河北省财政科学与政策研究所

内容提要：党的十八大提出“构建地方税体系，形成有利于结构优化社会公平的税收制度”，十八届三中全会进一步提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”。如何构建地方税，学术界从所得税和财产税方面进行了多角度剖析，但基于流转税税种的分析还不多，似乎从国际惯例和税收理论看，流转税不适宜作为地方税主体税种。我们在借鉴西方国家地方流转税经验的基础上，依次对零售税、消费税、城建税、资源税改革进行了利弊评析和收入测算，得出流转税改革总体效益良好、收入规模基本能够满足地方政府需要，可以作为地方主体税种。构建地方流转税体系，需要制定时间表和路线图，实行渐进式改革；需要完善征管力量和手段，解决税收流失问题；需要做好省以下税收分享改革，协调各级政府财税利益。

关键词：流转税  地方税  营改增  主体税种

构建地方税体系，是财税改革乃至经济体制改革的重要组成部分，是全面建成小康社会进程中的重要一环。“十三五”期间，我国将全面完成“营改增”，作为地方政府几乎唯一主体税种的营业税将纳入增值税框架，这将造成未来地方主体税种的“悬空”，极大冲击分税制关于中央与地方财力划分的根基，重建地方主体税种体系已迫在眉睫。

一、未来我国地方税主体税种的选择

主体税种指在一国税收制度中居于主导地位，起重要作用的税种。一般而言，主体税种应在税收收入中占有一定的比重，在体现国家税收政策、发挥税收职能方面发挥较重要作用。根据以上定义，地方税主体税种的选择应主要从两个方面考虑：一是当前地方税种收入规模，另一个是未来税制改革部署进程。

从近年收入规模看：在税类结构上，流转税一直占地方税收收入的一半以上，其次是所得税和财产税，均占地方税收的1/5左右，其他税占比很小。在税种结构上，营业税是地方税首要税种，一直占地方税收收入的1/3左右，其次是增值税、企业所得税，均占地方税收的15%左右，土地增值税、契税、个人所得税、城建税收入规模也不小，占地方税收的比重均在5%以上，部分省份的资源税也占有当地地方税收收入的10%左右。

从未来改革部署看：十八届三中全会提出，“十三五”时期我国将完善地方税体系，推进增值税改革，适当简化税率；调整消费税征收范围、环节、税率；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；加快房地产税立法并适时推进改革；加快资源税改革。目前，“营改增”即将全面完成，改革后的增值税将成为地方最重要税种，占到地方税收收入的近一半。学术界对其收入划分有两种方案，一种是重新划定中央和地方政府增值税分享比例，另一种是将增值税分为归属中央的增值税和归属地方的零售税。为避免税收收入过于依赖某一税种而导致收入波动问题，本文倾向于第二种方案。

总体看，未来地方税主体税种应在以下税种中选择：一是所得税中的企业所得税、个人所得税；二是财产税中的土地增值税、契税、房产税，在房地产税费改革完成后，可归为未来的房地产税；三是随着“营改增”全面完成及相关税制调整，未来的零售税、消费税及城建税都可能成为主体税种；四是资源税在一些资源富集地区可能成为主体税种之一。目前，关于所得税和房地产税作为地方主体税种的研究，理论界已多有论述，但对地方流转税种的分析还不多。从当前流转税收入规模较大、我国仍处于发展中阶段、税收征管水平总体较低及地方政府级次较多等现实因素出发，我国未来的地方税体系似乎还不能完全摆脱流转税，关键是在借鉴西方国家地方流转税经验的基础上，充分设计零售税、消费税、城建税、资源税[1]等流转税的改革方案，并对其进行利弊评析和收入测算。

二、西方国家地方税体系中的流转税税种

目前，西方国家税制体系以所得税为主，财产税比较成熟，流转税占比较低，其地方税主体税种大多属于所得税和财产税，流转税作为地方主体税种的情况并不多见，主要存在于美国、加拿大、澳大利亚等少数国家。

