辽宁省财政厅

    经过20多年的探索，我国围绕建立和完善公共财政体制的目标，在财政管理方面进行了部门预算、国库集中支付、政府采购等一系列重大改革，并取得了显著成效。政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度以及财政预算管理的科学化、规范化。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步建立和各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端日益显现，政府收支分类改革相对滞后问题已成为财政体制改革的瓶颈。为完整、清晰地反映政府行政活动，经国务院批准，政府收支分类改革将于2007年全面实施。政府收支分类改革必将对各部门预算执行产生深远的影响，本文就其对卫生预算执行的影响进行分析，并提出了相应的对策建议。

    一、现行政府卫生预算收支科目体系存在的问题

    1.科目分类不能清晰反映政府对卫生的投入。现行卫生预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、卫生事业费和基本建设支出三大类。由于各项支出分散在各类科目中，不能形成一个完整的概念，政府究竟在卫生领域办了多少事在科目上反映不出来。如反映政府对卫生事业投入的政策和力度，通常采用卫生事业费支出占财政支出比重指标来衡量，但是这样却忽略了卫生部门行政和卫生基本建设支出，使计算出来的指标不完整、不全面、不科学，缺乏说服力。

    2.科目分类弱化了财政预算管理和监督职能。现行政府预算收支科目，只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基本收支等，给财政预算全面反映各项收支活动，加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立。这个问题在医疗卫生单位更为突出，原科目体系只有卫生支出科目，没有卫生收入科目，事实上卫生部门也发生了一些卫生行政事业性收入，包括护士和执业医师注册费，消毒药械、化妆品、新资源食品审批费，医疗事故鉴定费，卫生专业技术资格、医师资格考试报名考试费等，这些收入属于预算外资金，应纳入财政收支范围，实行全口径预算管理。

    3.科目分类不利于做实、做细政府预算。现有支出科目体系涵盖范围有限、科目设计较粗，对于细化预算的编制、加强预算单位财务会计核算以及提高财政信息化水平都有一定的负效应。现行卫生支出中的医院支出只能笼统反映出各级各类医院的财政补助支出总额，不能体现各类医院，尤其是综合医院和专科医院的补助支出，这就使卫生经济政策的制定和医院合理补偿机制的建立缺乏可靠依据。

    4.现行预算科目体系与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准了作了调整，而政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作。医疗机构每年编制财政决算时，也需根据需要进行调整，使会计资料与财务决算资料数据一致，不但为编制财务决算带来许多麻烦，也为预算单位财务会计核算的真实性带来一些负面影响。

    二、政府收支分类改革对卫生预算执行的影响

    以建立“体系完善、反映全面、分类明确、口径可比，便于操作”为目标，新的政府收支分类体系主要包括收入分类、支出功能分类、支出经济分类三个方面内容，清楚地反映出政府资金的来源、用途和使用方式，能够为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

    1.新的政府收入分类实现了政府预算收入的完整性和规范性。除原政府预算收支科目中已有的一般预算收入、基金预算收入和债务收入外，新的收入分类还纳入了实行专户管理的预算外收入以及社会保险基金等，形成了完整、统一的政府收入分类。医疗卫生单位有卫生行政事业性的收费收入、一般罚没收入两项非税收入。收支分类改革后卫生收入分类的特点：一是实行收支两条线的财政管理办法，卫生行政事业费性收费收入要全部上缴，其支出由财政部门核定，再由财政部门合理返还；二是确定了卫生行政事业性收费收入的范围；三是不同性质的收入记入不同的收入明细科目，全面、规范、细致地反映政府收入的来源和性质。

