青海大学财经学院

 

    内容提要：近年来，青海藏区农(牧)区的经济和社会得到较快发展，特别是以最低生活保障制度为核心内容的民生保障制度得到初步建立，在维护农牧区贫困人口基本生存权利、避免两极分化、规避社会风险、促进农(牧)区经济发展、社会和谐等方面发挥着不可忽视的重要作用。然而由于农(牧)区低保标准确定尚不科学，加之标准偏低，导致部分农(牧)区贫困人员仍享受不到基本生活保障或享受不充分的问题。论文以建立指标科学、能够适用于整个藏区农牧区统一的最低生活保障标准为核心目标，深入分析藏区农牧区最低生活保障标准测算的不足，提出政策建议，为青海藏区农牧区制定科学合理的最低生活保障标准提供参考依据。

    关键词：青海藏区  农(牧)区  最低生活保障制度  保障标准

 

    最低生活保障制度的核心是按标施保，这里的标就是最低生活保障标准，是国家为救济社会成员收入难以维持其基本生活需求的人口所制定的一种社会救济标准。农牧区最低生活保障标准是界定农牧民是否属于保障对象的依据，低保制度的具体规定和工作程序，都是围绕低保制度展开的，没有标准，低保救助就缺乏量化依据，救助对象就没有甄别尺度，低保救助所需资金和救助人数就无法准确测算，因此，科学、准确、合理的制定青海藏区^[①]农牧区低保标准是低保规范管理的重要内容，对于藏区低保制度的有效运行具有重要意义。

    一、确定最低生活保障标准的理论依据

    农牧区最低生活保障制度是社会救助体系的网底，以保障农牧区困难群众最低生活为基本目标。根据2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发【2007】19号文)中规定：“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。农牧民其他方面困难，国家通过建立各专项救助制度，逐步建立完善社会救助体系予以解决，最低生活保障标准就是解决农牧民最低生活所需的衣、食和基本生活必需费用。

    (一)最低生活保障标准制定的原则

    青海省政府规定，科学、合理的制定青海藏区农牧区低保标准，必须坚持四项基本原则：一是科学性，以维持当地农牧民基本生活所必需的消费品支出数据为基础，科学推算、充分论证；二是合理性，统筹考虑困难群众基本生活保障需要、当地经济社会发展水平和财力状况，使低保标准与扶贫开发政策标准合理衔接；三是动态性，建立和完善低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整低保标准；四是规范性，制定和调整低保标准要严格遵循有关政策规定和程序规范，确保公开、公正和透明。

    (二)最低生活保障标准确定的方法

    在长期研究过程中，国外学者提出了很多种测算最低生活保障标准的方法：市场菜篮法、生活形态法、恩格尔系数法、收入比例法等。这些方法对制定最低生活保障标准有参考作用，我国在借鉴国外方法的基础上，根据自身的特点，不同地区大致采取以下四种方法：一是直接采用国外比较科学的某种方法。通过科学的抽样调查方式，再结合本地财力确定标准。上海市、北京市以“市场菜篮子法”确定，福州市用“恩格尔系数法”确定，广州市用“收入比例法”确定等等。二是参照式。参照发展水平与本地区相似的地区保障标准，再结合本地财力确定标准。相当一部分地区都采用这种方式，保障水平相对偏低。三是相关衔接式。有些地方根据居民生活保障相关制度链接的原则，选择最低工资标准的一定比例确定标准，福建省某市曾经以最低工资标准的50%确定。四是财力完全决定方式。完全依据本地财政能力确定标准，部分经济落后地区采用这种方式，保障水平偏低。除第一种方式外，其他三种方式或多或少的带有地方政府随意确定保障标准的现象，测定方法有欠科学。

    二、青海藏区农牧区最低生活保障标准的实践

    青海藏区农牧区最低生活保障标准的确定可借鉴上述方法进行测算，但要充分考虑青海实际，结合青海经济发展状况和目前居民生活水平和生活习惯具体情况具体分析。

    (一)青海藏区农牧区最低生活保障标准的理论测算

    2011年青海省民政厅会同青海省统计局曾对青海藏区农牧区最低生活保障标准进行过测算，一是运用标准食物支出法计算必需食品消费支出，二是参考青海藏区低收入居民消费支出计算低保标准。

    1.运用标准食物支出法计算必需食品消费支出

    具体计算方法是根据国家统计局青海省调查总队提供的当地居民基本生活费用支出确定，其费用支出包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分。用公式表示为：

