来宾市财政局
内容提要:2005年，来宾市、县两级财政系统开始稳步有序地推行部门预算改革。部门预算提高了预算的准确性和透明度,使管理水平也不断提升，在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题,需要进一步改革和完善。本文分析了来宾市实行部门预算精细化管理改革所取得的成效和执行中存在的问题，有针对性地提出加强部门预算改革的新思路。
关键词：财政管理 部门预算 预算编制 预算执行
在我国公共财政框架的构建中，预算制度改革始终是一个焦点问题。自1998年底财政部首次提出建设公共财政的要求以来，经过多年的努力，来宾市同全国一样,已建立了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。财政预算改革作为公共财政框架的核心而倍受关注。部门预算提高了预算的准确性和透明度,使管理水平也不断提升。也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题,需要进一步改革和完善。对此，笔者就来宾市实行部门预算改革取得成效、存在问题进行了调查，从而有针对性地提出新思路。
一、来宾市实施部门预算改革取得的成效
来宾于2002年12月由原柳州地区撤地设市的新建地级市，部门预算改革起步较晚，经过两年的准备，市本级于2005年选择了公安、检察院、法院、市政、教育、农业、水利、卫生、交通等九个部门进行部门预算编制试点的基础上，2006年起市、县两级已全面铺开，对全市所有单位实行编制部门预算。目前，市、县两级全面实行部门预算已有7年，取得了明显成效。
1.对部门实行归口管理，使预算编制更加规范高效。实行部门预算后，将一个部门及所属单位归口到财政部门内的同一个财务科室管理，打破了部门预算实施前,财政部门内部各科(股)室按预算科目分工的传统管理模式，解决了部门或单位被财政部门内部科室交叉多头管理的现象，减少多方拨付资金的中间环节,也节约了时间成本。财政部门内部管理职能得到有效梳理，财政预算管理实现规范化，效率进一步提高。
2.政府预算进一步细化。按照部门预算的要求，市、县部门预算分为基本支出和项目支出两大类，其中：第一类为基本支出分为人员支出、公用支出、以及对个人和家庭补助支出，对此三部分支出再按内容细化，比如将公用支出细化为公务费、业务费、车辆经费、会议费、培训费、招待费、零星办公购置费等项。第二类为项目支出分为一般项目支出和备选项目支出。一般项目支出是部门单位履行基本职能所需要的项目支出，市、县财政直接下达到部门单位；备选项目支出主要是用于开展大型专项活动，在执行过程中视工作需要及财务开支情况，由项目单位进行论证申请，经市、县财政部门审核后报政府批准后执行。预算的不断细化，使资金的安排更加合理，也有利于人大和审计的有效监督。
3.做到“一个部门，一本预算”。实行部门预算后，为了统一编制、统一管理，因此，要求单位部门将各类财政资金全部编入预算，从而体现预算的完整性，同时预算从基层单位开始编预算，逐级汇总审核上报，使预算能清楚地反映整个部门整个年度的全部收支计划，实现一个部门一本预算，真实反映各部门、各行业的预算情况，有利于人大对各部门、各单位预算进行审议和监督。
4.财政预算支出进度加快，促进了财政资金产生社会效应早。实行部门预算后，资金拨付时间短、投资项目建设见效快，有效促进了社会各项事业的发展。财政部门预算管理水平进一步提高，特别是理财观念实现了从实持部门预算前“被动买单“到主动买单”的转变。改变了实行部门预算之前，只能结转下年支出。在执行过程中，财政部门还积极主动与项目单位或业主联系，紧跟项目进度加快拨付资金，切实加快财政预算支出进度。财政支出进度加快和财政资金的均衡合理使用，从而保证了政府的一些重大决策和各项惠民政策得到了很好的贯彻落实，特别是医疗、教育、文化等公益事业的支出，支农支出和政法项目支出等得到了很好的保障，有效促进了社会各项事业的发展。切实提高财政资金使用效率，让民生资金真正落实到了实处。
5.财政管理机制相互分离，使预算管理更加透明。实行部门预算后，在预算管理机制上，实现了由编制与执行一体化向编制、执行、监督相对分离的管理机制转变。进行了国库集中支付制度改革和预算编制改革，成立了国库科和预算编审中心，实现了收入和支出预算相互配合，又使预算编制和执行相互配合相互制约和相互监督，真正提高了预算管理的透明度。
