青海大学
内容提要：青海是我国的“江河源头”，战略意义重大。受自然地理条件等因素影响，青海经济社会发展滞后。青海财政在支持青海藏区建设中采取了积极的措施，但仍存在诸多问题，财政收入增长缓慢，财政支出成本过高，保护生态环境和维护社会稳定的压力巨大。本文结合青海藏区的实际情况，提出了有针对的政策建议。
关键词：青海藏区 公共财政 政策选择
青海藏区的稳定与发展，对于支援西藏建设，巩固西南边防，保卫祖国安全，发挥着其他地方无可替代的作用。如何立足青海省财政实际，提高财政支持藏区建设的整体水平，是值得思索和探讨的问题。
一、青海藏区概况
青海省位于中国西部的青藏高原，是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“江河源头”、“中华水塔”。境内有全国最大的内陆咸水湖──青海湖，青海省因此而得名。全省面积72.23万平方公里，东西长1200多公里，南北宽800多公里，辖6州、1地、1市、51个县级行政单位，总人口为557.3万。
青海藏区包括海北、黄南、海南、果洛、玉树5个藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州6个州，占全国除西藏以外10个藏族自治州的60%。藏区面积69.7万平方公里，占全省总面积的96.5%。共辖33个县(市、行委)、243个乡镇、1722个行政村。总人口177.1万人，其中藏族人口91.8万人。从全国来看，这6个州是仅次于西藏的藏族聚居区。在全国藏区总面积中，西藏占55．7%，青海藏区占31．7%；在全国藏区总人口中，西藏占34．5%，青海藏区占23%；在全国藏区的藏族人口中，西藏占49．3%，青海藏区占16．9%。
青海藏区是长江、黄河的发源地，境内河流众多，水量充沛，落差集中，素有“江河源”之称。青海藏区地域广，人口密度仅为每平方公里不足3人,海拔均在
二、青海省财政支持藏区建设的现状
青海省财政对藏区的转移支付补助由2006年的9.7亿元增加到2009年的19亿元，增长95.9%，年均增长25.1%。青海藏区总财力由2006年的59亿元增加到2009年的136.7亿元，增长131.7%，年均增长32.3%。2007—2009三年间，用于藏区六州以改善民生为重点的社会建设方面的资金总量达101亿元，年均增长47.3%；用于藏区六州的各类社会保障支出达16.56亿元，其中，社会保障类补助支出5.35亿元，企业职工基本养老保险已广泛覆盖到城镇各类企业单位、个体工商户及自由职业者；用于优抚和社会福利救济的支出11.21亿元，支持完善社会救助体系，深入推进救灾救济和农村牧区特困群众生活及医疗救助工作，对农牧区居民实施最低生活保障制度，纳入农牧区居民最低生活保障范围的人数达到15.22万人，并提高了补助标准，特别是把符合条件的贫困僧人也纳入了低保范围；对州县公共卫生建设项目的投入，投入资金5.9亿元，完善新型农村合作医疗制度，建立和完善城乡疾病预防控制体系和医疗救治体系，重点支持县级医院救治、农牧区卫生人员培训及管理等能力建设，建立健全农牧区村级卫生室运转保障机制，为青南三州偏远乡镇卫生院配备流动卫生服务车161辆，有效缓解了农牧民群众“看病难、看病贵”的问题；投入藏区六州农牧业生产资金21.14亿元，着力提升农牧业和农牧区经济整体水平；投入37.94亿元，在继续支持实施退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态保护工程的同时，全力支持三江源、青海湖流域和青海湖流域周边地区三大生态保护工程顺利实施；安排资金2.15亿元支持扩大藏语电视节目的覆盖面，实施了文化信息资源共享工程和民族语影视译制工程，实施广播电视“村村通”、农村电影放映和文化进村入户、农(牧)家书屋等工程。近几年安排资金1635万元，支持打造大型音乐歌舞、民族歌舞剧等，促进文化体育事业及相关产业发展。
改善藏区县乡机构基础设施和办公条件，2006年完成藏区91个乡镇15个县级政权机构危房改造；2007年以来共安排资金19.15亿元，支持实施了整村推进、异地扶贫和游牧民定居等工程；投入资金19.8亿元，落实农村义务教育经费保障机制，重点支持实施了“两基”攻坚、寄宿制学校建设、中小学危房改造、教育布局调整、现代远程教育等工程，建立健全困难家庭学生助学补助体系，提高农牧区义务教育公用经费保障水平，有力地促进了教育均衡发展。2009年，安排三江源等国家重点生态保护区转移支付补助7.34亿元；投入资金8581万元建立了三江源自然保护区生态移民创业扶持资金，向困难群众发放生活困难补助，并大幅提高了燃料费补助标准。2010年初，筹措资金1000万元，启动了设立中国三江源生态保护发展基金会相关工作，为实施三江源生态补偿机制奠定了基础。
