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建设创新型国家的财政政策选择
时间:2009/10/14 14:09:23    来源:本站原创      作者:佚名
 

中央财经大学/杨华

内容提要:财政政策作为国家宏观调控的有效手段,在促进科技发展的过程中担负着重要的职责和任务。本文通过横向比较我国与国外创新型国家的各项指标体系,找出我国科教发展的差距和不足,从公共财政的角度出发,探讨了未来我国在建设创新型国家中的政策选择。

关键词:创新型国家  科技  竞争力  财政

    一、构建创新型国家任重而道远

    随着全球经济一体化的发展和知识经济时代的到来,国际间经济和综合国力的竞争愈演愈烈。如何在竞争中赢得主动,保持国家的竞争力和发展优势,是摆在世界各国面前的课题。当今世界,越来越多的国家开始认识到,国家的竞争力越来越体现在以自主创新能力为核心的科技实力上。一个国家能否在激烈的国际竞争中立于不败之地,越来越取决于其科技进步的速度与自主创新的能力。为此,许多国家开始把增强自主创新能力作为国家发展战略,致力于创新型国家的建设。

    创新型国家的主要衡量标准是:科技创新能力。主要分指标包括科技进步贡献率,研发投入,对外技术依存度,专利占有率等。据联合国教科文组织2005年科学报告统计,目前世界上公认的创新型国家大约有20个,包括瑞典、美国、日本、芬兰、韩国等。这些国家的科技进步贡献率一般在70%以上,研发投入占GDP的比重在2%以上,对外技术依存度在30%以下,专利占有率占到世界专利总数的99%。科技创新能力高成为这些国家综合国力处于领先地位的技术基础。

    建国以来,尽管我国的科技事业取得了长足的进步和巨大的成就,但我国各项科技指标离建立创新型国家还相差甚远。根据瑞士洛桑国际管理学院(IMD)发布的《国际竞争力年度报告》显示,2004年我国的科技创新能力在49个主要国家中排名第24位。就具体指标来看,中国科技进步对经济增长的贡献率为39%;企业对外技术依存度高达50%。而美国、日本等创新型国家的这一指标仅占5%左右。目前我国技术含量要求高的设备投资中,大约有60%依赖进口,特别是高科技含量的关键装备基本上依赖进口。再从专利占有率来看,2002年我国受理的国内发明专利申请4万余件,其中向国外申请发明专利的约有700件,而最终获得授权的专利不足百件。而日本、美国、德国2002年的专利申请量分别为37万多件、19万多件和8万多件,每年专利授权量分别达13多万件、6万多件、5万多件。以上数据表明,我国在科技发展和创新能力上与其他先进国家还存在着相当大的距离。自主研发比例低、发明专利少、知识产权竞争力不强、核心技术对外依存度高、科技进步对经济增长的贡献率低、科技投入不足等问题是影响和制约我国科技创新能力及国际竞争力的主要因素。显然,我国在科技研发方面的国际竞争力已严重滞后于经济发展速度,也与人口规模形成了强烈反差。

    二、我国科技创新能力偏低的原因分析

    (一)研发、科教领域投资不足,投资渠道单一

    按照国际惯例,研发(R&D)占GDP比重、百万人口中专业技术人员数量等内容是评价一国科技实力或竞争力的首选核心指标。一般来说,当研发经费超过GDP的2%时被视为创新型国家的重要标志。“世界科技创新第一”的瑞典,科学研究与试验发展经费投入年均超过GDP的4%。芬兰和日本每年用于研发的资金也分别占到GDP的3.5%和3.0%。美国更是科技投资大国,2004年美国仅联邦政府用于研发的投入就达1227亿美元。美国平均每年用于研发的支出约为OECD国家总支出的44%。我国的亚洲近邻韩国2003年的研发经费达到了160亿美元,约占其GDP的3%。与以上国家形成鲜明对比的是,上世纪90年代以来我国每年用于研发的经费大约保持在GDP的0.6%-0.7%的水平,2004年这一比例提高到了1.2%,但与发达国家的2%-3%和新兴工业化国家的1.5%-2%存在很大的距离。除研发经费不足外,长期以来,我国的科研资金主要依赖于政府投入,企业用于研发的投资少,投资渠道单一等原因也是制约我国科技发展的重要因素。

