浙江科技学院/孙泽生  曲昭仲

    内容提要：当前对政府财政科技支出的研究多限于中央财政及其职能，经典的政府职能理论设定政府财政支出主要出于供给公共物品的动机。本文通过对杭州市案例的考察认为，中国的地方财政科技支出，其动机除公共品供给之外，更重要的是利用策略行为来提升地方竞争力和解决研发投资的流动性障碍，因而更多地投入于竞争性领域。但地方财政科技支出在竞争性领域面临严重的信息不对称问题，在直接资金注入前提下，分散和小型化投资成为理性选择，而这种模式难以充分发挥财政科技投入的有效作用。因此，必须对地方财政科技投入的模式和方向进行深刻变革。

    关键词：地方财政  科技支出  投入模式

    公共财政体系的建立是市场经济体制的重要内容之一。经典的政府“财政职能论”只限于对中央财政支出的考察，而且供给公共物品、校正市场失灵的角色不能完全解释现存的政府财政支出，特别是在考察不同级政府在财政支出中的角色定位时更体现出其局限性。由于存在地方公共物品偏好的差异，导致不同级政府和不同地域政府对公共物品投入领域和规模的偏好差异。这在地方财政支出中，表现出非公共物品化支出的倾向，如区域竞争中地方政府的角色。对地方级财政支出规模、方向而言，现有的研究缺乏比较全面的理论解释和实证支持。本文主要以杭州市的案例来解构地方财政科技投入模式，对地方政府财政科技支出提供较全面的阐释。

    一、地方财政科技投入理论评述

    技术研发包括专有技术、共性技术和基础研究三个主要的层次，公共财政科技支出应该主要是对基础研究的投入和组织协调社会共性技术研发。但地方财政在投入结构和模式上与中央财政差异很大。例如，基础研究这样的纯公共物品供给，由于其较完全的外溢特征，往往要求在国家层面上供给；相对应，地方财政的科技支出会倾向于共性技术的研发。

    从矫正市场失灵来解释政府财政科技支出的投向不能完全反映现实。对地方政府而言，财政的科技投入明显地从改善和提高区域经济竞争力、补贴和鼓励当地企业研发以及用于解决中小企业在信贷配给中的劣势出发，而制定相应的地方财政科技投入政策①。地方财政科技投入政策将通常与国家的战略贸易政策和产业政策相结合，通过策略行为来生成和提高地方经济或产业的区域竞争力和竞争优势。

    将战略性政策与公共选择相结合，地方间的财政支出竞争会出现若干新特征。一个表现是，国内的要素自由流动可以确定公共选择中的制度基础，地方之间通过不同的既有要素禀赋竞争，会推动地区间产业的差异化竞争逐渐形成；通过国家层面的制度约束，可以限制地方财政资源用于策略行为的规模和流向，同时还可以用国家财政的转移支付等工具来提供诸如均衡发展、减贫、公平等其他国家公共物品作为地方供给的补充②。另一个表现是，受到既有要素禀赋结构和历史等因素的影响，地方的策略范围较有限，相较于中央财政而言，地方间的策略行为在信息上居于优势，策略行为后的竞争有利于放大已有的禀赋差异，信息不对称问题也就较为容易解决。

    地方财政主要对共性技术和专有技术研发进行投入，一般都限定在当地具有优势或特色的相关支柱产业技术研发上，当地居民能够从这些相关技术的研发所获得的地方收益中获得大多数利益，而且由于投入领域的选择限定在地方富集要素禀赋的产业上，能够较完全的反映地方对财政流向的公共投资需求，从现实看，也易于在民主决策上获得大量支持。但这并不妨碍地方财政科技投入完全舍弃基础研究，基础研究带来的收益不完全是纯公共品，它往往意味着大量的人力资本投资和积累，同时投资者应用其成果的时滞也要小于竞争者，更主要是借助基础研究的人力资本积累还可产生随距离而递减的其他外部受益（如文化、人力资本总量、声望等），这些可为基础研究的地方财政投入提供激励。

    二、地方财政科技投入模式的选择

    政府对企业进行研发科技投入的资助的主要目的是强化社会和企业从事研发（R&D）活动的动机，通过减弱风险或将风险外部化来增加激励，改变研发（R&D）执行者的成本—收益函数，此外，通过政府财政科技投入的引导和组织，还会给社会提供强烈的信号，可用以减少交易成本，产生引导作用。

    对地方财政而言，地方财政难以在税收优惠和政策激励工具上操作，直接投资中的政府采购也往往由于非规模经济和限制公平竞争而很难在地方一级得以采用，使用的工具更多以直接投资中的拨款和间接投资中的科技溢出和政策扶持为主。同时，由于地方财政主要提供地方公共物品，因而在科技支出上，也主要以反映地方特色或支柱产业发展、外溢范围较小的科技领域。此外，由于基础研究和共性技术研究可对地方的人力资源和专有技术研发提供有利的时滞和其他收益（具有私人物品性质），因而地方财政科技投入的一部分应作为中央财政科技投入的补充和强化而投入于基础研究。

