李琛、赵军/新疆大学；李喜洲/新疆维吾尔自治区财政厅

    内容提要：政府购买服务作为深化财税体制改革、促进政府职能转变的重要内容，逐步得到了中央和各级地方政府的关注，但依旧面临购买服务内容与适用范围相对局限的问题。论文以新疆为例，针对当前林业生物灾害防治服务模式、操作机制、防治成本高、效率低等方面存在的弊端，以机制创新为切入点，在区域联动机制视角下，通过政府引导、部门组织、政府采购的方式，构建区域联动采购资源平台,试图从实践层面为政府购买公共服务提供新的模式探索与尝试。

    关键词：林业  有害生物防治  政府购买服务  区域联动  新疆  

    一、引言

    政府购买公共服务是近年来一种新型的政府提供公共服务方式。对于转变政府职能、发挥市场资源配置效率、完善财政投入和管理方式等都具有十分重要的意义。这种撬动社会资源参与公共服务的创新理念和机制，正在越来越多的应用于养老、医疗、社区管理、社会救助等多项公共服务领域之中。不少地区如北京、上海、广州等，在实践中拓展了政府购买公共服务的范围，亦形成了具有地方特色的成功案例。

    尽管政府购买公共服务发展态势良好，呈现出规模化、多样化的潜力趋势，但在我国依然还处于起步阶段^[1]。目前各级地方政府推行、实施购买服务行为的主要法规政策依据中涉及服务类采购的相关规定并不能较为准确地涵盖大部分财政公共服务类支出领域。国家陆续出台法规政策文件和地方性的实施细则与规范条例[①],对购买服务的内容规定具有差异性，购买范围也较为庞杂^[2]。从采购规模看，以2014年的数据为例，我国政府采购规模占GDP的比重仅为2.7%，远低于欧美发达国家10%—15%的占比水平。根据财政部2014年公布的数据，全国服务类政府采购规模达到1934.25亿元，同比增幅26.1%，但在整体政府采购中规模仍较小，占比仅为11.2%。不难看出，我国政府采购的规模与结构偏于货物与工程类，对于服务类采购而言虽然比重在逐年增加，但是购买内容与适用范围依旧缺乏相应的拓展。

    林业生物灾害防治服务作为一项准公共物品，一直以来是财政性支出的重要科目之一。近年来，随着航空施药技术的应用推广，各地政府在推进购买林业生物灾害防治服务方面发展较快，取得了显著成效。但在防治模式、操作机制上多为市(县)分散治理或自成体系，缺乏区域性需求整合的联动采购共享机制；尤其是在政府向社会力量购买服务的背景下，生态林业防治服务的机制创新是在当前经济、社会发展状况下的必然选择。

    本文以新疆为例，基于林业疫情防治和管理中存在问题，以机制创新为切入点，通过政府引导、部门组织、联动采购等方式，构建省(自治区)辖区航空防治资源服务平台，为发展生态林业提供保障。

    二、区域联动采购机制与理论依据

    (一)区域联动采购机制的产生

    区域联动采购机制，是政府采购制度在改革与实践中产生的，是在分级管理框架下的一种创新采购模式，从某种意义上讲，是对协议供货、批量采购方式缺陷的一种补充和完善，它不仅能够整合需求实现(产品、信息、服务)资源动态化管理，而且招标结果可为各级共享、维护市场的责任同担。新疆、内蒙、浙江等地推行联动采购以来，对解决重复、分散采购中成本高、效率低、流程繁琐等问题效果明显。如新疆以公务车采购价格为例，其平均折扣率由联动前的2.3%提高到6.8%。目前，全区联动采购范围已扩大到15个地州市，基本达到了全覆盖，构建起在分级管理框架下的区域联动采购工作机制。该机制主要包括供货产品价格预警监控机制、管理与执行部门互动机制以及省、市(县)上下联动配套机制等制度。这种机制最大的特点是以省(或跨省市)为单位，整合辖区内各地需求资源进行联合采购，可分为纵向和横向间的联动采购^[3]。纵向联动采购是以行政体制为纽带，能够打破原有的行政体制或区域格局，采取省、地(市)辖区整体的联动采购；而横向联动采购则是以市场为导向，采取跨省区的联动采购形式。