    众所周知,科技创新能力是以教育发展为基础的。一个国家的教育投入直接影响到该国国民素质的提高和科技人才的后续储备,只有大力发展教育事业,才能不断为经济发展提供高科技人才,才能促进科技的进步;只有加强教育,才能不断提高国家的综合竞争力。为此,国际上通常把教育相关指标作为评估科技竞争力的重要指标。其评估内容通常包括:公共教育经费、大学入学率、公共教育经费占GDP的比重等。

    近年来,尽管我国在教育领域不断加大投资力度,但与主要西方七国相比差距还很大。2002年,我国公共教育经费为3351亿元,占GDP的2.1%。而美国的教育投入高达6350亿美元,占GDP的5.7%(1999年数据)。德国、日本、韩国的公共教育支出分别占本国GDP的4.6%、3.6%、4.3%(2002年)。我国的人均教育经费为210元,不足美国、日本、德国、法国等国人均投入水平的2%。再从高等教育普及程度来看,2002年我国大学毛入学率为17%,而美国、加拿大等国1995年大学入学率分别达到81%和90%,其他发达国家普遍达到了40%以上。教育投入不足,高等教育普及率低也是影响我国科技进步和科研创新能力的主要原因之一。

    (二)基础研究与应用研究脱节,科技成果转化率低

    长期以来,我国“产学研”部门自成体系,缺少横向联系,这就造成了基础科学研究日益脱离经济社会发展的供求环境。由于研究部门和产业部门脱节,基础研究和科技发明无法为产业直接服务,科技成果难以转化为生产力。

    技术进步是提升企业竞争力、促进产业结构升级的决定性因素。而我国长期以来注重发展劳动密集型产业,产业级次不高,又受企业经济实力和研发能力的限制,企业的科技应用和开发能力滞后。科技成果不能及时转化为产品,产品不能及时产业化。科技成果转化率低已经严重制约了我国企业的竞争力和产业转型、升级的步伐。

    (三)高端科技人才缺乏

    高新技术和尖端产业的发展需要高素质的人力资源。高素质劳动者和人才队伍的培养则是建设创新型国家的根本所在。从我国的科技人员数量来看,1997年我国仅国有企事业单位专业技术人员就达2170万人,其中科学家和工程师有226万人。尽管科研人员总量已经达到了一定的规模,但是由于我国人口基数大,每百万人中专业技术人员只有1085人,而同期新加坡每百万人中高科技人员占4700人。我国百万人中专业技术人员所占比例仅相当于日本的五分之一、美国的四分之一。高层次人才的缺乏是制约我国科技水平的又一表现。

    (四)产业结构层次低,企业缺乏投资动力

    从我国产业门类及整体结构来看,劳动密集型产业是我国产业的核心组成部分。而且,这些产业的产品智能化低、科技含量少、核心技术长期依赖于国外进口。可以说,产业结构层次低、自主创新机制还未形成等因素是造成我国企业科研投入动力不足的内在原因。

    (五)创新型体制有待建设

    创新型国家建设既需要企业在技术引进、改造和创新能力上有所突破,又需要高技术产业链的形成和产业间有效合力的发挥。更需要“产学研”间的密切合作。为此,创新型国家建设需要确立政府与市场在创新中的互动关系,建立高效的创新型体制。创新型体系的建设,要求基础研究与应用研究、技术开发与创新、高新技术的商业化与产业化能有机结合,形成互动;要求政府、科研机构、教育系统、企业组织以及产业结构之间密切协作,协调互补;要求培育一支既具有科学技术素质又具有实践应用能力的科研专业人员。显然,我国的现状离上述要求还存在着相当大的距离,亟待加强创新型体制的建设。

    三、创新型国家建设与财政制度安排

    毋庸质疑,政府在创新型体制建设中起着主导性作用。而财税政策作为政府宏观调控的重要手段,在发展科技、促进教育等方面发挥着特有的功能和作用。特别是我国当前市场经济还不发达,科研投资渠道单一,再加上企业用于科研的自主投资有限等客观因素的存在,使财政对科技的投入和扶持变得至关重要。教育作为政府的传统职能之一,政府可以通过加大教育投入的力度来加强人才培养,强化全民族的创新意识,为建设创新型国家营造良好的社会环境。在创新能力建设中,财政政策的实施需把握好“企业”、“产业”和“国家实力”三者间的互动与衔接关系,从以下几个方面着力于制度安排。