1.美国的销售税。销售税是美国州和地方政府对各类商品及劳务按其销售价格的一定比例课征的一种税，销售税是州政府的主要财源，占州政府税收收入的40%以上。销售税包括普通销售税和零售销售税。普通销售税以商品销售或劳务收入为课税对象，以商品或劳务流转的全过程为征税环节，实行从生产到消费每流转一次、征税一次的原则；零售销售税是对商品零售环节的零售额所征收的一种税，实行差别比例税率。在电子商务方面，美国对因特网销售商品普遍征收销售税，但对因特网连线服务大都免征销售税。

2.加拿大的销售税。分为三类：联邦政府的商品及服务税（具有增值税性质）、省政府的销售税以及上述两税合二为一的合并销售税。省销售税是依据商品零售价格向消费者征收的税种，其税率由各省确定，从6.5%到12%不等。在上世纪90年代，各省（除艾伯塔省外）在征收联邦销售税的同时，在同一税基上还要征收省销售税。近年来，为避免重复征税，联邦政府大力推广合并销售税，目前除3个省仅征收省销售税外，其他各省都征收商品及服务税或合并销售税。

3.澳大利亚的资源税。澳大利亚拥有丰富的自然资源，其资源税由联邦与州政府共享，并成为州政府财政收入的主要来源之一。自上世纪90年代至今，澳大利亚相继推出一系列的资源税政策，1987年施行石油资源租赁税，2012年出台《矿产资源租赁税》法案，对利润超过0.75亿澳元的煤和铁矿石企业按应税利润的30%征税。澳大利亚资源税实行从价定率与从量定额相结合，在提供财税收入的同时保护了自然环境。对价格浮动大、弹性大的矿产资源按照资源价值从价征税，对价值相对较低、弹性小的工业材料按照产量从量征税。

除上述典型国家外，增值税在德国、营业税在法国、地方消费税在日本、烟草消费税在韩国的地方政府中也占有一定比重，但均为辅助税种。

总体看，流转税在多数西方国家地方税收中的比重很小，难以成为主体税种，仅在少数国家地方政府（主要是次中央政府）税收收入中占有重要地位。受发展程度差异影响，这一点我国与西方国家具有明显区别。值得借鉴的是，无论税种设置和比重如何，西方国家都十分重视地方税内容法定和税务征管，各税种要素等基本内容都以法律形式固定下来，各级税务征管机构间权责分明、协调配合，并将信息技术引进税收征管，实现了税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源监控的系统自动化和模式化。

三、我国地方流转税主体税种的改革方案及利弊评析

（一）零售税：将“营改增”后的零售环节增值税改为零售税，全额作为地方税，成为地方政府的首要税种

1.改革方案。一是在商品进入零售环节之前，继续开征增值税，同时降低税率，将增值税全额作为中央税；二是在商品进入零售环节之后，取消增值税，按商品价格的一定比例征收零售税，将零售税全额作为地方税；三是“营改增”完成后，原营业税中属于生产性服务（如交通运输业、仓储业、不动产业）的税基归为增值税，属于消费性服务（如餐饮、住宿）的税基归为零售税；四是在税制设计上，考虑政府财力和避免逃税等因素，参照增值税小规模纳税人3%税率和服务业营业税5%税率，可将零售税税率定在3—5%之间。税基为社会消费品零售额，并对生活必需品免税。纳税人为在零售环节购买应税商品的个人，其中零售指将应税商品销售给生产、加工、批发、零售单位以外的单位和个人的业务。

2.改革意义。一是有利于转变经济发展方式。将零售环节之前的增值税全额作为中央税，能够有效减弱地方政府为吸引税源而盲目投资的动机，从更多维护厂商利益转向更多维护辖区居民利益，进而推动消费需求增长。二是有利于形成地方稳定税源。我国居民消费占GDP的比重仅为50%左右，世界上多数国家在60-70%之间，随着居民收入增长和社会保障体系的完善，居民消费规模持续攀升，零售税收入增长潜力巨大。三是有利于降低税制改革阻力。开征零售税兼顾了中央政府和地方政府的各自利益，有利于降低阻力、推进改革进程。

