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我国财政公共选择的约束因素分析
时间:2009/10/13 15:51:40    来源:本站原创      作者:佚名
 

厦门大学/刘国贤

    公共选择是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配,布坎南认为“它是用经济学的方法作为工具,进行政治决策分析”。公共选择与公共财政密切相关。西方社会的公共选择有着深厚的社会根基,其财政公共选择制度也已有了较长时间的发展,而我国财政的公共选择无论从思想和社会背景角度,还是从制度层面分析,与西方相比较都有着巨大的差异,面临着重重困境。本文通过中西方文化传统和政治制度的比较,试从权利意识和政治制度两个层面对我国财政公共选择的约束问题加以分析,以期为财政制度改革提供新的视角。

    一、权利意识对我国财政公共选择的约束

    选择是一种权利,公共选择也是一种权利,只是这种选择涉及的群体更宽泛、选择的程序更规范。公共选择具有天然的权利属性,它执行的好坏程度与进行公共选择的主体的权利意识息息相关。西方人有较强的权利观念,进而也就有了对权利的诉求,这表现在经济政治决策、选举、法律制定等诸多方面,通过对中西方权利意识的比较可以为我国财政公共选择执行困难的解析提供一个有益的诠释。

    1.西方权利文化传统与财政公共选择权利的进程

    西方文化始于古希腊。在古希腊人看来,人之所以为人的最本质的东西和规定性,就是人有自由,能够独立自主、自决,不受外物、外部关系和他人的支配和役使,他们最珍视的是人的自由和权利。欧洲中世纪时期,其社会乃至人权受到教会和皇权的极大压抑。但伴随着市场经济与工业文明价值的兴起,历史偶然又必然地催化了文艺复兴运动。启蒙思想家在复兴古希腊、罗马璀璨文化的旗号下,张扬崭新的人文主义思想,让世俗个人的尊严悄然崛起,无形中突破了教会、国家等集体的传统权威,最后归依到“以个人为本位”的最高价值。这种把自由、平等、民主、权利作为人类追求最终目标的价值观念,培养了西方人的平等意识、民主意识和权利意识,促进了社会的发展。

    除了提出主权在民、天赋人权等观念之外,为切实保障权利得以实现,西方人还特别重视制度和法律建设,如著名的英国《权利法案》和法国的《人权宣言》。并且,在为人的权利而斗争的过程中,诸如三权分立制度、民主与法律制度、法律面前人人平等等一系列政治、法律的制度和原则也随之建立和巩固。

    此外,教育及宗教对西方权利意识的培养也发挥了重要作用。现代教育体系建立之前,相当长的时期里,西方的教育多是通过宗教学校和家庭教育完成的。教会在文化教育领域里居于独尊地位,是整个欧洲封建社会的精神支柱。其“原罪”观点认定人必须不断地向外探求,不断地认识和了解外在世界,并且,每个人有一定的独立人格且不相隶属,世间之人在上帝面前都是平等的。虽然上帝是虚无的,但这种平等的观念却深得人心而广泛传播,因而这种教育具有一定的民主色彩和科学色彩,对于启蒙人们对权利的认知和追求也起到了一定的作用。现代西方教育中也特别强调独立与民主,主张个性的张扬与完善,因而人们大多会有较强的民主自由的观念和维护权利的意识。

    进入近代社会以前,西方社会多表现为身份社会,即以国家、家庭这样的群体主义为出发点,强调一种社会整体性的地位与责任。在以契约关系取代身份关系重组社会关系的“契约化”道路上,西方经历了一个从无到有,从不完善到成熟的过程。随着契约社会的逐渐形成,西方社会的法律也同步完成了“从身份到契约的运动”。由于契约关系本身就是一种平等的权利义务关系,个人作为契约的主体,其个人意愿的表达与实现是契约社会得以存在和发展的关键。所以,契约社会的最终确立,意味着西方社会观念中个人主义倾向的形成,意味着人际间平等关系的建立。也因此,西方社会在进入近代以后,强调法律的作用,极力追求人的个性化,强调人性而淡化人情。

    从西方财政公共选择权利的进程来看,也经历了比较曲折的斗争,比如英国现代财政的公共选择制度,就是在议会和国王争夺对战争和税收控制权的过程中发展起来的。美国预算制度的完善也体现了公共选择的过程。总体来看,西方财政的现代公共选择制度基本上是以议会为核心的财政选择制度。政府征税、举债、政府预算都要经过议会的批准。虽然各国议会的权限不同,但在财政制度的选择上,议会所发挥的作用是核心的。 而无论是议会地位的确立还是预算的硬约束,又都与利益集团的集体行动以及政治制度程序的有效运行密不可分。

    2.我国权利文化传统

  西方社会的思想基础是个人主义。欧洲文艺复兴后,人们对权利的追求日渐彰显,同时也带动了政治的逐渐开明化。与西方社会不同,在中国传统文化中,虽然人文主义传统悠久,却几乎不存在像西方社会那样的关于个体的概念和思想。中国经历了漫长的封建社会,虽然每次改朝换代离不开对权利的渴望而引起的战争,但总体来说,这种动荡是暂时的,长期被儒教纲常伦理思想束缚的大多数的人们有一种被动服从的意识,先秦思想家讲“节欲”、“寡欲”,董仲舒更进一步提出“防欲”,在这样的驯化下,对权利的欲望也随之被淡化了。《大学》说:“为人君止于仁,为人臣止于敬,为人子止于孝,为人父止于慈,为国人止于信”。深受儒家思想所影响的社会关系,不存在个人与国家的二元关系,也不存在权利与义务的对立关系,个人只有义务,而无权利。在儒家社会中,国家的利益是第一位,体现的是国家主义。