    (一)加大财政投入力度,充分发挥地方财政的作用

    长期以来,我国的研发资金大多依赖于财政支出。从历年来全国财政用于科学研究的构成比例来看,地方财政科研支出仅占其1/3。2004年国家财政用于科学研究的经费占财政支出(不含债务)的4.49%,其中中央财政科研支出占中央本级财政总支出的9.7%,而地方财政科研支出仅占地方本级财政支出的1.94%。部分经济发达省份,如广州,浙江,北京等地区的财政科研支出也仅占其地方财政支出的3.5%左右。从财政规模及科技投入的辐射作用来看,今后应重点加大地方财政的科技投入力度。因为,科技的实际应用和生产力的转化,具体付诸实施于微观的企业领域,而企业和产业的竞争力又直接关系到区域的经济发展和综合竞争力。可以说,科技的投入与地方发展息息相关。因此,为了更好地发挥财政科技投入的有效作用,提升地方的竞争力,今后应改革现行财政科技的投入模式,鼓励和强化地方财政对科技的投入力度。如通过国家层面的制度约束,利用转移支付等财政政策手段控制地方财政对科技的投入比例,允许地方政府在科技投入方面采取一定的税收优惠政策。

    (二)健全财政科研体制,完善财政专户管理

    从我国历年的财政科技投入情况和效果来看,一方面财政投入不足;另一方面资金使用分散,应用性研究及产业开发不足,科技成果转化率低,经济产出效益不高,科技所拥有的社会效益没有得到充分地发挥。为此,今后有必要调整财政对科研的投资方式,改变过去只注重投入不注重经济产出效益的投资模式,在增加研发投资总量的同时,还要强调研发的质量,强调应用型研究的开发,把科研成果达标率,科研成果应用和产业转化率作为预算资金拨付的参考指标,使研发与成果有效挂钩。

    同时,还应该建立有效的监督和跟踪机制,加强科技资金的管理和监督,保证专款专用。如建立财政内部监督机制,通过定期检查等制度形式,对科教资金财务收支情况进行管理和监督,使研发投资与管理体制由过去的部门分散型向综合协调型转变。针对当前科技经费专户管理中存在的户头过多、坐收坐支等不规范问题,进一步完善专户集中收付制度、部门预算管理等,切实将各项科研经费纳入科技发展专项资金项目,对各项科研资金实行规范化管理,做到专项管理,专款专用。其次,配合国家审计部门做好科教资金的专项审计,提高对可见资金的监督管理水平。另外,通过政府采购制度,优先购买国内具有自主知识产权的高新技术装备和产品等,可以有效地鼓励和促进自主创新,推动自主产品的成长。

    (三)有效运用财税政策,拓宽科技融资渠道,促进企业科研投资

    资金的投入是技术创新的保证。财税政策的有效运用,不仅能够激发企业的创新积极性,同时也为科技研发融资开拓了更为广阔的渠道。就具体政策实施来看,政府可以通过扩大自然科学基金和社会科学基金的立项资助等形式,积极鼓励和支持各种类型的发明创造,充分调动科技人员投身自主创新和科技发展的积极性、创造性,鼓励多出成果,快出成果。其次,可以通过财政补贴、贴息、担保以及发行特种债券等政策手段,促进民营中小企业提升科技含量和档次,从而推进我国产业的整体竞争力。另外,还可以通过对科研活动、新技术开发等实施税收减免等优惠政策,激励企业加大研发投入,激发和诱导社会资本参与科技研发,有效拓宽融资渠道,从而促进全社会对科技的投入总量。

    现代国家,企业是知识创新的主体,企业不仅应该成为高科技成果的转化者,而且还应该成为高科技成果的创造者。事实上,从西方国家的科研投资渠道及其所占比例来看,企业是科技研发和自主创新的核心与主体。如:瑞典有3/4的研发投入由企业自筹。在日本,民间企业一直是推动科技发展的主要力量,民间企业投入研发的经费约占全部研发经费的70.5%。甚至许多企业的研发投资超过了其设备投资额。美国的私营企业是美国技术创新的主要执行者,其研发经费约占美国研发总支出的70%。而且美国中小企业是国家技术创新的核心力量。美国一半以上的创新发明是由小企业实现的,小企业的人均发明创造是大企业的两倍。小企业的研发回报率比大企业高出14%。

    各国在促进企业科研投资方面的政策手段各有侧重,其中不乏许多成功范例。我国应充分借鉴国外的财税政策经验,鼓励企业研发投资以及创新型技术产品的推广和应用,使科技创新成为我国企业开拓市场的内在活力,从而使科技投资由以政府融资为主向企业融资为主转变。

