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李冬梅/我国地方财政困境成因与对策
时间:2009/10/16 17:17:14    来源:本站原创      作者:佚名
 

安徽财经大学

    内容提要:地方政府是一国政府体系中重要的组成部分,地方财政的有效运行是衡量一国整体财政运行效率的重要指标,随着我国经济体制改革和现代化建设的推进,地方财政尤其是县乡财政的困境问题日益凸现,成为我国市场经济条件下建立健全公共财政框架的一个桎梏,本文从我国地方财政困境的现状入手,着重分析了这种困境形成的多方面原因,并进而提出化解困境的几点对策建议。

    关键词:地方财政 公共品 地方公债

 

    按照政府权力的层次划分来看,我国政府可以分为中央、省、市、县、乡五个级次,与之相对应,财政级次也可以分为中央、省、市、县、乡五级,中央财政以外四个级次的财政都可以称为地方财政,由于当前省县两级财政更能集中反映我国地方财政的运行状况,因此本文的探讨侧重于对省县两级财政的分析。

    一、我国地方财政困境的现实状况

    (一)我国地方财政困境的概况

    本着提升中央财政宏观调控能力原则,我国1994年进行了分税制财政体制改革,对中央和地方财政收支进行了调整和界定,使得这一年成为我国地方财政能力的一个分水岭:国研中心的报告显示,1994年分税制改革以后,在中央与地方的事权划分变化不大的情况下,中央财权大幅提高、地方财权大幅降低,1994-2006年期间中央事权平均为30%、地方事权平均为70%;中央财权平均为52%、地方财权平均为48%。这种情况就造成了中央与地方的财政自给能力系数之比的变化:1979-1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77:1.06,到2006年这一比例就变成了2.05:0.60。

    反映地方财政能力的另一个指标是地方财政自给率,94年以来这一指标不断下降。1993年地方财政自给率为1.02%,这表明地方财政不仅可以满足自身支出的需要,而且略有剩余。94年这一指标开始严重下滑,一度跌至0.59%,到2006年全国地方本级财政收入为18280.85亿元,本级财政支出为30221.6亿元,地方财政自给率也只有0.60%。可见,我国地方财政收支的存在巨大缺口,财政赤字压力日益上升,地方财政运转面临着巨大的困境。

    (二)我国地方财政困境的典型特征

    在地方财政运行普遍存在困境的局面下,我国的地方财政困境还呈现出从上至下逐级加重的典型特征。即,财政收入普遍向上级政府集中,省级财政困境相对较轻,越到下级财政,困境表现得越明显。这是因为省级财政所处的特殊行政级次使其既可以得到中央财政的财力支持,又可以将自身的部分支出责任下移,使其财政困境得以掩盖。由于基本上处于财政收入的最初端和财政支出的最末端,几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在县级财政。1991年我国的赤字县就已经多达1216个,占全国县级总数的50%,到了1994年底,这一比例上升到了58%,赤字额也由58亿元上升到了78亿元。2004年初,在全国2010个县和县级市中,财政困难县的总数就达到791个。有资料显示,在我国3000多个县市中,财政长期呈现赤字的县市已超过50%,全国1080个县发不出工资来,约有50%~60%的乡(镇)入不敷出。如果按全国县级政府债务大约在6000~9000亿元之间,农村人均负债约667~1000元。

    二、造成我国地方财政困境的原因

    (一)收入方面的原因——财源日渐匮乏

    1.地方整体经济结构不合理,经济增长乏力。从我国地方经济的总体运行情况来看,产业结构普遍存在着“二、三、一”的产业排序。这种以劳动密集型产业为主的地方产业结构不能适应市场经济发展的趋势,直接影响了地方经济的可持续发展,使得地方财政收入增长乏力。此外,随着我国农村税费改革的推进,特别是2006年全部取消农业税,在极大减轻农民负担,提高了农民从事农业生产的积极性的同时,也给基层财政,尤其是以农业税为主要收入来源的基层财政带来了严峻的考验,造成其财政减收比例的加大,如果不能得到上级政府充分的转移支付资金,这些地方政府的财政困境无疑将进一步凸现。

    2.体制因素造成了地方财政自给能力不足。分税制的核心内容是各级政府之间合理划分税种,从而规范各级政府之间的财政分配关系。我国1994年的分税制财政体制改革对中央与地方事权做出了较为明确的划分,但是在对中央与地方的收入按税种进行划分时,明显偏向于中央财政。在我国现有的28个税种中,财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税,94分税制改革将消费税和增值税的75%、中央企业所得队和铁道部、银行、保险机构等大型机构的营业税都划归中央财政所有,所剩财政收入已经极为有限,使得地方财政无力支持地方政府完成事权,地方财政自给能力严重弱化。更为重要的是,现行分税制只规定了中央和省级政府之间的税种划分,对于省以下的财政分税没有作出规定,所以,现行省以下财政基本上不存在分税制,也没有其他规范的做法,这也是省以下基层财政运行更为困难的原因。