    (二)区域联动采购机制的理论依据

    一是规模效应理论。从采购的规模经济角度分析，区域联动采购机制因具备批量采购规模化的特点存在明显的规模效益。因为区域联动采购是以整合资源为基础，将同类产品和服务类分散采购需求归集而产生规模效应，通过提高采购量而降低采购成本，力求物有所值采购预期目标的实现。二是宏观调控理论。从政府消费需求角度分析，政府采购属于财政宏观调控手段，政府采购需求直接构成社会总需求，针对当前需求不足导致的经济低迷有精准施策的调节作用，特别是区域联动采购集各地需求之整合，汇聚各方创新理念为一体，增大了采购的市场影响力^[4]，对扶持产业的发展和政策引导有积极作用，符合社会总需求宏观调控经济范畴。三是管理学理论。从管理学角度看，区域联动采购是研究在分级管理框架下，如何通过科学合理的组织模式而达到财政资源有效供给和配置。由于各级采购需求整合后的数量非常庞大，为了确保竞争优势，处于产品和服务供应链上游的生产厂商往往会亲自投标，在定价中采用较高的折扣和让价策略，减少了中间代理商参与环节，降低采购成本的同时也提升了行政管理效率，达到优化财政资源的目的。

    三、区域联动视角下政府购买林业有害生物防治服务分析

    (一)政府购买林业有害生物防治服务的模式演变

    新疆生态环境脆弱，是林业生物灾害的高发区，年发生危害面积约1800万亩，其中特色林果业危害面积占总规模的37%，灾情危害给生态林业和特色林果产业造成了巨大损失^[5]。为解决生物灾害防治难题，中央和地方财政资金投入逐年递增，2015年用于林业航空防治资金达7870万元(中央财政2000万元、自治区财政4610万元、县市自筹1260万)，从而促进生态林业有害生物航空防治的推广。本文所研究的有害生物防治服务，是指政府通过竞争采购方式向已具备相关资质的社会组织或企业确定防治服务承担主体，并按服务要求利用航空器对辖区内的农林业、草场有害生物实施防治服务。这种形式具有机动灵活性、覆盖范围广、适应复杂环境作业等诸多优势，可以解决地面设备调运困难以及防治效率低等突出问题。新疆林业防治工作的探索与实践，大体可划分为三个阶段。

    1.探索阶段。20世纪90年代以来，石河子市依托新疆通用航空公司所在地的优势，每年由市财政拨款实施城市园林有害生物的防治。受石河子市园林防治示范作用，1993年乌鲁木齐市首次由财政拨款3.5万元，对城市周边2000亩绿化树木食叶害虫进行了防治，并逐年加大资金投入，防治范围不断扩大。2004年自治区财政拨付675万元专项资金，由林业厅统一组织对阿克苏、喀什两地区45万亩天然胡杨林有害生物进行航空防治试点取得成功。由此可见林业防治服务启于自下而上开展试点，以防治食叶害虫为主由城市园林延伸到天然林保护。其缺点是新疆通航独家承担防治项目，缺乏竞争机制。

    2.发展阶段。为探索沙漠天然林灾情防控，2007年自治区财政拨付75万元，将塔里木盆地边缘的库车、沙雅两县5万亩荒漠天然胡杨林作为航空防治试点作业区，防治效果突出。2008年至2009年自治区财政、林业部门先后共计投入2400万专项资金，在库尔勒、阿克苏、喀什三地州辖区内天然胡杨林有害生物进行防治作业，逐步形成规模，尝试了地、县两级共同开展联防模式。此阶段注重了引入市场竞争机制，财政投入力度加大，成功探索了“直升机浮尘天气下不易作业”的实践，为荒漠区域作业防治积累了经验。

    3.创新阶段。以政府项目资金为导向带动企业和农户投入，尝试特色林果业生物灾害防治服务。2012年首次采取由自治区、巴音郭楞蒙古自治州及库尔勒市和沙依东园艺场各出资100万元的筹资方式，实施了10万亩香梨苹果有害生物航空防治，防治效果明显。这种筹资方式很快得到了各地州、市(县)及农户的认可，促进了民间资本和社会资金参与联合防控，特色林果业防治面积迅速扩大，2014年特色林果业防治面积近250万亩，占林果业防治总面积的33.9%。为加快推广林果业防治技术奠定了基础。