3.改革难题。一是加大税收征管难度，可能提升行政成本。当前我国的信用体系不完善、金融交易不发达、税收征管信息化程度不高、政府控税主要通过管理发票解决，实行零售环节征税后，将进一步加大征管难度。二是商品性质难以区分，可能出现避税逃税。未来的增值税和零售税并行，可能出现商品性质区分难题，如加油站的汽油销售很难区分是用于生产（征收增值税），还是消费（征收零售税），区分不准确，就会出现某项税种的流失。随着电子商务交易的发展，如何以技术手段区分网络零售行为、如何准确划定各地网络销售收入和应征税额都是难题。三是零售税具有累退性，可能加大贫富差距。在商品销售的最终环节课征零售税，对收入水平越低的人影响越大，不符合量能负担原则。

（二）消费税：拓宽征收范围、转变征税环节、调整收入归属，成为地方政府的主体税种之一

1.改革方案。一是拓宽征收范围，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品或消费行为纳入征收范围，同时将实质为购置车辆消费税的车购税并入[2]；二是转变征收环节，从主要在生产环节征收转为在零售环节征收；三是调整收入归属，由中央税转为地方税，成为地方政府主体税种。

2.改革意义。一是有利于体现税收征收意图，引导地方政府行为。在零售环节征收消费税，可以更好地体现消费税的调节意图，引导居民形成理性消费，也能避免地方政府的重复投资和地区封锁，转而改善居住环境、吸引人们消费热情。二是有利于形成地方稳定税源，促进区域税收均衡。现行主要在生产环节征收的消费税存在着严重的区域不均衡现象，仅云南、湖南、广东、上海等几个省份就占全国消费税总额的1/3，这使得消费税难以普遍成为地方主体税种。消费税改在零售环节由地方政府征收后，就具有税源相对固定、税款使用直接受益等特点，随着征收范围扩大及居民消费需求的增加，消费税收入规模有望进一步提升。

3.改革难题。一是不利于中央政府的宏观调控。我国消费税的征税对象集中在奢侈类、高能耗类、稀缺资源类消费品，政府课征消费税的主要目标是提高资源配置效率、调节社会收入分配。若改为地方税，地方政府可能为增加财政收入盲目鼓励烟、酒、油等限制性产业发展，从而影响社会整体福利。二是不利于地方政府的税收征管。我国目前的消费税主要在生产和进口环节征收，征管比较简便，一旦转为零售环节征收，税源更分散、纳税人更多，实现有效征管挑战很大。如，烟酒消费税税负较重，在零售环节征收后，纳税人逃税的诱惑力更大，若无法实现有效监控，必然带来大量税收流失。

（三）城建税：改变附属税特征，独立成为基层政府的主体税种

1.改革方案。一是将“城市维护建设税”改名为“城乡维护建设税”，以准确反映其征收对象和征收范围；二是改变附加税性质，不再以增值税、消费税和营业税（“三税”）为计税依据，而以纳税人的销售或营业收入为计税依据，以所有享用城乡公用设施又有经营收入的单位和个人为纳税人，同时将教育费附加、地方教育附加纳入城建税，保证改革前后纳税人负担大体相当；三是将以纳税人所在地的行政区划级别设置的差别比例税率，改为地区幅度税率，地方政府可根据当地情况选择适用税率；四是逐步取消城建税专款专用规定，统筹安排经费使用，成为基层政府重要财源。