    青海藏区农牧区低保标准=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出

    运用这一公式计算低保标准，可以有两个不同口径：以中国居民膳食量计算食物支出量和以青海藏区农牧民膳食量计算食物支出量。分别计算如下。

    (1)以中国居民膳食量及食物品种计算食物支出量。根据2011年民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》民发〔2011〕80号文，以中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算办法，考虑到青海藏区属高海拔地区，能量消耗较大，低保家庭人员能量消耗以男性轻体力活动所需能量2400千卡计算。必需食品消费支出通过市场调查确定当地食品必需品消费清单(即标准食物清单)，食品价格采用国家统计局青海省调查总队提供的2011年1-4月份的平均价格，计算过程如下。

 

表1  按每日2400千卡计算的青海藏区农牧区居民必需食品消费支出计算表

    资料来源: 国家统计局青海省调查总队。

 

    以中国营养学会推荐的每人每日能量摄入量、食物摄入量标准及食品消费结构计算出青海藏区农牧民低保对象每月仅食物支出就需514元，每年需6168元，是2010年青海省农村居民平均食品支出的 4.04倍(2010青海省农村居民平均食品支出1526.9元)，是2010年青海省农村居民平均消费支出的 1.60倍(2010年农村居民平均消费支出3858.5元)。如果加上非食品类生活必需品支出数据更大。

    (2)以青海藏区农牧民生活水平和生活习惯计算食物支出量。根据青海藏区农牧民生活水平和生活习惯，在保证能量摄入的基础上，对食品结构进行调整(取消水产品、减少水果、乳类，增加谷类消耗)，同时降低能量摄入量，以每天2200千卡(民政部标准)计算。

 

表2  食品结构调整后按每日2200千卡计算的青海藏区农牧区

居民必需食品消费支出计算表

    资料来源:国家统计局青海省调查总队。

 

    从计算结果看，考虑到青海藏区农牧民的生活水平和生活习惯，每月食物消耗所需费用至少要在325.5元以上，每年需3906元以上，比青海农村居民的平均食品消费支出(2010青海省农村居民平均食品支出1526.9元)高出2380元/年，仅食品支出就超过了青海农村居民平均消费支出，占2010年青海农村居民平均消费支出(2010年农村居民平均消费支出3858.5元)的101.23%。

    2.参考青海藏区低收入居民消费支出确定低保标准

    青海藏区农牧区低保标准中食物支出的测算，还可参考青海省经济社会发展水平、人均消费支出情况。根据《青海统计年鉴》(2011年)统计数据，2010年青海省农村居民家庭平均生活性消费支出为3858.5元，其中生活必需品支出情况如下表。

表3  2010年青海省农村消费支出结构分析表

    注：农村贫困户数据来自统计部门对贫困县的抽样调查。

 

    从上表可以看出，农村居民生活必需品消费支出占青海省居民平均消费支出的比重为62.41%，农村贫困户生活必需品消费支出占青海省居民平均消费支出的比重为46.7%，两者差别不大，只相差15.71%；农牧民用于食品支出普遍较低，普通农牧民月人均127元(1526.9÷12=127元)，农村贫困户月人均只有101.67元(1219.98÷12=101.67元)。如果农村低保标准中食品支出和生活必需品支出以农村贫困户生活必需消费支出为参考，农牧民低保标准应在1804元/年水平上，占农村居民平均生活消费支出的46.7%。

    (二)实际青海藏区农(牧)区最低生活保障标准的确定

    以上是应用各种方法对青海藏区农(牧)区最低生活保障标准进行理论测算，实际目前青海藏区农(牧)区最低生活保障标准是参考青海经济发展状况、物价变动水平和财力状况，由青海省民政厅负责确定，并没有完全采用上述的理论方法中的某一种具体计算确定。青海省农村低保制度自2007年开始执行，全省平均低保标准从2007年的844元/年，先后经过4次提高标准，目前达到1384元/年，4年间平均每年增长16.18%。具体变化情况如下表。

表4  2007-2011年青海省农村低保标准变化表

单位：元/年

    资料来源：根据青海省民政厅历年来农村低保文件整理而来。

 

