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历史与现实:也谈乡镇财政改革
时间:2009/10/13 13:47:28    来源:本站原创      作者:佚名
东北财经大学/武丽
    内容提要:我国乡镇财政在运行了20年之后,开始显露出严重的危机,财政的合法性与有效性受到质疑。随着农业税的逐步取消,乡镇财政更是面临艰难的抉择。本文回顾了我国乡镇财政发展的历史,以当前农村社会的性质为前提解读了乡镇财政改革的三种思路,并认为“县政乡派”应是乡镇财政未来的改革方向。
    关键词:乡镇财政   农村公共产品   农业型乡镇
    一、乡镇财政的历史背景
    新中国政权建立以来,为了在传统农业的基础上建立起现代化工业体系,国家对社会资源进行了全面的动员,尤其是在合作化和人民公社时期,国家从农村汲取了巨额的农业剩余,进行最初的资本积累,启动了现代化建设。改革初期,体制性活力得以释放,农业生产快速发展,并在1985年达到历史最高水平,乡镇企业在计划经济与市场经济的夹缝中寻找发展的空间,同时借助短缺经济的生成土壤,乡镇企业异军突起,广阔的农村社会一度出现了欣欣向荣的景象。此后,经济改革和建设的中心移向城市,然而,“国家的工业化虽然减弱了对农业剩余资源的抽取强度,但并没有停止从农业中转移资源,尤其是在20世纪80年代中期以后,我国进行的多次财税体制改革,还强化了地方政府从农民抽取农业剩余资源的强度。……,同1978年以前相比,农业剩余流出形式呈现多样化和复杂化的特点。[①]”1978年的农村经济体制改革,冲击了人民公社的建制基础,“通过包产到户,入社农民的财产权和人身地位才开始得到保障,包产到户的兴起,同时也就标志着人民公社制度的终结。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失,政社合一的人民公社也就失去了权威的基础。……,原来那种准军事化管理体制自行解体,乡村社会出现了管理上的真空。[②]”为了填补这种治理真空,1982年《中华人民共和国宪法》明确了废除人民公社体制后的乡村组织形式,规定乡镇是我国基层的行政区域,根据1983年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求,各级党政根据宪法的规定,建立乡政府,实行政社分开,同时根据一级政府一级财政的原则,建立起乡级财政。但是随着市场经济的成熟和买方市场的逐步形成,除东部沿海地区外,乡镇企业在中西部的广大农村失去了生长空间,农村工业化或城镇化遭遇重重困难,农村基本公共产品供给严重短缺,农民负担沉重、缺乏持久增收的经济基础,农村社会干群矛盾不断激化,成为世纪末我国现代化进程中无法回避的问题。
    改革开放以来,我国经济建设取得了巨大的成就,但是经济发展不是冷冰冰的国内生产总值提高的百分点,而应该体现为全体人民福利的提高,按照公平、公正的原则共享经济发展的成果。财政作为重要的调控手段,在资源配置方面正在逐步体现公平公正、以人为本的原则。一是2002年全面进行农村税费改革,取消“三提五统”及各种收费,作为农业税附加征收,同时,取消农业特产税,调整农业生产结构,增加农民收入;二是在农村税费改革的基础上,提出在三至五年内逐步取消农业税,在某些经济较为发达的省份已经宣布取消农业税;三是对种粮农民进行粮食直补,激励农民的种粮积极性,同时增加农民收入;四是2005年初中央出台的一号文件,以农民增收作为主题,突显了中央对农民增收问题的重视。
    二、乡镇财政的运转情况
    农村公共产品从理论上讲,全国性的公共品如基础教育、农业发展等应由中央提供,地方性公共品按照其层级分别由各级政府提供,乡镇财政负担乡镇层级公共产品的供给。但当前乡镇财政却陷入了深深的困境之中,农业型乡镇(大多为中西部地区的乡镇)财政普遍运转困难,许多乡镇财政是名副其实的“吃饭”财政,甚至吃饭也难以维持,勿论提供公共产品。据1998年统计,我国乡镇平均不良债务400万元,保守估计全国共有3000多亿元。乡镇财政能力的脆弱,使得农村公共品的供给受阻,农村社会的基本公共产品供给严重不足,与农村居民生活有关的水、电、路等生活基础设施还有待于全面改善,电网陈旧电价高昂,致使有些农村居民支付不起电费,还有大约一半的农村居民至今尚未使用自来水,生活垃圾的收集与处理问题也日益严重。农村义务教育的现状依然令人担忧,据教育部统计,全国现有文盲8500万,每年还有约110万的失学儿童,基本上是农村学童,他们正在成为未来的新文盲,伴随着教育的缺失,乡村犯罪率也呈上升态势,威胁着农村社会的安定与稳定。养老与医疗等基本的人道关怀在中西部的广大农村还是空白,财政甚至无法保证“五保户”的基本生活需要。财政提供公共产品的能力标志 着财政有效性的高低,因此,我国乡镇财政的有效性依然低下。从目前乡镇的实际运转来看,基本上失去了提供公共品的能力,随着农业税费的逐步取消,许多乡镇最主要的工作似乎只有计划生育一项行政性的任务了。