2.改革意义。一是有利于解决矛盾，协调征管难题。现行城建税存在着税源主体与收入归属不一致的固有矛盾。“营改增”完成后，归属地方收入的城建税将完全成为国税征管范围内的附加税，这种矛盾将更加突出。城建税改革后，可避免因流转税与城建税主管税务机关的不同而产生的征管不协调难题。二是有利于扩大税基，保障税收增长。现行城建税没有特定的征税对象，“三税”的征收条例、征管力度、减免税政策等都会影响城建税收入。城建税成为独立税种，并统筹经费使用后，可以摆脱其他流转税的制约，逐步稳固和扩大税基。三是有利于税负公平，缓解重复征税。现行城建税以“三税”税额为计税依据，而营业税存在重复征税现象，消费税更是在增值税基础上的税收加征，这意味着城建税对部分纳税人的重复征税现象更加严重，而且城建税税率按行政区划级别设置，容易造成不同地区间的企业税负不公平。改革后的城建税有自己的计税依据，实行地区幅度税率，一定程度上缓解了重复征税，保障了企业间税负公平。四是有利于减小阻力，推进税制改革。新的城建税只是更改了现有名称、调整了计税依据，在保证与原有税费负担大体一致的基础上改变了税率计征方式，总体上没有大幅增加纳税人负担，改革阻碍较小，易于推行实施。

3.改革难题。城建税改革总体上简便易行，但其税基为纳税人的销售或营业收入，实质上是营业税的翻版，必然出现难以抵扣、重复征税等弊端，尤其是城建税取消专款专用的规定后，更有与增值税、零售税重复征税的嫌疑，可能加大税收征管阻力。

（四）资源税：加快拓围、提标和从价征收改革，成为资源富集的欠发达地区省级政府的主体税种

1.改革方案。一是拓围，逐步将水、森林、草场、滩涂等非矿藏资源纳入征收范围，最终根据十八届三中全会要求，“将资源税扩展到占用各种自然生态空间”；二是提标，根据矿产品价格、企业利润变化等情况，适时提高从量计征资源品目的税率标准；三是从价，在石油、天然气、煤炭、稀土资源税从价改革基础上，进一步将铁矿石等各类矿产资源都改为从价征收；四是赋权，立法权集中在中央政府，但部分税目及规定税率幅度内的适用税率可由各省根据实际情况确定，资源税收入可以留给地方，但宜归属省级政府，以免出现资源分布不均导致的财政分配不均衡现象。

2.改革意义。一是有利于壮大落后地区税收收入，改善区域财政不均衡问题。资源税税源流动性小，地域性强，不会引起地区间的过度税收竞争。而且，我国矿产资源大多位于欠发达的中西部地区，近年受石油、天然气从价征收等改革影响，这些地区的税收收入增速很快，在地方税收中的地位日益重要。2014年，青海资源税占地方税收的比重为11.6%、黑龙江为11.1%、新疆为8.8%、陕西为6.4%、内蒙古为5.8%。将资源税归属地方，并赋予省级政府一定税权，有助于缓解我国区域财政收入不平衡问题。二是有利于理顺资源产品税费关系，提高资源开采和使用效率。推进资源税改革，清理相应收费，有利于理顺资源税费关系，完善资源性产品价格形成机制，促进资源节约与合理开采。

3.改革难题。一是资源税局限性决定了它只能在少数地区成为主体税种。资源的稀缺性及分布不均衡决定了资源税税源十分有限，难以成为地方政府普遍的主体税种。二是改革后的反向激励可能助长地方政府的短期行为。资源税作为地方税收，可能促使资源大省出于获取财政收入的激励，采用“竭泽而渔”的方式开采资源，背离资源节约和有效配置目标。三是资源税改革需要稳妥处理各项资源性税费关系。我国现行的资源税费体系，除资源税外，还有矿区使用费、矿产资源补偿费、探矿权采矿权价款、石油特别收益金等收费。这些税费的调节手段、目的及收入划分比例都不相同[3]，资源税改革会合并部分收费，但也不能简单的以资源税统概所有收费，否则会混淆和扭曲不同税费不同的调节作用。如何协调税费征管关系、合理划分各级政府收入，将是资源税改革需着重解决的难题。

