的宏观目标。

    通过实现公共物品提供中政府机构与私人的激励相容,将较好地解决公共物品提供不足和公共支出效率低下的问题,从而步出当前公共行政的困境。

    二、激励相容主要存在于税收、公共支出和公共行政三个领域

    地方政府公共行政行为可划分为收入行为、支出行为、公共行为和安全行为四类。其中,收入行为和支出行为可概括为政府经济行为,公共行为和安全行为可概括为政府非经济行为。在此基础上,公共行政的激励相容可分为税收激励、公共支出激励和公共行政激励三个层次。

    (一)收入行为中的激励相容——税收激励论

    税收激励是指国家在征税时用于提高经济效率、促进社会公平进而矫正市场失灵和提高纳税人纳税意愿的激励性措施。地方政府在收入行为中,通过税收激励措施有利于形成税收矫正市场失灵以及提高纳税意愿的双重效果。其主要方向和领域,在于鼓励投资创业、推动科技进步、贯彻国家经济政策和产业政策、促进对外贸易及吸收外资、发展国有经济及民族产业、促进区域协调发展、促进农业发展、维护社会公正等方面。激励措施的主要内容和方法则可归纳为直接激励和间接激励两个范畴。其中直接激励主要包括税收减免、税收饶让、退税措施、税收豁免等;间接激励措施主要有税收抵免、税前扣除、加速折旧、延期纳税、税率优惠等措施。从效果来看,间接性的激励措施更佳。

    政府做出行政行为以后,对于私人机构的反应,根据其相容性情况,可以进一步采取鼓励或约束的对策。对于私人机构配合的事项,政府按照制度的规定予以鼓励,此时形成政府与私人的激励相容;对于私人机构不予配合的事项,政府相应地实施约束政策,特别是对严重失信的私人予以重罚,此时则难以达成政府与私人的激励相容。其实,激励不相容并不是政府的初衷,政府建立失信惩罚机制只是为了使私人机构形成良好的预期,希望私人机构能够按照政府预设的宏观目标行事,以形成政府宏观目标与私人具体利益的良性互动。

    (二)组织及与私人联合提供公共物品的激励相容——公共支出激励论

    公共财政激励是指公共财政支出的有效实施对于经济效率和社会公平的促进机制。政府提供公共物品的行为构成公共支出的主要内容。地方政府的公共支出行为中,可以通过有限市场化以及公共行政激励相容措施,提高公共物品提供效率。一是继续将部分公营部门有限市场化,以提高公共物品的提供效率;二是激励私人部门参与对公共物品的提供;三是矫正原本过度市场化的公共服务。

    地方政府更多地按市场化方式提供公共物品,存在灵活多样的配合策略。一是政府与市场可以联合提供公共物品。这包括地方政府和私人企业分别提供不同数量的公共物品;地方政府与私人企业处于互补地位,共同提供公共物品;地方政府以特许经营的方式组织私人企业提供公共物品。二是通过特定政策由国有企业提供、集团性单位提供公共物品,而这些公共物品提供出来以后,以收取使用费的方式提供给社会公众。比如我国廉租房、经济适用住房坚持的就是这个方向,只是操作中其公益性大打折扣了。三是政府可以对公益性单位实施激励相容以促进公共物品的市场提供。比如卫生防疫宣传、身心健康咨询、就业信息传递、妇幼保健知识、少年儿童知识培训等,可由大量的公益机构部分提供。四是政府通过优惠政策激励私人机构对公共物品和公共服务的部分或全部供给。比如可由住宅开发商提供居民小区内及小区周边的公共绿地、健身和简易娱乐设施、甬路及小区内道路等,其部分成本通过居民小区周边地段广告发布权予以部分弥补,再由小区物业向居民部分收取物业费以解决。地方政府还可以采取合同购买或政府采购的方式为社会公众提供公共物品,以及创新的公共物品提供方式,比如“政府业务合同出租”、比如“竞争性招标”等。

