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我国基础设施投入现状及改革建议
时间:2009/10/13 15:52:18    来源:本站原创      作者:佚名
 

大连市财政局/韦敏

    基础设施是指为人类生存和发展提供基础条件的各项设施,是关系国民经济整体利益和长远利益的物质设施,是一个国家和地区社会经济发展的前提条件。一个国家或地区的基础设施越发达,该国家或地区的国民经济运行就越顺畅有效,人民的生活越便利,生活质量相对来说就越高。反之,如果基础设施的供给无法满足生产活动和生活的需求,就会形成对经济和社会事业发展的“瓶颈”,造成资源配置的低效率和经济波动。

    一、我国基础设施投入的现状及存在的问题

    改革开放以来,我国政府一直比较重视对基础设施的建设与投入,基础设施建设发展很快,全社会固定资产投资由1980年的910亿元增长到2005年的88604亿元,年均增长20%以上,大大改善了我国能源、交通运输、邮电通信等行业的落后状况,有力地促进了我国经济的持续快速发展和社会的进步。随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变,基础设施供给的主体日趋多样化,已从过去政府财政投资一统天下的局面向国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹等多元化投资转变,财政基本建设投资开始由总量控制转向结构调整及资金引导和政策管理相结合的新模式。但与此同时我们也看到,不完善的供给机制仍制约着基础设施的投资和运营,影响了社会经济的持续快速发展。这些问题主要体现在以下几个方面:

    1.政府包揽过多,造成基础设施投入不足。长期以来,我国基础设施建设实行的是计划经济体制模式,基础设施从建设到维护再到管理整个过程采取由国家统包,实行预算供给制。由于投资主体单一,投资渠道狭窄,加之政府财力有限,在预算资金的安排上,首先要保证“吃饭”的需要,拿不出更多的资金搞建设,同时外资和民间资本在基础设施方面的投资又受到很多的限制,不仅造成基础设施建设资金的严重不足,而且加大了财政的负担,也不利于扩大投资规模和提高投资效率。世界银行的一项调查表明,在发展中国家,基础设施投资占全社会总投资的比例一般为20%左右。中国20世纪90年代绝大多数年份为15%左右,与世界平均水平存在约5个百分点的差距。公共基础设施投资占GDP的比例,世界平均水平为2%-8%,中国为5%左右,处于中等水平。这说明,中国基础设施领域的资金缺口还很大,仅靠政府财政是难以满足的,必须允许和动员社会资本进入基础设施领域。

    此外,政府管理权限的划分也不尽合理,部门管理职能划分过细,部门之间协调难度大、掣肘多,不仅使有限的资金无法集中使用,而且重复施工、重复建设现象比较严重,造成极大的资源浪费。在这种条块分割体制下,各个行业主管部门往往从部门利益出发,把相应的基础设施建设与本部门的利益结合起来,不仅导致正常的业务渠道不畅,而且影响了改革的进程。

    2.基础设施运营主体市场化程度低,垄断高价与企业亏损并存。虽然近年来我国在基础设施管理方面进行了一定程度的改革,但由于机制还不够完善,运营主体的市场化程度依然很低。一方面,基础设施运营仍具有很强的垄断性质,不仅存在行业垄断,而且还有地区垄断。对于某些垄断经营企业而言,面对改革过程中各种生产成本的上升,他们以成本过高、亏损经营为由增收各种费用,这些费用实际上成为垄断价格的一部分。由于在市场上缺乏竞争对手,没有竞争压力,这些企业往往缺少加强内部管理、改进服务质量、降低生产成本的动力,从而导致行业处于高成本、低效率、低质量的运行状态。另一方面,由于这类垄断企业提供的产品和服务具有社会性,政府往往通过制定较低的价格来满足大多数人的需要,而对由此导致的运营企业的政策性亏损,通过财政补贴的办法加以弥补。但在实际中,这些垄断企业的亏损不仅是政策性亏损,更多的是经营性亏损。因为在财政可以弥补亏损的垄断经营情况下,企业经营管理者不负担经济损失,没有任何压力,不注重从自身着手改善经营、提高服务质量,常常把经营性亏损的责任推向政策性亏损,从而造成企业在赚取垄断利润后依然亏损的局面。

    3.基础设施公共定价缺乏规范性,随意加价问题严重。公共定价是政府对基础设施进行价格管制的一种重要手段,其目的就是通过制定最高管制价格,避免市场扭曲,以保护消费者利益,实现分配效率,而且激励企业优化生产要素组合,不断进行技术革新和管理创新,努力实现最大生产效率。由于我国基础设施建设、运营和管理一直由政府大包大揽,加之过于强调基础设施的公益性和社会性,把许多完全可以通过价格来补偿成本的基础设施也当成一种福利事业,而采用财政补偿方式。各种基础设施的使用是无偿的,即便是有偿,也只是象征性地制定一个较低的全国统一的计划价格,其结果就是产品及服务价格与价值严重背离,基础设施因资金无法收回而投入不足,失修失养现象极为严重。