    从上述对比中不难看出，就全省而言，青海藏区农(牧)区的最低生活保障标准略高于全省平均标准，具有其相对的合理性(海南州、海北州、海西州、玉树州、果洛州、黄南州六州藏区海拔高、生存环境恶劣，生活成本高)；但与测算的标准相比，实际标准远远低于测算标准，就拿最高的2011年玉树州、果洛州、黄南州的1500元/年与之相比，与以中国居民膳食量及食物品种计算的食物支出量6168元/年相差4668元，与以青海藏区农牧民生活水平和生活习惯计算的食物支出量3906元/年相差2406元，与参考青海藏区低收入居民消费支出计算的低保标准1804元/年相差304元。

    三、青海藏区农(牧)区最低生活保障标准问题研判

    通过以上青海藏区农(牧)区最低生活保障标准的理论测算和实际比较可以看出，运用理论的测算方法确定青海藏区农(牧)区最低生活保障标准目前还不可行，但目前的低保标准主要以财力确定也存在不足，具体主要表现在以下几方面。

    (一)目前用营养学会推荐的居民膳食标准计算低保标准不符合青海藏区实际

    青海经济社会发展还不够发达，人民生活水平普遍偏低，用营养学会推荐的居民膳食标准计算出的食物支出高于青海省平均食品消费支出，没有能力达到科学的饮食结构，即使考虑到青海藏区农牧民的饮食习惯标准有所降低，与目前的青海经济发展相比仍然是可望而不可及的。用营养学会推荐的参量标准计算低保标准中的食物支出量，应该是今后低保从保最低生活项保基本生活发展的目标，当经济社会发展到一定程度，农牧民生活水平普遍提高并达到一定水平后，使用标准食物支出法计算低保标准是最为科学的，但目前使用还不符合当前青海经济社会的发展水平和青海藏区实际。

    (二)目前青海藏区最低生活保障标准的确定欠科学，且标准普遍较低

    目前青海藏区最低生活保障标准的确定参考青海经济发展状况、物价变动水平和财力状况确定，并没有采用科学的理论方法具体计算，即使调整也是根据财政拨款的多少考虑到现有享受低保的人数匡算而来。至于低保标准，普遍较低，2011年中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，青海藏区也遵照执行，但目前的最低生活保障标准仍然还是最高的只有1500元(玉树、果洛、黄南)，相差800元；并且青海藏区的农牧民最低生活保障标准和青海城市居民最低生活保障标准(2011年青海城市居民最低生活保障标准平均235元/月,折合成2820元/年)差距甚远，仅相当于城市低保的53.19%；藏区的农牧民最低生活保障标准和东部沿海一些省份的农民最低生活保障标准的差距也比较大，最大的差距达到 1139元/年。

    (三)青海藏区最低生活保障标准的规定差异悬殊

    青海藏区绝大部分农牧区从2007年才开始着手建立最低生活保障制度，对于最低生活保障标准的规定也有差异。其中一部地区明确规定了最低生活保障标准，并规定了月补差标准，有的还根据贫困群体的致贫原因将低保对象划分为不同的档次，并按不同标准实行分类定额补助，即孤寡老人、孤儿、身体严重伤残丧失劳动能力的“三无”对象为一类，每人每月定额补差25元；家庭主要成员严重伤残或长期重病丧失劳动能力，且家庭负担重的家庭为二类，每人每月定额补差20元；其它因生存环境恶劣等造成家庭困难的为三类，每人每月定额补差15元。而一部分地区只规定了最低生活保障标准，没有规定月补差标准，造成政策执行上的随意性和不统一性。

    (四)低保实际补差水平与低保标准倒挂

    目前藏区低保实际补差水平与低保标准在部分地区出现了倒挂现象，即补助水平高于低保标准，比如玉树州2011年5月低保标准是235元，但实际补差水平达到244元。出现这一现象是由于玉树州农村低保每人每月有30元的长期临时物价补贴。这部分临时物价补贴是从2007年以来，根据民政部、财政部《关于妥善安排居民最低生活保障家庭有关问题的通知》精神及《国家发展和改革委员会、教育部、民政部、铁道部、农业部、商务部、国家粮食局关于加强价格调控保障市场供应的通知》要求，开始发放并逐步提高的，到2008年7月达到目前补贴标准，并发放至今。这部分长期补贴的发放一方面造成了低保标准和实际补助的倒挂。另一方面造成实际保障水平不能真实反映的现象，对于纳入的低保对象来说，实际保障水平高于标准。对于未纳入的边缘户来说，可能会有部分享受了低保保障的居民人均收入高于低保边缘户，造成保障政策有失公平。