6.转变了资金管理的方式，提高了财政资金的使用效益。在财政资金管理方式上，实现了由分散管理向集中管理转变；在财政部门实行财政性资金统一账户管理，逐步推进国库集中支付制度改革，提高了资金使用效益。
二、来宾市本级部门预算改革存在的主要问题
因受多种条件的制约，特别是部门预算作为探索性改革，在实施部门预算过程仍存在一些需要改进的地方。
1.部门预算编制质量有待提升。由于一些部门单位及领导对部门预算改革认识不够，对部门预算编制重视程度不到位，对工作预计不准、计划不周全，普遍存在漏列项目预算现象，特别是一些单位没有将年度必需开支的经常性项目编入预算，已影响了单位职能的有效履行；年初预算编制很随意，对经费标准吃不透，预算数字出错率高，项目支出无视财力情况，资金申请“报天书”，项目论证不充分；政府采购预算编制效果有待提高，很多单位基本不填等。这些都大大影响了预算编制的质量。
2.部门预算执行不够严谨。执行中，追加项目较多，严重影响了预算的严肃性。如：一些部门单位年初编制预算很随意，项目漏项缺项较多，习惯按常规办事，遇事再申请追加预算；年初部门预算已安排的项目没有得到很好地执行，在部门预算之外又要开展其他的多项工作，开设新的支出口子。部门申请追加预算仍然很多，这就削弱预算的约束力。
3.零基预算和综合预算没有取得实质性成效。在预算编制过程中，部门单位编报部门预算更多地存在基数加增长的做法，没有真正按照零基预算的要求，从本单位职责职能和当年工作计划出发编制预算；此外，少数单位没有将非税收入列入部门预算，预算仍存在预算内和预算外“两张皮”的现象，对预算内外资金的统筹安排程度不够，单位之间苦乐不均的现象仍然存在。
4.基础工作有待加强。财政部门对部门单位的人员情况、资产情况待基本数据情况掌握不周全，不能及时掌握动态变化情况，特别是行政事业单位资产清查情况，财政供养人员信息、工资统发等数据资料未能充分利用，部门预算与国库集中支付、预算指标管理，工资统发和部门决算等未能实现对接。
5.科学的定额标准体系尚未建立。一些单位、部门的预算安排方法至今采取的仍是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式、方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门苦乐不均的情况发生，合理性差。偏制低标准或无标准，如：某城建支队2009年加班费年初预算仅按法定节假日纳入预算5万元，但由于每天根据工作需要都在按小时计算加班费，实际支出10万元。
6.预算编制项目绩效的考核机制尚未建立。尽管部门预算改革在全市普遍推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算异同程度有多大，少有人对此进行研究和深入探讨。近年来，来宾市也只是由监督专门机构在检查会计信息时结合部门预算开展了检查，从检查中发现了不少问题，发现部门预算特别是项目支出预算尚未建立起有效的债效考评。追踪绩效机制，在具体编制过程中，由于项目资金缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急，由于项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很大，仍然比没有项目要显得有政绩，所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，总要找出各种理由，偏出一大堆支出项目来获得更多的财政资金。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以改观。
7.支出预算编制不细化，财政资金效益未能全面体现。部门预算经批准后,必须严格按预算执行,非经法定程序和有权单位的批准,不得随意变更和调整.但在实际执行中,部分单位支出不按预算走,乱支乱用,造成公用经费超支严重;有的部门竟将“印刷费”“水电费”等基本支出编进项目支出预算,或是挪用,挤占项目资金,以此来补公用经费的不足;而一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用,造成项目支出完成情况过大;项目预算资金未能及时拨付使用,造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异,财政资金使用效益未完全呈现。