    (四)整合“产学研”的力量,加快技术创新成果的转化

    现代科学技术革命的最突出表现是“产学研”紧密结合,知识传播、科技创新与科研成果的应用,三者形成一个不可分割的有机整体。教育部门作为知识传播和人才培养的机构,是科技得以发展和应用的基础。而研究机构或者成为企业技术创新的源泉,或者成为企业的核心组织。企业和研究机构的有效结合,使企业成为技术创新主体和科技投资主体。因此,可以说,国家的创新能力在很大程度上取决于“产学研”三者在知识和技术活动中的相互协调。

    纵观世界各国,科学技术发达,科技创新能力强的国家无不注重“产学研”的有机结合。在我国,由于历史原因,科研技术力量主要集中在高校和专业研究机构,企业的研究力量薄弱,产、学、研严重脱节。特别是我国的科技成果转化率低,只有23%的科研成果被应用。而创新型国家这一比重达到40%以上。

    德国在推进“产学研”结合,促进技术创新成果转化方面有许多有益的经验。德国法律允许大学推广教授的发明,同时还鼓励企业使用大学的科研成果;为了减轻申报专利时所承受的经济负担,德国联邦教研部为高等院校提供有专项补贴;为了推动经济界与科技界的相互协作,德国政府规定允许技术入股,鼓励组建技术型企业。德国著名的弗朗霍夫协会及其研究所规定:(1)技术发明人可以无偿使用职务发明创办企业;(2)协会或研究所可以以资金入股(通常占25%的股份),扶持3~5年,如企业成功则转股退出;(3)研究所为研究员(技术发明人)发一年的工资,第二年技术发明人不再具有研究员身份而在公司领工资。

    借鉴国外的经验,在加快我国技术创新成果转化的过程中,我国必须改革研究机构以及高等院校现行的科技研发体制,整合“产学研”的力量。政府应积极鼓励共同研究、人员交换、共同申请专利等研发形式,促进科研内容与市场需求有机结合,强调科研成果的转化和应用,在科研成果考核中加强对经济效益的评估,从体制上保证科技成果的社会化和产业化。

    (五)扶持新兴产业发展,鼓励产业升级,培养自主创新产品

    企业创新的最高层次是产业创新。企业创新和产业创新是国家创新系统的有机组成部分。在国际市场上,国家间的竞争力通常表现为产业竞争力。因此,产业竞争力成为国家竞争力的核心和国家创新体系的目标追求。

    从我国整体的产业结构来看,劳动密集型产业占有重要的地位。从产业整体的科技研发和应用水平来看,科技含量少、层级低、自主创新能力薄弱、核心技术受治与人、竞争优势不突出等都是目前存在的主要问题。而且近年来,随着劳动力和原材料成本的增加,我国原有的产业竞争优势已经明显减弱。今后我国的经济发展,在注重速度的同时必须注重质量和效益。为此,我国必须着力于转变增长方式,调整产业结构,鼓励企业提高创新能力,积极培养新的经济增长点。在制定具体产业政策时,应准确判断市场的发展前景,科学地规划产业的中长期发展方向,坚持以产业升级为重点,以技术进步快、生产效率高、关联度大和收入弹性高的产业为方向,重点发展高技术产业。同时,应注重利用高新技术改造传统产业和开发新兴产业,提高经济增长质量和效益,实现产业的顺利转型和有效衔接。

    政府在调整产业结构的过程中,应充分发挥财税政策的宏观调控职能,通过税收、贷款、贸易退税等优惠政策,促进产业结构优化和升级,积极培育一批具有自主知识产权的高新技术产业群,抢占未来竞争的制高点,走出一条有中国特色的创新之路。

    (六)加大教育投入,提高国民整体素质

    科研创新体系的建设离不开国民整体素质的提高。而基础教育对于提高国民的知识普及率,提升民族整体的文化素质具有不可替代的作用。为此,我国应义无反顾地加强义务教育。高等教育既有传播知识、培养人才的功能,又拥有科技人才集中、学科综合、教学研结合等优势。今后我国应加大高等教育的投入,加快发展以创新为主导的高校教育,集中培养和培训高层次创新型专门人才队伍。同时,我国还应该积极发展其他类型的教育,如职业教育和在职人员的继续教育等,提高企业从业人员的科技文化水平和技术应用能力。

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