    从探索与实践的历程来看,体现了先试点后推行的防治原则，由城市园林防治、到天然林保护、向特色林果业延伸。在防控法规制度建设、引导社会资本服务农村支柱产业发展方面效果显著。但仍然存在防治模式单一、操作机制不完善等问题，依然没有摆脱以市(县)为组织单位的分散治理体系。

    (二)区域联动采购机制下政府购买林业有害生物防治服务应用分析

    由于政府购买公共服务的影响因素较多，面临的外部执行环境较为复杂，是否能够适用联动采购机制实现购买服务的资源整合，提高林业防治服务类的经济社会效益，需要从内部微观视角与外部宏观环境分析相结合。因此，需要对区域联动框架下购买林业航空防治服务运行机制进行定性分析。

表1  区域联动模式购买林业有害生物航空防治服务应用分析表

    通过建立因素分析矩阵表(如表1所示)可以看出采用区域联动采购林业防治服务具有诸多优势。一是能够应对复杂多变的山区、荒漠、高原环境。二是能与林业疫情爆发周期短、繁殖快、传播广等特点相耦合，处置速度快、效率高。三是有利于采购需求的统一，便于监督管理，可确保防治项目的落实和资金高效利用，对于促进区域化防治将起到重要作用。另一方面也反映出制约机制运行的一些问题。

    四、政府购买林业有害生物防治服务存在的问题

    近年来，我国林业生物灾害防治工作取得了一定的阶段性成效，但整体的防治效率偏低，不足40%^[6]。每年发生灾害面积在1.75亿亩以上，年均造成损失超过1100亿元，对社会经济发展和生态安全构成严重威胁。林业生物疫情传播有其自身的规律，不受行政区域及人为地理分界线的约束，防控稍有不慎，对林业及特色林果产业将造成毁灭性灾害。政府购买公共服务的复杂性较多，但主要体现在服务需求、服务标准、服务合同与履约合同过程的复杂性。正是因为政府购买服务的复杂性和差异性使得实际操作过程中纠纷、问题较多，直接影响到服务项目的实施进度。因此要从找准问题的视角来化解联动采购防治服务的矛盾进行分析。

    (一)区域化防治协调机制不完善

    实施主体与协作部门工作衔接不到位，各类事务协调缺乏完善互动机制。一是实施单位存在盲目申报项目。对拟防治区域的森林资源情况、有害生物危害程度、疫情检测数据、防治基础设施、资金及安全保障等相关信息缺乏事前调研和规划编制，疫情信息的不对称而造成工作脱节，可能会失去最佳的防治时机。二是服务管理机制不健全。从事林业单位和农户大都分散经营，设施简陋、技术缺乏、疫情监测、普查预防能力弱，协作意识淡化。在组织方式、施药技术大都各自为政，给防治工作增加了组织难度。三是保障制度弱化、协调机制缺位。存在组织脱节、工作推诿，部分地县不配合等问题。缺少协调各类事务、疏通各方关系、负责上下业务互动的工作机制。

    (二)防治服务的采购市场不规范

    采购人对作业参数、施药种类和用药安全缺乏论证，对购买服务的招标文本、谈判方法、专家选择、定价原则所具有的复杂性和差异性研究不够，对适合地域环境及气候条件的适航机型和药品选择切合实际不够，缺少调机、药剂、燃油等各项调运费用成本核算机制。一是个别单位不能规范组织招标。采购文件编制重要参数缺失或不完整，开标审查资质和准入条件失控，评审标准制定的不完善而导致一些资质不全、实力不强的航空公司或药剂供应厂商中标，防治质量和作业安全无保障。二是各地重复采购，工作迟缓、进度滞后，影响了地区集中作业防治，制约了航空防治的大面积推广。三是缺乏采购需求标准和充分竞争运行机制。采购价格分值比例设置不合理，在市场无序竞争中竞相压价，形成低价中标后无法履行合同，造成了不必要的经济损失。