    3.现有地方税体系存在严重缺陷,阻碍了地方财政收入的增长。从世界各国分税制的经验来看,地方政府对属于本级的税种一般都是专享的,很少存在与中央共享的情况,这样可以有效避免因国税、地税职责划分不清而产生的各种矛盾。而目前我国的分税制实际上是在中央和地方之间分收入,而不是真正的“分税”。很多重要的地方税中都是共享税,这不仅使税种的划分缺乏统一的标准,更为严重的是影响了地方税收入的规模合理增长,弱化了地方政府组织税收收入的能力。此外,我国地方税体系还存在着税权划分不科学,地方税权相对过小;地方税制结构不完善,内生增长和调控机制不健全;地方税法律效力不高以及地方税配套措施不健全等方面,这些都直接制约了地方财政收入的增长。

    4.没有建立完善的转移支付制度。科学的转移支付制度是支持地方财政运行必不可少的制度保障,对于地方财政收入总量和支出责任不相匹配的缺口部分,中央财政应该责无旁贷地以规范的转移支付制度加以保证。而我国目前的的转移支付制度设计缺乏合理和科学的标准,中央的转移支付目的基本在于弥补地方财政收支的缺口,缺乏了本应具有的激励地方政府增加财政收入、促进地方经济发展的作用。尽管中央对省级财政的转移支付基本能够满足其支出需求,但是省级政府对市县级政府的转移支付不足,严重影响了县级政府的财政运行。不完善的转移支付制度使得地方财政,尤其是县级财政困境重重,举步维艰。

    (二)支出方面的原因——财政支出的压力不断上升

    1.社会的发展要求地方财政承担越来越多的支出职责。随着社会的发展,居民对于地方性公共品的需求日益增加。由于地方政府更加接近于本地居民,在地方性公共品的提供上更具有效率和优势,因此,地方政府必然承担地方性公共品的提供职责,这一点已经为西方发达的市场经济国家的经验所证实,我国94年的分税制财政体制改革也将这些公共品的提供职责更多地赋予了地方政府。这就造成了现有体制下地方财政支出压力日益增加,财政运行愈发困难。

    2.财政供养人员过多,加剧了地方财政支出的困难。在我国政府的财政支出方面,主要用于财政供养人员的行政管理费增长率最高,而在财政供养人口比例中,地方始终占绝对多数。以2002年为例,全国财政拨款的预算单位开支人数高达4526.1万人,其中地方财政供养人数占94%。按照财政部科研所白景明所长的观点,截止到2006年12月,全国财政供养人员为4300万,地方财政供养人员大约为4000万,许多地方财政支出中用于吃饭的部分占80%多。可见,如此规模巨大的财政供养人员自然会使原本拮据的地方财政背上沉重的行政成本的负担,这个问题得不到有效地解决,地方财政的困境始终难以摆脱。

    3.城市化速度的加快对地方财政支出提出了更高的要求。近10年来,我国城市化的速度非常快,2004年我国的城市化水平已经达到了40%,到2006年,我国城市化水平达到了42.99%。平均每年提高1.38个百分点。可以预见,“十一五”时期,我国城市化仍将会保持快速发展的趋势。而一些研究表明,城市化过程中有两个重要的拐点:一个是30%,另一个是70%。城市化水平在30%-70%之间时,是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展的阶段,城市化高速发展所需要的基础设施等方面的资金投入严重不足,由于城市基础设施大多具有准公共产品的性质,不可能完全由市场提供,因此,地方财政支出就负有不可推卸的责任,这无疑又会加重地方财政支出的压力。

    4.农村税费改革后乡镇财政支出的压力进一步加大。农村税费改革前,农民的非税负担有相当部分是用在提供农村公共品方面,农村税费改革后的这些支出的压力将会进一步加大。以乡村道路建设为例,农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和提留,乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算;村级道路的修建,则通过村民“一事一议”方式加以解决。而上级的专项投资往往要地方按一定比例配套,在财政供养人员经费都存在严重缺口情况下,再挤出一块经费来安排道路建设,其支出压力可想而知。此外,随着农村义务教育、文化、公共卫生等其他公益事业投入受到普遍关注,基层财政对这些方面的支出压力自然也会日益增加。