    地方财政科技投入主要限定于专有技术及共有技术研发，属于竞争性领域，因而要解决严重的信息不对称问题。因为按照专有技术的特性，相对应的财政职能应是减少干预，而依赖于企业自身的内在动机提供研发支出。而对于共性技术，地方财政借助于一定投资支出出面组织和协调技术研发，没有必要完全由政府直接资助，通过适当的共性技术研发联盟等组织或俱乐部的形式，可有效提供研发支出。对于此两类层次研发的支持，更多时候的出发点在于弥补市场的不完全，或者借助策略行为以构筑不完全的市场并从中得利。这样地方财政科技投入的模式也必须适应于这一状况来进行调整。

    从矫正不完全市场目标出发，地方财政科技投入的模式选择应着眼于对企业自身研发动机的充分激励上。对于专有技术研发，市场失灵表现在研发资金投入的流动性障碍，研发相关信息的缺乏等方面，因而地方财政的支持应主要限定在提供一定量的研发启动资金支持改善其流动性，同时推动建立和完善良好的技术交易、咨询和服务等相关技术市场，这时的财政科技投入具有自激励的特征。直接无偿的财政资金投入到企业专有技术的研发会倾向于挤出企业自身投资水平，同时鉴于地方政府在选择投入方向时的信息障碍，这种投入难以最大化财政投资效益。如不改变直接注入投资模式，替代政策就是分散投资风险以及借助于重复博弈来改善政府部门的信息劣势③。但结果是，分散化的投资规模较小，无助于解决专有技术研发中的市场不完全问题，而通过重复博弈机制来激励并不能制约企业在申请财政科技资金时的道德风险，消除研发中的信息不对称问题。相应对于共有技术研发，财政科技投入主要在于以直接投资推动经济发展，但更优在于通过财政科技投入来推动缩小企业间组织和协调的交易成本，以及提供信息和政府支持的强信号，而主要借助于企业自身的研发资金投入。只有在财政资金投入到基础研究领域时，才有必要主要以直接资金注入为主来推动。

    但即使在专有技术和共有技术研发中，如采取政府直接资金支持模式，也可以在研发投入中设计一定的溢出机制如社会服务和部分非排他性的产权等机制来推动财政科技投资的效率改善。在强化财政科技支出促进科技研发和经济发展的同时，以强外溢推动地方人力资源的积累和整体研发水平的提高，同时也间接实现政府财政投入在研发中的公共性特征。

    综上所述，地方财政科技投入的模式选择需考虑两点：（1）对专有技术和共性技术研发，努力实现企业自主投资的自激励机制，摆脱政府财政投入中的信息障碍和避免道德风险行为，即使予以资助，也应避免采取直接注入方式，可考虑主要通过优惠贷款、贴息、出面组织协调等模式来推动地方研发投入的开展；（2）即使通过财政直接支持手段，也要通过一定的制度设计诱导和强制研发中的强溢出，这与财政资金的公共性相符，也有助于通过财政科技投入积累地方科技人力资源和最大化科技投入的产出。

    三、地方财政科技投入的实证分析：以杭州为例

    杭州市的财政科技支出在最近10年间大幅增长，杭州市GDP、财政支出总量、财政科技支出的相关数据见表1。最能反映财政投入动机的是投入项目的结构。杭州市2003年共安排科技计划项目94项，其中重点项目30项，一般项目64项，另有历年结转的151项课题。这些项目由各级政府投入2893.21万元，其中杭州市政府的课题项目支出为2276.71万元，占总投入额的78.7%，其余为国家、省、区（县）政府的科技投入额。在新安排的94个项目中，社会发展及软科学项目为28项，占当年科技项目的29.8%，其中重点课题6项，一般课题22项，分别占新立项科技项目的6.4%和23.4%，其中没有涉及基础性研究，主要的项目财政支出在于竞争性行业和领域。
表1：杭州市1994年—2003年财政科技支出
单位：万元，%

数据来源：《2004年杭州统计年鉴》.杭州市统计局编，北京：中国统计出版社
表2：杭州市2002年与2003年财政科技投入抽样及其影响

单位：万元

 