    (三)合同内容及责任划定不明确

    作业内容分类不细、服务标准制定过粗、操作程序不具体，造成合同内容不完整，职责不清晰、责任不明确。一是缺乏对服务设施性能及药品属性的研究，缺少技术参数和操作规程，导致合同约束效力不强。二是对行业标准表述不明晰、措词不严谨，复杂环境下的作业缺乏详细内容和标准完整，履约各方当事人易产生歧义而做出对其有利的解释，增加了履约中违约发生的概率。三是违约成本低、处罚力度不够,对于不按协议条款内容履约的企业，缺乏监督问责、失信惩戒的严厉处罚制度。四是当事人法律意识淡薄，不能自觉的按照协议条款履行责任和义务。就目前新疆林业航空防治状况，构建区域联动采购应用平台将能有效解决存在的问题。

    (四)参与防治服务的本地社会组织主体较少

    由于林业生物灾害航空防治服务需要专业的航空飞行设施与人才技术，具有较高技术壁垒，使得政府购买服务的选择余地受限。如2012年以前新疆仅有一家隶属于生产建设兵团的林业生物灾害航空防治企业，过高的垄断性不仅难以引入市场竞争实现政府购买所需的“物美价廉和物有所值”，进而使防治效果大大折扣。尽管2012年以后相关部门总结经验，结合企业资质、服务水平，制定了林业生物灾害航空防治作业的相关目录，但是这依然存在较为明显的局限性。首先目录中的本地区的参与主体较少，无法充分发挥政府购买扶持地方中小企业的政策性功能；其次仅依靠目录的动态管理难以实现市场化的规范运作，缺少行之有效的配套监管举措；最后，有效的林业生物灾害防治服务需要行业、基层组织共同参与，为推进政府购买提供技术和人力支持。

    五、建立区域联动采购机制的林业防治服务资源平台

    建立省辖区域联动采购机制，应以省级(自治区)执行和监管部门为主，其它参与联动的地区(市)为辅。组织程序参照批量集中采购方式执行，由各地采购单位逐级上报需求计划，经省级主管部门汇总移交本级集中采购机构并联合地区组织采购，合同签订与履约验收将参照协议供货采购方式执行(图1所示)。构建区域公共防治资源的服务平台，能够实现省区内防治资源共享、联防联动，为构建高效监测预警体系、防控减灾体系、检疫御灾体系提供强有力的保障。

    (一)建立区域联动协调工作机制

    对于协调机制缺失问题，建议由省(自治区)主管部门牵头，研究制定在分级管理框架下联动采购工作机制，加强横向合作，完善联动制度，整合防治需求，实现疫情防治信息互通、药剂供应异地同价、服务技术资源共享。一是省级林业主管部门对辖区内灾害预警防治加强技术指导、生产服务和监督管理。统一编制林业生物灾害防治规划，制定联动方案和操作机制，归集各地统防设施和药剂采购需求，规范疫情防治作业市场。二是以行政体制为纽带实行分级负责制。注重发挥地县两级防治主渠道作用，消除组织脱节、工作推诿隐患。从事林业单位和个人按其经营权承担防治主体责任，完善监测预警机制，准确预测灾情，科学申报项目，详尽编制计划，确保防治范围和作业项目准确完整，形成衔接有序互助融合的工作机制。三是以市场为导向加强区域协作。各基层林业部门要与协作部门、配合单位主动沟通、密切合作，做到信息沟通行业涵盖部门无盲区、工作协调没死角，提高林业灾害预警和防控能力。

    (二)规范防治设施和药剂服务类采购

    对于采购缺乏规范问题，要从完善需求责任和项目管理层面进行解决。一是采购需求要完整、明确。根据服务需求和地区特点选择适航参数及药剂种类。包括拟作业面积、每亩用药量，飞机载药量、喷药设备规格、作业架次、施药规程及行业技术标准的清晰表述和规范要求，同时还要约定疫区划定、漏治补防、效果评估等服务需求。二是对招标要件的构成、报价的轮次、谈判方式和专家选择等技术需求和差别服务进行研究。包括准入条件、技术分类、商务报价分比例和评审标准制定；综合考虑调机、药剂、燃油运输成本以及环境复杂地带所产生的不可预见的服务费用，使企业获取充分信息，避免因信息差异而导致的无序竞价相互角逐。三是根据服务需求确定评审原则和采购方式。引导企业有序竞争和营造中标机会均等环境，借助行业机构专业优势和评审专家相对独立地位履行评标职责，对服务项目进行客观、公正的评价，确保技术实力强、信誉度高的企业优先获取订单，以解决防治成本和中标价格不透明、不稳定等问题。