    (三)地方财政困境的公共选择理论阐释

    公共选择理论将经济学的分析方法引入政治领域,按照公共选择学派的假定,政府的决策者存在利己动机,要在特定的约束条件下追求自身效用的最大化。假定其效用函数中包含一个自变量:本级政府可支配财力,可支配财力与其满足程度成正比。由于上级政府对下级政府进行转移支付会减少其可支配财力,所以如果没有严格限制条件,下级政府将难以得到足够的转移支付。但是如果各级政府都是具有相对独立经济利益的主体,那么这种向上集中财力的做法必然遭到下级政府的反对。然而,这种情况在我国并未明显表现出来。究其原因,无非是因为我国下级政府对上级政府的依赖程度很高,一级政府的决策者能否得到提升,主要取决于上级的评价,而并不取决于辖区内公众的意愿和要求。这样,某级政府的决策者即便清楚地知道财力向上集中的机制已经影响到本地区民众公共利益的最大化,也不会冒着影响自身仕途的风险向上级政府提出反对意见。相反,作为理性的经济人,下级政府的决策者对上级政府的做法会选择妥协。显然,问题的关键在于基层政府不能充分反映公众的利益和要求,使得地方政府的决策者较少考虑民众的意见,而更看中上级政府或组织的评价。这也成为造成我国地方财政困境的制度性因素。

    三、化解地方财政困境的对策措施

    造成我国地方财政困境的原因是多方面的,想要有效化解地方财政的困境也必须有针对性地从多个角度入手。

    (一)合理划分中央与地方的财权事权,在我国建立真正的分级财政

    前面的分析表明,我国1994年的分税制改革是不彻底的,存在很多缺陷,这些缺陷直接导致了地方财政的困境。因此,必须完善分税制财政管理体制,从制度层面为地方财政摆脱困境提供保障。目前完善分税制财政体制的重点是:第一,对中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责做进一步的明晰,为规范地方政府行为创造条件。第二,完善地方税收体系,不断提高地方税收收入在地方财政收入中的比重,改善地方财政收入的来源结构,减轻地方政府因无足额、稳定的财政收入来源而导致的财政压力。第三,不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度,相应增大均等化转移支付力度,以有助于减轻贫困地区和基层财政的赤字。第四,按照分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各类财权,有利于中央对各级政府债务的全面监管,有效避免地方财政风险。

    (二)调整地方经济结构,提高地方经济效益,确保地方经济的持续发展

    地方政府应该增强服务意识,为地方经济的发展提供良好的外部环境,通过直接或者间接的方式支持企业技术改造,支持重点项目建设,加大对于一些有发展前景的中小企业的政策扶持力度;扶持高产、优质、高效农业的发展,推进农业科技的应用和农业产业化发展,为地方经济的可持续发展提供保障,确保地方财政收入的后劲。

    对于因农村税费改革所带来的基层财政困境凸现的问题,中央政府已经有所认识并加大了农村税费改革专项转移支付力度。截至2005年,中央财政累计已安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元。从2006年开始,财政每年将安排1030亿元资金用于支持农村税费改革的巩固完善,其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政780亿元。当然,要想根本消除因农村税费改革带来的地方财政困境,仍然必须从改革财政体制入手,真正明确各级政府的事权和财权,在保证农村公共产品供给的基础上有效化解基层财政的困境。

    (三)严格控制行政管理费用的规模,加强对地方财政支出的管理和监督

    行政管理费用的不断膨胀已经成为地方财政困境的主要原因之一,从1982—2003年,我国共进行了五次大规模的机构改革,但是由于各种原因,机构改革和行政管理费用一直呈现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象,笔者以为,控制行政管理费用不断增长的规模,必须以减少政府规制职能为重要前提,以推行电子政务,实现办公现代化为重要举措,同时,必须加大人大的监督力度,确保对财政供养人员的精简落到实处,防止机构精简和行政管理费用的反弹。

    (四)适当赋予地方政府一定的发债权

    地方公债是地方政府为了满足地方经济和社会公共事业的发展需要,在经常性财政资金不足的情况下,按照有关法律规定,利用信用原则,从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。在国外,尤其是一些经济发达国家,地方公债市场十分发达,这些国家的实践证明:地方公债是一种非常有吸引力的融资工具,它通过信用形式为地方政府筹集资金,不仅发挥了财政政策和金融政策的协同优势,而且增强了地方政府的配置职能,丰富了资本市场的交易品种。我国目前还没有赋予地方政府发债权。但是,从客观的发展趋势来看,发行地方公债是地方政府制度变迁的必然结果,也是消除地方政府非理性投融资行为的必要手段,更是地方政府行使其财政职能,提供地方性公共产品的内在要求所在,因此,在我国允许地方政府发行公债,化解地方财政的困境,已经成为理论界的共识,现阶段,可以先从省级政府和若干经济发展良好的大中城市试点,待时机成熟后再在全国范围内推行。

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[1]贾康.地方财政问题研究[M].北京.经济科学出版社 2004年.

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