三、进一步深化部门预算改革的对策建议
为了不断改进和完善市本级部门预算编制工作，切实提高编制质量，建议抓好以下几个面的工作：
1.加大宣传培训力度，提高认识及重视程度。实施部门预算改革，是政府理财方式改革的必经之路，编制部门预算是在改变部门职能的前提条件下进行的，是预算编制方法改革，是为了充分调动和部门理财主动性和积极性的改革，并非财政部门“收权”或“揽权”。要利用各种方式和途径，加大对部门预算的宣传和培训，确实转变各部门、单位领导及相关人员的观念，提高认识，使其能从大局出发，站在全局的高度考虑问题，充分认识和理解部门预算，减少抵触情绪，理解并支持改革。
2.统一思想，加强对预算编制工作的重视。部门预算编制的好坏，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度，各个项目的正常开展和各项任务的胜利完成。因此，各个部门和单位一定要认真把部门预算编制工作当作一件在事来抓，加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。同时，在组织机构上要给予充分保障机，加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好，业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革者的要求，加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。
3.强化项目支出预算编制，提高部门预算编制质量。在预算执行中，进一步强化项目支出列入预算编制，是提高部门预算编制质量的关键。编制预算，首先要“预想”，本年项目支出的范围、标准、列多少预算，能否为社会带来效益。只有“预想”“准了”才能“算”得准。针对部门预算编制中预算单位对下年工作计划不周，导致在编制部门预算时漏项比较多，则降低了预算编制的准确性的情况，通过要求各部门(单位)认真做好对下年度工作的计划，确实提高对下年度各项工作预计的准确性，努力编准、编好年度项目预算，避免漏项，减少预算的盲目性，提高针对性和有效性，切实提高部门预算编制质量。严格年初预算编制马虎，到实际要开展工作了再打报告申请追加预算。此外，财政部门要认真学习中央和自治区文件，特别是认真学习党的十七大精神，把握财政支出重点和方向，不断调整和优化支出结构，突出重点，加大财政投入，促进科学发展。要全面了解和掌握市委、市政府的决策部署，发展规划和工作安排，了解财政部门应保的职责范围和支出事项，准确编制年度部门预算。明确年度支出重点，做到有保有压。
4.严格部门预算的执行。频繁的预算追加，严重影响了预算的严肃性，这是与预算编制和预算执行要求背道而驰的，部门预算未列的原则上一律不予追加。各部门、各单位要从做好本部门、本单位年度计划入手，强化项目支出预算编制，编准、编好明年的预算。要避免漏项，减少预算的盲目性，提高针对性和有效性，切实提高部门预算编制质量。各部门、各单位要严格执行部门预算，未经批准，不得调整。严格控制零星预算追加，没有预算的坚决不予执行，或转入下年办理。
5.加大推进综合预算改革力度。要在综合预算改革上取得突破性进展。一是要统一编制、统一管理、统一安排各部门、单位预算内、预算外和其他各项资金。即将财政预算内拨款，从财政专户核拨的预算外资金、经营收入和其他收入统一作为部门的预算收入；单位所有支出纳入单位财务统一编制预算。财政部门在核定部门和单位支出需按时先从部门收入中的财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。二是加强结余资金管理工作。各部门、各单位上年的结余资金要在下一年度的部门预算中如实反映，与下年度的部门预算资金统筹安排使用，不能一方面单位存在大量的结余资金，另一方面又不断向财政提出追加资金的要求。
6.理顺关系，加强沟通，通力协作。一是加强财政部门与市直各单位的理解和沟通。在编制工作中相互理解、相互支持，搞好配合，搞好合作。财政部门要为各部门、单位做好有关预算编制的服务工作，以及对有关问题、有关口径的解释工作。二是加强各单位的交流与合作，各单位之间要互通信息，交流经验和教训。编制过程中遇到什么问题，各部门单位的领导财务人员等一起来研究解决；有什么好的做法，献计献策，从而提高部门预算的质量。