三、青海省财政支持藏区建设存在的问题
1.地方财政收入增长缓慢。青海藏区6州中，除海西州因海拔相对较低，资源相对富集，近年来陆续有外来投资进入从事资源开发，财力相对较好外，其余各州因承担着长江、黄河、澜沧江等源头的生态保护任务，经济发展缺乏条件，财政收入规模小，加之自然环境恶劣，基础设施条件差，缺少资金投入，藏区财政收入增长乏力。
2.社会各项事业发展明显滞后。一方面，各项社会事业市场化程度很低，社会服务完全依靠政府提供。一些在内地已经逐步市场化的卫生、文化、城市公用等社会服务事业，仍全部由财政保障工资及日常经费，无法通过市场化运作取得收入。另一方面，金融资本和民营资本规模小，融资渠道主要依靠政府投资，政府财政成为社会各项事业投入的唯一来源，社会事业发展远远不能满足经济发展和农牧民生产生活需要。
3.客观的自然条件导致财政支出成本高。青海藏区气候条件和自然环境与西藏基本相似，部分地区因纬度较高甚至比西藏的气候条件还要恶劣。在这些地区，人类生存、社会和经济发展，面临着与内地截然不同的公共服务需求。如地方病防治任务重，疾病多，职工医疗费用高；特殊的地理、气候条件，导致较高的房屋修建费用和巨额的取暖费用；地广人稀，政府行政管理难度大、成本高；严酷的生存条件，形成离退休经费方面的特殊开支等。
4.生态环境保护压力很大。为了保护和恢复源头区的生态环境，国家已正式启动了《青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》建设工程。随着该工程的实施，三江源地区各级政府的职能和经济发展思路将作大的调整。同时，为了配合生态保护工程的实施，各级财政在保护区管理机构建设、生态移民的安置和技能培训、移民社区建设和服务、环境保护与监测等方面开支很大。
5.维护社会稳定的任务繁重。青海藏区是国外敌对势力和达赖集团进行分裂渗透破坏活动的重点地区，保持青海藏区的稳定，对支持西藏的反分裂斗争具有重要作用；青海藏区的稳定与发展，对于支援西藏建设，巩固西南边防，保卫祖国安全，发挥着其他地方无可替代的作用。同时，社会治安形势仍然严峻，需要投入更多的财政资金来保障社会稳定。
四、青海省财政支持藏区建设的政策建议
1.建立藏区投入稳定增长的长效机制，逐年增加预算支出安排。通过加大对下级转移支付力度，增强基层财力和各地自主解决藏区建设方面问题的能力；并通过运用补贴、贴息、税收优惠等手段，发挥财政资金的主导作用，建立起财政贴息、税收优惠、奖补结合等多元化投入机制。
2.突出财政支持的重点。围绕藏区基础设施、生态环境保护与建设、社会事业、特色产业发展、维护社会稳定和改善干部职工待遇等青海省藏区经济社会发展的重点方面，提出切实可行的项目；围绕建立和实施三江源生态补偿机制、进一步加大对青海省均衡性转移支付力度、统筹藏区政策支持藏区发展，继续做好与财政部的对接和跟踪落实，强化与相关部门的协调沟通。
3.增加投入，加快发展藏区经济。在积极争取中央支持的同时，按照“四个发展”和“四区两带一线”发展战略规划纲要的要求，一如既往地加大对藏区经济社会发展的支持力度，不断增强藏区自我发展的能力，促进藏区经济社会加快发展。特别是要围绕重点项目和特色产业发展，研究建立科学合理的推进机制，在努力增加政府公共投入的同时，要支持加强藏区基层政权建设和社会管理，完善维稳经费保障长效机制；完善转移支付制度，加快推进基本公共服务均等化进程，加强基层财政管理，着力提高藏区财政资金的安全性和有效性。
4.发挥财政资金的引导作用。善于运用财政政策，积极探索利用补助、奖励、贴息、税收优惠等手段，鼓励和引导多方把资金投入藏区，培育多元化投资渠道，实现藏区投资主体多元化。
5.加强监管，确保财政支持藏区建设资金有效运行。制定和完善藏区建设资金管理各项制度，做到有章可循；落实好藏区建设资金的公示制、专家评审、民主决策、招投标等；强化藏区建设资金使用过程的监督检查；建立藏区建设资金绩效考核机制；加强藏区建设资金运行各个环节的监督力度。
参考文献：
﹝1﹞李萍,许宏才,蔡强,张琛.关于青海省藏区财政状况的调研报告.中华人民共和国财政部.
﹝2﹞彭措泽仁.试论用经济方略治理青海藏区.中国藏学.2009年第5期.
﹝3﹞青海藏区经济社会发展有目共睹.青海日报.