    我国两千年的封建社会中,学校教育一直以伦理道德为核心,而忽视了个体的权利教育。在中国最早的一部政治历史典籍《尚书》中,就有所谓“五教”,其内容就是“父义、母慈、兄友、弟恭、子孝”,都属伦理道德教育范畴。孔子特别重视德育,提出“文、行、忠、信”四项教育内容,之后孟子提出了“五伦之教”,即“父子有亲,君臣有义,朋友有信,夫妇有别,长幼有序”的伦理道德教育内容。在对权利意识的传播方面,中国与西方相比有着先天的不足,教育注重道德和整体观,而淡化个性的发展和权利意识的培养。一方面是多数人对权利的淡漠和隐忍,而另一方面则是少数掌握了政治权力的人的为所欲为,公共选择制度在建立和执行中存在激励的空洞。因此,公共选择制度建立和良性运行的起点在于对权利教育的启蒙。

    3.近代改革时期财政的发展与民主权利的发展

    由于西学东渐的影响,一批先行者开始将目光投向西方并试图逐渐引进西方经济、政治、文化等多方面先进的理念,并进行了一系列的改革。以民主和科学为口号的新文化运动开启了又一轮中国近代百家争鸣的时代。我国的政治制度和财政思想都做了有益的探索,孙中山先生倡导“三民主义”、“五权宪法”的理念,并在随后建立的国民党政权中实行。政府各部门中,立法权最为孱弱。各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则,规定了国会的财政权。但是由于战乱、权力的更迭而使得一些尝试中途夭折。

    二、政治制度对我国财政公共选择的约束分析

    公共选择的另一个约束来自政治制度,公共选择的过程也是表达民意、执行民意的过程。宪政分权学说(三权分立)以及相应的选举制度使得民意的表达途径较为畅通。这使预算、财政联邦制等都存在较硬的预算约束。而中国的政治制度使得权力的约束不够,导致民意传达不畅、存在软预算约束,因此,要使公共选择在公共财政中发挥作用,必须要有一个开明的制度环境。

    1.三权分立的宪政对财政公共选择的有效保证

    法国思想家孟德斯鸠指出:“自古以来的经验表明:一切被授予权力的人都容易滥用权力。”“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”权力只有分离和制衡才能有效实现监督。早在中世纪,西方的许多著作就提到过分权监督问题。然而只是到17世纪的英格兰,宪政分权学说才第一次作为一种明确表述的、融贯的政府理论提出来。当时的宪政倡导者洛克、孟德斯鸠等首次明确提出这种理论,并声称是“自由和优良政体的重大秘密”。权力分立学说与代议制政府理论是西方政治制度的重要内容。权力间的相互制衡使得公共选择成为一种必要,为了作出某项决策,迫使人们选择恰当的政治程序来保证各个利益集团目标的实现。这时,人们也会对财政公共选择的合理性作出判断,并选择最优的路径来实现帕累托最优。

    2.我国现行制度对财政公共选择的约束

    我国没有实行三权分立的传统,从封建社会的专制独裁到现在社会的政治制度,向来都是有着专政的痕迹。人民代表大会的地位始终没有得到实际的推崇,其制度的设计本身也很难保证真实传达选民的意愿,因而导致选民权利被束之高阁,选民的权利观念进一步弱化,进而又导致政治制度的改革难以真正启动,从而形成了一种恶性循环。这给部分当政者或各级政府很大的寻租空间,从而造成财政制度被搭便车的可能及财政预算的软约束。

    三、打破我国财政公共选择约束的难点及条件

    西方人对民主权利的认知度较好,三权分立的政治制度、预算硬约束、良好的选民意愿传达机制都保证了财政公共选择的有效运行,然而我国公共品提供的状况表明存在着奥尔森困境。

    1.政治体制的弊病是我国财政公共选择制度有效运行的障碍。如前所述,现行的政治体制无法保证选民及不同利益集团偏好的正确显示和意愿的顺利传达,进而其特定利益的实现也无从谈起,造成政治和财政机制运行效率的降低。权力没有制约,必然造成对权利的侵犯,要实现现有困境的转变,需要推进政治体制改革,充分发挥人大的监督作用,形成有效的监督制约机制。

    2.法律制度的建设是不改变现有政治体制的状况下保证财政公共选择的一个缓冲,实现由“身份社会”向“契约社会”的转变。

    3.加强财政监督,硬化预算约束,给地方政府更大的自治权,促进财政立宪的实现也是改善我国公共选择困境的途径。

    4.制度的建立依赖人的努力,而某种程度上,人的观念会影响社会前进的方向,因此,强化权利意识的启蒙和教育,对建设财政公共选择制度意义深远。必须认识到,任何权利的实现实际上都要经历一个由自然权利到法定权利再到主体权利的转化过程,在这一转化过程中,必然涉及到一系列复杂的社会政治、经济、文化背景,个人生活、经历背景等等,当不同的国家地区之间存在着社会管理模式、文化观念模式等方面的差异时,仅仅进行法律制度上的引进,必然会导致实行上的失败。因而文化传统的改造必不可少,对权利观念的强化也势在必行。为此,学校教育、媒体教育、家庭教育等都要为权利意识的培养提供良好的条件。权利的启蒙是打开我国财政公共选择大门的一把钥匙,这也是本文重点阐述权利对我国财政公共选择约束的一个原因。

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