    四、青海藏区低保标准调整的政策建议

    (一)合理制定现阶段低保标准，坚持动态调整原则

    根据目前青海经济发展不发达，人民生活水平普遍不高的现状，不易使用中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算低保标准中的食品支出法。建议参考不同收入群体居民生活必需支出相对比较的办法，针对低保政策首先是保最低，其次才是保基本的原则，保障面不宜过高，但必须能够维持居民的最低生活水平，为确保低保对象基本营养需求，农村低保标准中食品支出和生活必需品支出以农村贫困户生活必需消费支出为参考计算较为合理，农牧民低保标准应在1804元/年水平上。同时低保标准必须对应经济社会的发展进行动态提高，使贫困者分享经济发展和社会进步所带来的成果。根据《青海省社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制》的指导思想，建议每年年初根据上年物价，经济发展、居民生活水平的变化对城乡低保标准的评估报告提交政府审定，以确保城乡低保对象的生活水平与经济发展同步提高。

    (二)理顺青海藏区低保标准与实际补助中长期临补关系

    鉴于目前藏区低保实际补差水平与低保标准在部分地区出现了倒挂现象，即补助水平高于低保标准，造成实际保障水平不能真实反映的现象，对于纳入的低保对象来说，实际保障水平高于标准。对于未纳入的边缘户来说，可能会有部分享受了低保保障的居民人均收入高于低保边缘户，造成保障政策有失公平。根据目前物价走势，为持续更好的保障困难群众的基本生活，不能取消这部分长期物价补贴会降低低保对象的生活水平，但一直按临时临时物价补贴发放，将不利于规范城乡低保制度。建议将部分长期物价补贴发放，将不利于规范乡低保制度。建议将这部分常期物价补贴化转到低保标准中：取消这部分常期物价补贴，相应调整低保标准，农村低保标准调高30元/月，达到145元/月，现有低保对象的补差水平不变。

    (三)加大分类是施保标准

    藏区分类施保是从2005年开始，根据《青海省人民政府办公厅转发省民政厅省财政厅关于对最低生活保障对象中特殊困难人员实施分类施保意见的通知》标准执行，其中“三无对象”每人每月增发20元；60-69岁的老年人每人每月增发10元，70岁以上老人每人每月增法20元；残疾人和长期卧床病人每人每月增发20元，单亲家庭成员每人每月增发10元。因纳入分类施保的低保对象属特困难人员，如低保对象中“三无人员”相当于农村五保对象，部分老年人和残疾人还需要有人照顾，针对目前的低保标准和物价情况，原有分类施保标准有些低，不能充分起到重点保障作用，建立适当提高分类施保标准，其中“三无对象”、重度残疾人和长期卧床病人每人每月增发40元，轻度残疾人、70岁以上老人每人每月增发25元；60-69岁的老年人、单亲家庭成员，每人每月增发15元。

    (四)进一步加大中央和省级财政补助力度

    从当前情况看，一个地区财政能力的强弱，决定着这个地区农村低保覆盖范围的大小、补助水平的高低。东部地区由于经济发展水平较高、财政实力较雄厚，因此所需低保资金一般没有问题，即使有的县(市)财力较弱，拿不出这笔钱来，省级财政可以提供资金帮助。但对于地处中西部地区的青海藏区农(牧)区而言，由于历史和自然条件等多种原因，造成农牧区贫困面较大、贫困程度较深，需要低保救助的贫困人口数量较多，而地方财力非常有限，要保持农村最低生活保障制度的长期有效运行，没有中央财政和省级财政的资金注入是根本不行的。因此，要巩固完善农村最低生活保障制度，必须进一步加大中央财政和省级财政的补助力度。

 

参考文献：

〔1〕青海省统计局.青海统计年鉴(2000-2011年)，中国统计出版社.

〔2〕青海省民政局.青海民政统计年鉴(2000-2011年).中国统计出版社.

〔3〕李萍，许宏才，蔡强等.关于青海省藏区财政状况的调研报告[M].中华人民共和国财政部，2008年6月20日.

〔4〕彭措泽仁.试论用经济方略治理青海藏区[M].中国藏学，2009年第5期.

〔5〕青海藏区经济社会发展有目共睹.青海日报，2010年7月6日.

〔6〕张时飞,唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告[J].东岳论丛.2007(01).