总体看，未来的零售税、消费税、城建税、资源税四项流转税改革意义重大，但也存在一定风险，主要是改革对税收征管提出了更高要求。在保障征管的基础上，这些税种都能成为未来地方税的主体税种，并随着经济社会发展、居民收入提高和消费需求增加，其税基及税收收入也有望逐步稳固和扩大。

四、我国地方流转税主体税种的收入规模测算

假设我国将“营改增”后的增值税分为归属中央的增值税和归属地方的零售税，按2014年税收收入规模测算，地方税收收入主要有两方面损失：一是减少营业税（含营改增部分）1.9万亿元，二是减少增值税（剔除营改增部分）25%地方分成部分0.85万亿元，两项合计2.75万亿元。

前述四项流转税改革都是有利于完善地方税体系的增收改革，其增收效应分别为：一是零售税开征。假设未来零售税税率选为5%，按照2014年全国社会消费品零售总额（税基）262394亿元计算，零售税收入约1.3万亿元。二是消费税划转。假设未来消费税先对烟、酒、油、车等税目进行改革，并将车辆购置税纳入，归属地方税。按照2014年国内消费税收入8907亿元（进口环节税收暂不考虑）、车购税2885亿元计算，可以增加约1.1万亿元地方税收。三是城建税改革。假设成为独立税种后的城建税税负与原有税费负担大体相当，税收增收仅体现在教育费附加、地方教育费附加两项收费纳入上，2014年这两项收费合计为1700亿元，相应增加同等规模的地方税收。四是资源税改革。资源税改革后将合并部分资源性收费，拓展征收范围、推行从价征收。仅考虑合并收费因素，2014年我国归属地方政府的矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费、探矿权和采矿权价款收入、水资源费等专项收入约700余亿元，假设其中大部分收费（80%左右）并入资源税，未来资源税将增加约600亿元收入。

四项流转税改革，共计增加地方税收收入2.63亿元左右，相当于“营改增”后地方减收（2.75亿元）的95%左右（见表1）。若不考虑所得税和财产税的改革效应[4]，流转税增收基本能够支撑“营改增”后地方政府的税收收入需求，保证了改革前后中央与地方税收收入分配关系的基本稳定。

表1  流转税税制改革后的税收效应分析

五、地方流转税体系主体税种的改革路径

流转税改革总体效益良好、收入规模基本能够满足地方政府需要，说明未来流转税能够成为地方税的主体税种。但是，地方流转税体系是一个复杂、艰巨的综合改革进程，应按照统筹兼顾、突出主线、稳中求进、渐进改革的总体方针，明确改革路径、解决改革难题。

（一）制定时间表和路线图，实行渐进式改革

按照积极稳健的改革思路，根据改革对象难易程度，渐进式推进各项改革，到2020年基本实现税收现代化，建立现代财政制度。

1.零售税改革。零售税开征有两个必要条件，一是“营改增”全面完成，预计在“十三五”初期（2016年）实现；二是增值税完成彻底转型、减少税率档次等自身改革，预计在“十三五”期间完成。两项改革完成后，在“十三五”中后期，才可能启动零售税改革。在改革之前，应先做好普及税控机、完善信用体系、界定批发和零售环节（包括网络销售）等相关技术准备。

2.消费税改革。“十三五”初期，合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品纳入征税，提高部分非环保产品的征税标准。“十三五”中后期，在“营改增”完成后，与零售税改革相配合[5]，逐步将消费税税目改在零售环节征收，并划归地方政府。可以对适合地方征管、适于终端环节征收的烟、酒、成品油、小汽车、金银首饰及钻石等税目先行改革。现行的车辆购置税因与车辆生产无关，也应归入消费税范围。其中，小汽车、金银首饰及钻石的课税环节为零售环节；烟、成品油的课税环节为最终端的批发环节（待监管条件成熟后下延到零售环节）；对酒类探索进行专卖管理，逐步提高征管水平，待条件成熟时在零售环节征收。2020年后，随着征管水平的提高、信用体系的完善和金融交易的发展，再将消费税的剩余税目全部转为零售环节征收。