    资料来源：《2003年度杭州市科技发展计划项目执行及经费使用情况统计分析报告》[R].杭州生产力促进中心，2004.2.
    注：2002及2003年财政投入项目抽样统计中部分项目缺乏数据未列入，分别有3.7%与19.6%的项目未予统计。以上数据直接来源于项目承担单位反馈。
    从笔者针对杭州市2004年科技计划35个项目的抽样调查结果看，项目总投资中政府资金支持占总研发投资的比例仅为2.81%，实际投入资金中财政资金的比重为3.98%，这些研发项目都是针对专有技术研发而设立。另据杭州市科技统计，2002年和2003年立项项目中，政府投资占总投资的比重分别为2.66%和4.93%（见表2），明显存在投资风险分散化和投入规模的小型化④。从项目投向看，主要资助电子信息、生物医药、化工、新材料以及纺织轻工等领域，基本上都倾向于能直接转入生产和应用的专有技术研发，部分项目更是在投入当年即产生利润流，财政科技支出范围基本划定在杭州市已有的支柱产业上，包括机械电子、纺织化纤、化工医药及轻工等行业，其动机即是利用策略行为的战略竞争政策。而对于共性技术和基础研究的投入非常少，即使投入于产学研项目，大多数都属于专有技术研发和竞争性领域的投资，且以直接资金投入模式为主，主要作用不是矫正市场失灵。更大程度上，财政科技投入变为企业和经济主体研发投入的替代，产生了挤出效应。同时，为分散风险并解决信息障碍，大多数项目投入额很小，最高投资也仅在50万元左右，由杭州市财政投入的科研课题经费在总量上偏低，平均课题经费为9.3万元，未能完全发挥财政科技投入作用，对于真正需要研发投资的共性技术等则投资远为不足。
    杭州市于2004年重新修订《杭州市科学技术进步条例》，提高了财政科技投入的标准，其中规定“各级人民政府应逐步增加财政科技经费的投入，其年增长幅度应高于各级财政经常性收入的年增长幅度。市和县（市）、区财政科技经费的投入按同口径占本级财政支出的比例不低于4%和3%。”依照这一制度约束，随着地方经济增长财政科技支出也同步并优先增长。
    以笔者对杭州市2003年的35个科研项目抽样调查为例，即使认同项目单位反馈的信息，也可以看到项目支出出现明显的道德风险行为，即项目申请与执行过程中极易出现的时间不一致性问题。抽样中发现，政府拨款为571万元，占项目合同计划的87.98%，但35个项目的合同执行情况出现明显的背离，销售收入实际仅为4.64亿元，远低于原合同规定值；创汇为109万美元，为合同计划数的19.9%；税收额为3405万元，为合同计划数52.8%；利润为6000万元，相当于计划合同数的58.8%，新增生产能力和新增就业人口也均未达到原合同目标。如果这一信息存在较大的失真，那么，财政科技支出效益的主要障碍是在现行支出体制下，规避风险导致项目投资分散和小型化，这样投入资金难以形成合力，不能对重点项目进行更高的支持；但同时，由于科技研发本身的信息不对称和政府职能与成本的制约，无法在项目期间有效管理并防止道德风险与低效的产生，以实现财政科技支出的效率优化。
    截至目前，人们的关注仍停留在科技总支出的数量增长上。而综合看，仅依靠财政科技支出按法定比例增长这种制度约束来推动竞争力提升和“研发公共品”本身的供给是不够的。      
    四、结论及简要评述
    地方财政科技支出长期并未受到研究者的更多重视，由于科技支出中的基础研究具有超出地方的外溢特征，因而地方政府在财政约束下，更多关注于共有技术和专有技术的研发。这样的支出结构更多地与策略行为相结合，基于国内地方间要素自由流动和禀赋差异，一定的策略行为反而有助于差异化竞争的实现。但更重要的是，地方财政科技支出要成功发挥作用，还必须解决支出模式问题。其中最主要的障碍在于技术研发本身普遍存在信息不对称，显然竞争性领域的财政科技直接注入模式会诱致道德风险行为，因而需要对当前以直接注入为主的财政科技支出模式加以改革。
    杭州的案例可以证实：（1）地方财政科技支出的主要动机就是策略行为和区域竞争，即更倾向于培植“支柱产业”和投入竞争性领域的科技研发；（2）财政科技支出模式的选择主要采取直接资金注入方式，限于信息障碍，项目投资中多采用分散风险和小型化投资的策略；（3）由于信息不对称，在项目操作过程中出现明显的道德风险行为，严进宽出，重立项、轻管理，科技支出缺乏良好的自激励机制。因而需要对地方财政科技投入的方向和模式进行深刻改革，更多退出竞争性领域而转为矫正市场失灵。即使处于策略行为的财政科技支出，也需要克服信息障碍，为此更优的政策是取消直接资金注入的方式，转为以信息和组织支持与贷款相结合，以克服私人研发投资的流动性障碍和组织等问题，并采取措施强化财政科技支出的外溢特性。这一政策首先需要以制度形式确保地方财政支出中科技支出的重要地位和经费安排。