    (三)完善服务合同履约监管机制

    一是规范合同内容结构的完整。从植保机械与施药技术角度，对机型选择、药剂配制、防治作业、防治效果等重要参数和差别服务在合同中逐项进行明确规定；细化服务内容、明确作业规程，包括对违约责任、漏防补防、检查验收等奖惩制度和管理规定，提高合同法律要件对各方当事人的约束力。二是组建防治服务协调小组。负责区域事务协调、日常管理和处置突发应急事件，全面了解和掌握各地防治进度及合同履约情况，对于履约中出现的问题，按职责分工由主管部门责成实施单位协调处理。三是加大处罚力度。对承担服务企业的作业方式、施药种类及飞行航迹等重要数据参数跟踪管理，按照合同协议的明确要求，会同相关部门对防治效果进行检查验收，对于质量不合格或不按协议条款内容履约的企业，将取消服务资格并予以经济处罚；对履约诚信度高、服务质量优、防治效果好的企业可增加服务订单支持。四是通过完善评分细则、改进评标程序、强化预算对需求责任的控制以及市场博弈，对厂家形成倒逼机制，以解决责任不明晰、服务不到位等问题。

    (四)扶持社会化防治组织的发展

    一是改革社会组织登记管理制度。完善招标采购相关规则，形成以政府为主导的社会各行业参与的社会化防治监督机制，规范防治市场，畅通公众监督渠道，依法查处违约、违规行为。二是为社会组织提供优惠政策。对社会防治力量公共服务设施、机场、物资储备库(如服务机构、专业公司)建设，可采取加大信贷力度、放宽贷款条件、提供优惠利率等措施予以支持；运用政府贴息、税收优惠、信用担保等方式，对初创的社会组织在场地、人才等方面予以政策扶持，将林用购置防治设备纳入农机购置补贴范畴。三是引导林农建立防治互助联合体。以行业协会的组织形式参与灾害防治，充分利用乡镇、农村基层组织化解林区农户经营分散不易组织的矛盾，弥补其个体经营的农民目前在技术、设施等方面的缺陷；通过政策指导、资金补贴、技术扶持等方式，吸引不同所有制形式的服务机构资本和专业组织机构资金投入林业防治服务领域，促进社会化防治组织机构的良性发展。

    六、结论

    通过以上分析，不难看出区域联动采购机制对政府购买林业有害生物防治服务具有较好的适用性和可操作性，对进一步推广政府购买服务理念具有一定的积极意义。但要进一步指出的是对林业有害生物防治服务实施区域联动采购，需要在分级管理框架下，以联动采购机制为基础，发挥财政与林业相关部门横向、纵向的合作协调作用。同时应该以省级集中采购机构统一组织实施、业务主管部门协同参与、合同签订及履约联动监管的方式，形成省级辖区内的联动采购林业防治资源服务平台，从而达到提升财政资金使用效益和政府公共服务供给能力，引导社会资本参与，为生态林业发展提供有力保障。

参考文献：

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〔2〕付士成,李昂.政府购买公共服务范围研究——基于规范性文件的分析与思考[J].行政法学研究,2016,01:107-116.

〔3〕李琛,李喜洲.区域联动采购存在的问题及对策建议[J].中国政府采购,2014,12:56-57.

〔4〕马海涛,王东伟.论政府批量集中采购的理论依据[J].中央财经大学学报,2013,04:1-6.

〔5〕刘丹慧.新疆林果有害生物发生现状及防治对策探讨[J].新疆农业科学,2008,S1:127-128.

〔6〕才琪,张大红等.我国林业有害生物防治效率实证分析[J].中国森林病虫,2016,03:34-37.