    (三)维护公共安全和社会公平的激励相容——公共行政激励论

    公共行政行为具有激励相容的特点,良好的制度设计有利于促进效率和公平目标的实现。公共行政激励是指政府非经济性的行政行为的有效实施对于经济效率和社会公平的促进机制。公共行政的激励相容体现在制度的充分供给、产权的有效界定、经济发展环境的优化、公共行政对于效率和公平的促进、政府管制的尽力减少等方面。

    社会公平这一目标只有政府有条件实施,因此地方政府在维护社会公平方面负有重要责任。其总体策略,是采取公共行政以及税收、公共支出等各方面的激励措施,在实施效率与公平并重且取得初步效果后,实行公平优先、兼顾效率的原则,缩小收入分配差距,促进社会公平。

    三、地方政府公共行政的重塑——政府改革论

    地方政府机构改革关系到如何做出激励性公共行政行为,以及私人机构的相容性如何实现的问题。要建立起公共行政的激励相容机制和实行市场化策略,就要从制度、体制、机制三个方面着手:制度是指将效率优先、兼顾公平的原则转向以公平为基础的效率原则;体制是重塑政府的机构改革和运行模式改革;机制指公共行政方式逐步向有限市场化转变。

    (一)重塑地方政府职能定位和行政理念

    古今中外历史上,成功的政府毕竟是少数,由此形成了社会舆论对于政府作用的强烈批评,甚至形成了“政府之恶”的舆论氛围。在这些压力之下,世界各国的开国者在创设政府过程中,均注意到了政府的职能定位要准、政府的规模要小、政府的行政效率要高这些要求。政府及官僚的人性预设由“行政人”向“官僚人”的转变,导致了政府管理模式设计的改变:由侧重规制的官僚制转为鼓励竞争、强调激励的市场模式,即寻找一种将个人利益与公共利益协调、兼容的制度设计,在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和质量。因此,应将激励相容作为公共行政的基本原则和重要理念,政府机构做出的行政行为要注重对私人机构的激励效应,以使私人机构的行为相容于政府政策之中。

    (二)重塑地方政府机构规模及功能模式

    政府机构的规模及设置并非要整齐划一,不同层级的地方政府规模并非简单地要“大”还是要“小”,而是根据各层级政府行政行为的特征灵活确定。除了中央政府应当保持适当规模以外,出于维护公共安全的需要,基层政府也应保持合理规模。因此,要调整地方政府机构改革的思路,由只注重精简向优化功能转变。要减少政府管制,精简机构规模;压缩管理层级,实现扁平化管理;扩大管理半径,划小行政区划;调整部门结构,整合职能交叉;健全地方政府维护公共安全的机制,保障安全需要。

    1.地方政府机构设置要坚持结构化原则。在维持一个权力集中、规模适度、运转协调的中央政府的同时,应努力减少地方政府行政层级,压缩规模,提高效率。一是建立减少层次、压缩规模、提高效率、扁平化的树型结构的省、市、县级政府。二是保持相当规模、主要履行公共服务和维护社会安全责任的基层政府。三是适应地域、民族和宗教状况的民族自治地方政府。

    2.不同层级地方政府功能的结构化设置。虽然地方政府主要履行的是经济职能,但是各个不同层级的地方政府的功能结构并不是整齐划一的。中层政府,如省级政府就负有较为宏观的管理责任;区域政府,如市县级政府主要是针对区域内独具特色的公共需要组织公共物品和公共服务提供;基层政府主要是公共物品和公共服务的组织者和提供者,集团性单位更是公共物品和公共服务的直接生产者。

    3.地方政府权力的结构化分配。在各级政府内部,在减少政府对市场干预的基础上,要优化权力分配,减少部门设置。一是压缩行政部门数量,减少审批事项,防止政出多门,减少相互掣肘,提高行政效率。二是降低行政长官特别是行政副职在公务人员中的相对数量。三是加强部门间协调,可以在每级政府设立相对规模较大的决策参谋机构,以有效消除部门利益。