    乡镇财政困境的根本原因是缺乏支持财政增长的经济基础,农业税收财源有限,工商税收财源不足,同时,体制性因素也越来越明显。一是分税制财政体制,存在有收入上移的倾向。乡镇几乎没有主体税种,一些小税种收入少而征收成本高,如契税、车船税等;较大一点的税种如营业税、所得税还要在地方各级之间分享,而且到乡镇一级分享比例偏低,如共享税种增值税,安徽省某乡镇,每增收一百万元增值税,乡镇只留有3.7万元,除去支付给税务部门的经费外,乡镇可用财力几乎没有任何增加,企业所得税存在同样的问题。税收计划除税收基数指标外,还有一个税收任务数指标,一般要高于税收基数指标,对乡镇财政也构成很大的压力,所以乡镇通过体制渠道增加财政收入的空间非常狭小,预算外和制度外收入对乡镇的激励比较大,导致农村严重的“三乱”现象,加重了农民负担。二是财政支出责任存在有下移的倾向。中央与地方财政存在甩包袱的现象,典型的公共产品如农村义务教育支出,长期以来实行的是以乡为主的教育体制,除了以部分乡统筹费支付外,还有针对农民的各种教育收费,对农村教师的工资拖欠实际上反映的是教育资金缺口,2001年进行的“分级管理,以县为主”的教育改革,义务教育实际上依然是乡镇负担,只是确保了教师工资的发放。压力型的政治体制还加大了县乡财政的支出压力,将经济上的承包制引入政治生活,为完成经济赶超和各项指标,把任务和指标进行层层分解,下派给下级组织和个人,一些主要指标采取“一票否决”制[③],各种达标升级活动及自上而下的政绩考评机制,加大了乡镇财政的支出压力,还直接促成了大量无效公共产品的供给,各种政绩工程和形象工程造成财政资源的浪费。农村社区基本公共产品的供给,以人民的事业人民办为由,大部分通过“一事一议”的方式,由农民筹资进行解决。三是缺乏对基层财政的监管,到目前为止,绝大多数的农业型乡镇依然实行所谓的“收支两条线,乡长一支笔”的管理模式,有效财政监管的缺失造成财政资金的低效使用甚至是浪费。此外,乡镇财政的困境还有历史原因,辽宁省某乡镇人口约5万,乡镇负债3000多万元,人均债务为6000元,但其中有很大一部分为历史遗留债务。
    三、乡镇财政改革思路及评析
    鉴于乡镇的现实运转情况,乡镇治理远没有达到有效性与合法性的要求,而且在某种程度上加剧了当前的“三农”问题,乡镇及乡镇财政的改革是必然的趋势。当前的主流观点有三种:思路之一是取消乡镇政权及乡镇财政。鉴于现行乡镇财政已经沦为事实上的吃饭财政,缺乏提供农村社区公共产品的资源基础,取消乡镇财政有助于从制度上消除农民负担沉重的根源。同时变乡镇政府为职能机构,作为县的派出单位,接受县政府委托,履行基本的公共职能。思路之二是保留乡镇政府,进一步改革乡镇财政。我国城市化将是一个漫长的过程,大部分人口仍将长期滞留在农村,乡村治安、卫生防疫、计划生育等仍需要基层政府履行,保留乡镇政府与乡镇财政,关键是进一步转变职能,从管理型政府向服务型政府转变,从吃饭财政向公共财政转变。思路之三是实行“乡政自治”。实行乡镇干部由乡村人民直接选举,在保持国家政权组织形式的基本前提下,建立和扩大乡镇政府与乡村社会的民主合作机制,增强乡镇政府的自主性,从而使乡镇政府成为乡镇有效治理的主体单位。
    三种改革主张各有利弊,只是任何改革建言,都必须以中国农村社会的现实形态为基础,否则可能会流于一种想象的分析,而无助于现实问题的解决。由于农村社会的原子化、社会分层不明显以及传统记忆的缺失,使得农村社区的内聚性降低,村民的自组织化程度相应较低,一致行动的能力较弱。乡镇作为一个社区而言,应该是一个公众社会,乡镇长直接选举使选举进入到公众社会层面,因此,乡镇长的选举严重地依赖于制度化的次生结构的产生和运做,若没有一套成熟的制度结构,乡镇长选举就难以达到应有的效果[④]。乡镇自治的制度条件尚不成熟,如果简单地由村民自治而推及乡镇自治,由这种社会民主实践推及政治民主实践,存在很大风险。就保留乡镇政府改革乡镇财政的主张而言,由于村民的自组织化程度较低,一致行动能力较弱,对乡镇政府的侵权行为,理论上而言,难以形成有效的集体行动与基层政府进行对话,村民的利益难以得到保证,正如当前的政治实践所证实的一样。因此实行乡派的政治与财政改革,应该是符合现实的逻辑选择。
    四、乡镇财政改革展望
    取消乡镇政权和乡镇财政的具体设想是[⑤]:一是从体制上将乡由一级基层政权精简为一级基层行政组织,在乡一级设立办事处,作为县的派出机构,其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。二是精简职能而不是转变职能,将不必由乡级政权履行的职能或乡级政府不必履行的职能减去。三是取消乡一级财政,乡的财政支出由县政府编制预算,由县财政开支。取消乡镇财政,一方面减除了乡镇增收的动力,另一方面减除了乡镇增支的压力,随着农业税费逐步取消,可以从根本上确保农民负担不反弹。乡镇财政取消后,必须逐步建立农村公共品供给的保证机制,以满足农村社会稳定与发展的基本公共需要。当然这一改革并不是没有风险的,巨额的乡镇债务如何化解、1000多万乡镇人员如何安置,可能是改革需要付出的成本,同时在实行乡派的过程中,转制风险依然存在,乡村社会的治理还有技术上的问题需要解决。
    这一改革展望是针对中西部地区的农业型乡镇而言的,对于工商经济比较发达的东部地区,上述分析与工业型乡镇的现实运转不完全吻合,甚至大相径庭,因此这一改革展望是有边界约束的

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