3.城建税改革。目前的城建税依托于增值税、消费税和营业税，未来的城建税改革也宜在“三税”改革后（“十三五”中后期）予以实施，这样在功能界定、征收范围、适用税率及减免税等方面，才能实现与增值税、零售税等其他流转税的合理划分。

4.资源税改革。2010年以来我国已相继对石油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼等资源税进行了从价改革，预计“十三五”期间，将进一步推进铁矿石等其他矿产品的从价定率改革。在扩大征税范围方面，率先考虑水资源税费改革[6]，再逐步将森林、草场、海洋等其他非矿产资源纳入征收范围。在改革过程中，根据所有权与使用权理论，合理调整各项资源性税费关系，形成协调有效的资源税费体系。

（二）完善征管力量和手段，解决税收流失问题

1.零售税改革。未来零售税征管的首要难题就是清晰界定批发和零售环节，为此需要进一步普及税控机、完善信用体系。在电子商务交易方面，可以认定商家对商家的电子商务（BB模式）缴纳增值税，商家对消费者的电子商务（BC模式）缴纳零售税，消费者对消费者的电子商务（CC模式）给予免税待遇。

2.消费税改革。加强消费税征管可以采取分类管理、部门协调的方法。对烟草消费税的征管，可以通过与烟草专卖部门进行数据交换予以保障；对酒类消费税的征管，大型商场或超市的数据可以通过其自身的ERP系统直接取得，对酒类经销商的征管可以通过税控器具或税控系统予以保障；对汽油消费税的征管，可以通过税控加油机予以保障；对汽车消费税的征管，可以通过与车辆管理部门进行数据交换或委托代征予以保障。

3.城建税改革。加强城建税征管，应做好国、地税税务机构的协调，改革初期，可采取由地税局委托国税局代征方式征收。未来深入推进“金税三期”工程，实现国地税信息共享，推进税收征管的集约化、科学化和信息化。

4.资源税改革。资源税征管主要是理清、调整资源税与矿产资源补偿费、石油特别收益金、探矿权采矿权使用费等各项资源性收费关系，明确不同税费的征管主体及征管手段。

（三）做好省以下税收分享，协调政府间财税利益

推进流转税改革，必须处理好省以下各级政府的财税利益，根据税种特征、征管难度及功能定位，制定科学、合理的地方收入分享机制。一方面，设置好地方政府共享税种。改革后的零售税、消费税收入规模不小，征管难度也较大，若无法得到市县政府的配合，很难将其打造为地方税主体税种。无论是出于征管需要，还是弥补增值税改革后的省以下政府税收收入损失，都需要将这两个税种在省、市、县政府间进行合理划分，具体的划分比例应以“营改增”完成后各级政府的税收收入损失为重要参考。另一方面，打造好各级政府独享税种。对资源税，税基分布不均衡的特征决定了其收入宜归属省级政府，以免出现省域内财政分配不均衡现象；对城建税，因其与城镇建设直接相关，宜归属基层政府，即便未来取消专款专用的规定后，为支持城乡建设、尽可能减少与其他流转税重复征税的弊端，也宜归属市县等低层级政府。

参考文献：

〔1〕 王国华等.外国税制[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

〔2〕 广西地税局课题组.地方税主体税种研究[J].经济研究参考, 2015(05).

〔3〕 刘佐.进一步改进中央税、地方税、中央与地方共享税的划分思路[J].经济研究参考, 2015(06).

〔4〕 吕冰洋.零售税的开征与分税制的改革[J].财贸经济,2013(10).

〔5〕 尹音频,张莹.消费税能够担当地方税主体税种吗[J].税务研究,2014(05).

〔6〕 马蔡琛,李宛姝.我国资源税改革思辨[J].税务研究,2014(10).