    (三)重塑地方政府公共行政方法

    1.创造可竞争市场。这既包括宏观方面的优化市场机制运行的措施,也包括地方政府在具体事项中创造可竞争市场以优化资源配置。例如,政府应采取措施减少政府管制,约束低价倾销及价格同盟等垄断行为等。再如,在公共物品提供中采取政府采购、竞争投标措施,使市场机制在公共行政行为中发挥更大的作用。

    2.矫正市场失灵。这既是公共行政激励相容的总体目标,也包括这一机制发挥作用的具体领域。例如,政府与市场可以联合提供公共物品,以解决“市场失灵”或“政府失灵”这种单一思维的局限;再如,政府和私人企业分别提供不同数量的公共物品、地方政府与私人企业提供互补品,实际上是为私人公司开辟了市场,创造了订单。

    3.经济利益的刺激。公共行政激励相容既是从总体上提高经济运行效率的需要,也体现在具体政务活动中。例如,对某类行为实施税收减免优惠,包括税收减免、税收饶让、退税措施、税收豁免等,就构成直接的经济利益刺激,会在很大程度上影响经济主体选择方向;再如,政府原本用于公共支出的一定额度费用,现在用于贷款贴息补助,使可吸引更多数量的资本于公共物品,产生有效的激励效应。

    4.政策鼓励。政府为提高公共物品和公共服务效率而出台的政策层出不穷。例如,政府通过组建合资公司,将部分公共支出投资于基础设施,以产生吸引更多社会资本参与投资的引导效应;通过特定政策由国有企业提供、集团性单位提供公共物品,如廉租房、经济适用住房这类物品;在税收政策中,彼高此低的优惠税率、税前扣除、税收抵免等,都会引导经济主体按照政府确定的激励方向理性选择。

    5.声誉的树立。政府可确立某些单位为公益性单位,实行对社会公益性捐赠免税等政策,及社会公众对公益性单位的尊重,都会构成公益性单位的无形价值,是一种声誉,有利于这些单位部分提供公共物品和公共服务。此外,还应建立有效的失信惩戒机制,通过健全的征信机制,约束失信、打击欺诈行为,提高判决经济纠纷案件的执行力度。

    (四)重塑地方政府间的行政行为

    一是要在压缩政府层级的基础上,建立“国家-省-市(县)”三级财政主体的基本框架,实行省直管县的财政体制和乡财县管体制,提高财政资金运营效率。进一步发挥中层政府比如省级政府的指导作用,更多地运用地方性转移支付办法,提高区域内的调控能力和区域性公共物品的提供效率。二是地方政府要更多采取健全市场机制、优化市场环境、有利于产生“溢出效应”的公共行政行为。三是地方政府间、上下级政府间要相互配合,对区域性公共产品进行联合提供。

    (五)重塑政府机构的内部激励机制

    1.物质利益。公共行政的激励相容原则和市场化策略、政府机构及公务人员的经济人假设,要求将物质利益放在对政府公务人员激励的首位,根据不同层次公务人员绩效考核的标准和其努力程度及实际效果,确定物质利益水平。

    2.职务晋升。与其它各项激励因素相比,职务晋升仍然能够全面反映公务人员的个人追求和物质利益需要,是一项综合性很强的措施,应该在努力消除其负面效应的基础上恰当运用,以使其形成良好的预期,提升其努力水平。

    3.职业荣誉。公务人员参与公共行政过程具有很强的荣誉感和心理优势,这非常符合马斯洛所讲的高层次需要的基本特征,因此在设计对公务人员激励机制时,可以采取对做出突出贡献和具备一定资历的公务人员分级管理、颁发勋章、授予荣誉称号、给予特殊福利待遇、优惠享受公共服务等项措施。

    4.社会保障。对公务人员在医疗、住房、人身安全、就业保障、生育、养老、银行信用方面给予优惠待遇。

    5.信誉机制。应采用激励理论的信誉模型,鼓励公务人员踏实从业,对于没有违纪和投诉记录的公务人员,优先享受职业荣誉的待遇。

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