    近年来,由于价格的放开使各行各业的生产成本普遍大幅度上扬,城市基础设施建设、运营和管理成本日益攀升,在本已连年亏损的情况下愈发陷入艰难的困境,导致基础设施建设进一步萎缩,管理也日渐落后。与此同时,其他产业的蓬勃发展以及人民群众物质文化生活的不断提高,对基础设施的需求越来越大,基础设施的投入与需求之间的矛盾也越来越尖锐,成为社会经济发展的“瓶颈”。为了加速经济建设和产业的发展,调动地方政府的积极性,在产品价格之外,赋予了地方政府增收一些附加费的权力。这样,基础设施依然在计划经济体制的框架内实行全国统一定价,但地方可根据需要增收其他收费内容,以筹集基础设施的投入、运营和管理资金,于是又出现了名目繁多的收费。而这些收费实际上就是价外加价,不仅影响了公共定价的权威性,而且由于管理和使用的混乱,扰乱了正常的社会经济秩序。

    二、我国基础设施投入的改革建议

    1.打破政府垄断,实现基础设施投资和运营主体的多元化。要解决目前基础设施投入不足问题,就必须实现基础设施投资和运营主体的多元化,必须打破政府的垄断,取消社会资本进入基础设施领域的限制,制定切实有效的政策,允许和鼓励各种社会投资者积极投身到基础设施的建设、运营和管理中来,并大力开拓为其服务的融资渠道。例如,根据建设用地有偿使用的原则,利用级差地租,把土地增值变为基础设施建设的资金;采取多种形式转让基础设施的产权和经营权等。项目融资是当前基础设施融资的一种有效方式,这已为其他国家的实践和国内部分项目试点所证明,因此,政府要积极推动项目融资改革,如BOT、TOT、ABS等。

    在计划经济体制下,基础设施的供给由国家包揽,到了非国有经济日益强大的今天,这已不利于城市基础设施的建设。因此,应对现行的基础设施供给体制进行民营化改革,实现基础领域的投资主体及股权的多元化。民营化的形式可以多种多样,宜股则股,宜卖则卖,宜租则租,宜包则包。当然,由于基础设施是关系国民经济整体利益和长远发展的基础,民营化改革还应区别不同性质,分类进行,本着循序渐进和公开、公平、公正的原则,分类、分阶段、多元化推进,逐步实现民营化改造。

    2.转变政府职能,建立符合市场经济规律的管理制度。首先,政府必须改变同基础设施投资和运营主体的关系,以合同约束取代行政管理。在垄断经营的条件下,政府对基础设施投资和运营主体是一种行政管理关系,它既包括人事任命、组织机构设置等非经营活动,也包括投资审批、亏损补贴等经营活动。而市场化供给机制建立后,政府作为基础设施需要的提出者,通过合同方式与产品的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系,用市场经济通用的契约方式来约束双方,一旦产品质量没有达到标准,政府有权重新选择新的提供者,对于出现的纠纷,可以通过司法途径解决。

    其次,政府必须完善监督和管理制度。政府要由计划体制下的直接组织生产转向对基础设施投资和运营进行监督和管理,提高政府的管理水平。一是要搞好基础设施建设规划,避免重复建设和资源浪费,保护自然资源的有序利用。二是完善基础设施建设的法律法规体系,加强法制化管理和法律对基础设施建设和运营的规范调节作用,确保有法可依,形成公平的竞争环境。三是制定基础设施和服务的质量标准、收费水平和建设经营特许制度,建立专业性的监督机制,设立消费者便捷的投诉渠道,保护消费者的利益,维护正常的市场经济秩序。

    第三,政府需完善公共收费和支出体系。当社会资本介入基础设施的投资和运营时,便有成本补偿和创造利润的问题。政府要完善法律法规体系,确立收费的立法依据,建立基础设施建设和维护所需的稳定的资金渠道。由于基础设施有经营性项目和非经营性项目之分,在制定收费政策时要有所区别,对非经营性的基础设施实行免费政策,其运营的成本由政府通过财政补贴等方式来解决;对经营性的基础设施可以收费,定价权在国家,但价格的制定要给企业和公众参与的权利,可以采取“企业报价,政府核价,公众议价”的办法,形成有偿使用、合理负担、保本微利、保障运营的服务价格体系。

    3.借鉴成功经验,实现基础设施供给方式的多样化。目前,国际上被证明行之有效的方式主要有:一是公开招标采购。即针对某项独立的基础设施,政府可以核定支付的费用和其他明确的要求,如服务条款等,面向社会招标提供者。二是特许经营。政府将一些公用设施的经营权授权给其他市场主体运营。三是项目租赁。政府以收取一定费用为前提,将一些公用设施或其经营权交由其他市场主体运营。四是运营业绩协议。适用于事业单位和国有公用企业内部的管理,明确责任和奖罚。五是管理合同。适用于政府与法人和自然人发生的较明确的业务关系。六是服务承包合同。将一些大项目中的子项目分包给其他市场主体承包经营。为加快我国基础设施供给制度的改革,提高基础设施的质量和水平,满足社会经济发展日益增长的需求,可以合理借鉴上述一些成功做法。当然,供给方式的选择,要以最大效率为出发点,因项目采取不同的方式。

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