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构建我国地方公债制度框架初探
时间:2009/10/13 13:50:35    来源:本站原创      作者:佚名
 

辽东学院/高金玲  迟铖

    地方公债是国家公债制度的重要组成部分,举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权。然而,在我国现行分税制下,地方政府的事权与财权不对称,缺乏必要的筹资权力和能力,导致地方政府在提供公用基础设施方面严重缺位。地方政府明里暗里,直接或间接地举借了大量债务。因此,本文对建立地方政府公债制度加以探讨,力求通过法制手段规范地方政府债务的运作。

    一、我国事实上存在地方公债

    我国《预算法》规定,地方政府不能借债。但实际上地方政府通过多种形式大量举债已成为不争的事实。

    1.来自公开正规渠道的借债。一是国际借款。在国家外债规模允许的范围内,经中央政府批准,地方政府通过地方国际信托投资公司向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构以及外国政府或机构借款,用于地方大型基础设施项目建设、改造自然环境生态工程等。其期限长,条件优惠,很能诱发地方政府的举债冲动;二是政府间借款。中央政府举债再转地方政府使用,或称国债转贷资金,形成地方债务。

    2.来自隐性非正规渠道的借债。一是商业性借款。通过地方信托投资公司向国内政策性、商业性银行及非银行金融机构借款,用于地方基础设施和公用事业的建设,由财政、计委担保或直接由融资部门进行;二是集资性借款。直接由地方政府或用款项目发起和主持社会集资,最终形成政府债务;三是财政借款。本级财政无法平衡收支,刚性支出必须满足,由地方财政出面向上级财政借款,通常采用周转金方式,虽称借款,很可能有借无还;四是农村乡镇互助借款,由乡镇政府出面向农村民间融资。相当多的乡镇财政只能说是“吃饭财政”用于财政供养的资金连年攀升。目前,我国乡镇政府欠信用机构借款约120亿元。

    二、建立地方公债制度必要性分析

    名目繁多的地方政府债务虽然大多数用于基础设施项目的建设,但还是有相当一部分被用于弥补经费不足或消费性支出。由于没有明文法规的监控,有些地方政府债务缠身,债务风险显现,纠纷不断。建立地方政府公债制度,规范地方政府举债行为已非常必要。

    1.建立地方公债制度可规范地方政府筹资行为。现行分税制体制下,财力不足是地方政府膨胀“制度外收入”,破坏预算整体性的客观原因。如果地方政府的税收和非税预算内收入与必要的公共支出不对称,与其三令五申禁止扩张预算外收入,而且收效甚微,还不如允许地方政府发行公债,使其依法合理筹资,顺利履行政府职能。

    2.建立地方公债制度可完善国家公债制度。在一个多级政府组成的国家里,完善的公债制度是不仅仅包括中央政府公债制度,还应包括地方政府公债制度,这更是分税制财政体制下地方政府应有的财权。改革开放以来,我国相当一些地方的经济实力明显增强,已具备了发行地方公债的条件,只要制度严谨、周全、慎重,就可以运作。

    3.建立地方公债制度可减缓国债快速增长势头,减轻中央财政压力。1994年分税制改革以来,中央财政收入占全国财政收入的比重提高到50%以上,但转移支付后实际可支配的收入比重仅在20%左右。由于中央财政连年吃紧,国债规模迅速膨胀。这背后隐藏着地方财力不足的矛盾,把一部分国债转给地方使用增加了中央财政的压力。虽然国债的负担率(当年债务余额/当年GDP)尚处较低水平,但债务依存度(当年债务收入/当年财政支出)1995年就已超过了20%的国际警戒线。降低国债依存度,靠增加中央财政收入是个缓慢的过程,只能与通过压缩国债发行规模来共同实现,发行地方公债无疑是减轻中央财政压力的明智之举。

    三、地方公债制度框架设想

    1.地方公债监管制度。对地方公债的管理,仅靠地方权力自律性管理是难以奏效的,必须建立一个从中央到地方的权威性管理体系。首先,按统一债务管理的原则,在财政部设立公债管理委员会,负责全国地方债务的监管工作,严格控制和掌握各地举债规模,地方政府发债必须上报中央政府,以便统筹协调。其次,地方权力机关要联合同级审计部门开展工作,以便对政府的债务运行进行全程监督,从而约束政府的收支行为和实现地方政府债务目标。再次,可实行复式预算,对政府债务单独预算管理,把借债主体和偿债主体一致起来,并全面反映地方政府的债务规模、债务依存度、人均负债、使用和偿还等情况。最后,在一般情况下,不允许地方政府直接举债或间接承担偿债责任。

    2.地方公债的运作制度。第一,发行规模。科学确定地方公债规模,按公共财政原则,政府提供的公共支出应有合理的界限,在公共支出与私人支出的变动调节中,当二者的边际效率相等时,即是公共支出和私人支出的最佳规模。在此基础上,结合地方财政正规渠道的收入,其差额即为地方公债的最高数额。在对公债规模决策的过程中,必须明确计划制定权、统筹协调权和监督审批权。首先,地方公债规模的计划制定权在地方政府,因为其最了解本地财源基础和公用设施状况,能够以定量分析的方法科学测定举债规模,更不愿陷入债务危机之中。其次,统筹协调权在中央,中央债务监管机构掌握全国的债务总规模和宏观财政政策目标,可以通过建议和协商进行协调,以防全局举债失控。最后,监督审批权属地方权力机关。地方人大作为权力机关有权审批本级政府预算收支,公债是预算的组成部分,人大将根据财政收支状况、政府偿还能力和债务负担等对政府举债规模予以审批。

    第二,发行对象。应债主体应以本地为主,适当外延。与国债相比地方债的明显属性是地域性,即解决本地支出不足,用于本地投资项目。所以要以本地投资者为主,并以发行专项公债为主,少发无特定用途的政府公债,这样可以预防出现债务纠纷,而且投资者可以亲眼目睹公债的投资方向,关心投资效益。适当外延是为扩展应债主体,形成对本地公债的广泛需求,促成资源流动。

    第三,利率。一般来讲,地方政府的信誉不及中央政府,其公债利率要略高于国债利率才能有利于发行。同时,地方公债的利率的确定还必须以银行存款利率和债券交易市场利率为参数。银行存款率是央行制定的统一利率,在我国利率没有市场化的时候,地方公债利率应比其稍高;债券流通市场利率是以其效益为基础并参照银行利率确定的,地方公债利率应以国债二级市场利率为参数,且不能偏离太远。

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style="FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 11pt" lang=EN-US>    第四,偿债来源。本着借债主体与偿债主体一致的原则,地方债的偿还应以投资项目的收益为主要来源,这就要求债款必须投向有收益的项目。但有的项目有明显外部效益或回收期较长,如堤坝、清淤、市政工程等,则应建立偿债基金,且防止有名无实。其来源一是从地方预算划拨一部分,二是项目回收资金划入一部分,三是从国有资产出售的收入中提取一定比例。

    3.地方公债风险规避制度。一是要提高地方政府领导们的风险意识,防止因政绩需要和“形象工程”而大搞重复建设,重借轻还。二是上级政府对债务纠纷多、债款使用不当者应查明原因,追究责任。三是领导干部离任审计应包括与债务相关的审计。

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