    2.新的政府支出功能分类清晰地反映了政府对卫生的投入总量、结构和方向。一是科目分类标准规范，卫生类支出数量得到合理的反映。新科目“医疗卫生”类反映的是全部政府卫生支出，包括原来的卫生行政管理部门、医疗卫生单位支出以及基本建设支出。二是科目设置更加明细，卫生类支出结构进一步细化。新科目“医疗卫生”类下设卫生监督、农村卫生、疾病预防控制等10个款级科目。在款级科目下设项级科目，对公共卫生服务进行细化分类，如原科目中的医院支出改革后分为10个项，包括综合医院、中医医院、传染病医院、口腔医院、精神病医院、其他专科医院、福利医院、行业医院、处理医疗欠费、其他医疗服务支出等。医疗服务分类的细化能够较系统清晰地反映政府支出的功能结构。三是扩大了医疗保障支出的范围。将行政单位医疗、事业单位医疗、公务员医疗补助、优抚对象医疗补助、城市医疗补助、农村合作医疗、农村医疗求助和其他医疗保障支出统一归纳到医疗保障支出中。尤其是城乡医疗求助均在医疗保障款级科目体现，能够反映政府投入医疗卫生部门医疗保障资金的全貌。四是中西医医院经费合并，原科目将卫生支出、中医支出分别设置科目，改革后不管是卫生部门还是中医部门设置的综合医院、中医院、中西结合医院、民族医院、专科医院支出合并为医疗服务支出，充分体现了按支出功能设置预算科目的原则，只有中西药单列科目独立反映。五是跨功能的部门支出分解归入其对应的支出功能分类科目中。卫生部门所属卫生学校支出，在“教育”科目反映，而不在“医疗卫生”科目反映；教育部门下属医科大学附属医院支出，要使用“医疗卫生”科目，不能列入“教育”科目。

    3.新的政府支出经济分类明细体现了政府对各项支出的具体用途。一是支出科目充分细化。2002年以后，一些具体科目虽然细化，扩展到30多个，但仍存在不够完整、不够明细的问题。改革后的支出分类款级科目达90多个，可以更加全面、清晰地反映政府支出情况。二是资本性支出科目增多。原科目设置了人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出三大项，改革后除将人员支出改为工资福利支出、公用支出改为商品服务支出外，还增加了资本性支出科目，同时按资金来源渠道不同又将资本性支出分为基本建设支出和其他资本性支出，这样有利于基本建设支出结构的合理调整和资金使用效益的进一步提高。三是工资福利支出范围得以调整。工会经费、福利费调整到商品和服务支出；原在日常公用支出反映的交通补贴、移动通讯补贴、住宅电话补贴等，其实质是将干部职工因公务活动需要而发生的支出予以货币化，直接补助给个人，属于个人支出，因此调整到“工资福利支出”的“津贴补助”科目。

    三、改革卫生预算管理模式的对策建议

    为充分发挥政府收支分类改革的功效，在深入分析其对卫生预算执行影响的基础上，提出以下几点改革卫生预算管理模式的对策建议。

    1.做好新旧科目的对应衔接。政府收支分类涉及面广，环节多，比较复杂，为尽快确立新的政府收支分类框架，保证改革的平衡过渡，必须做好新旧科目的衔接工作。一是做好收入分类的对应衔接。医疗卫生只包括行政性收费和罚没收入两类。卫生行政事业性收费是按主管部门设项，按收费名称设目；罚没收入只是罚没收入款中的一个目级科目。这些收入无须医疗卫生部门记账，只是明确上缴卫生行政事业性收费收入的范围以及具体收费收入的项目。二是做好支出功能分类的对应衔接。从新旧科目设置情况看，科目名称大多相同，只是款、项层次有所调整，原来的项变为款，原来的款变为项。在新旧科目对应上，原卫生和中医医院可按医院类型拆分，对应到新科目的综合医院、中医医院、传染病医院、口腔医院、精神病院、其他专科医院，建立济困医院的可对应福利医院；拨给各类型医院的处理医疗欠费的支出对应处理医疗欠费；医疗卫生单位的基本建设支出、专项基本建设支出、国债专项基本建设拨款分别对应到相关卫生、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生；社区卫生服务、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生分别按机构经费、专项支出、其他费用拆分。三是做好支出经济分类的对应衔接。从2007年起，只要按照新的支出明细科目建帐，并按说明要求进行财务会计核算，就可以自然接转。

    2.积极做好政府收支分类改革的基础准备工作。政府收支分类改革方案将于2007年开始实施，为保证这项工作平稳过渡，目前必须做好各项准备工作。一是搞好业务培训。政府收支分类改革涉及预算执行各环节，涉及医疗卫生财务管理的每一个财务人员。因此新业务培训是实施改革的关键环节和主要任务。总体要求是大规模、大力度，横向到边、纵向到底，做到深入、细致、透彻领会和掌握政府收支分类改革的主要内容。二是修改信息系统。政府收支分类改革后，医疗卫生单位会计核算使用的软件要做较大的修改和调整，各级卫生行政规划部门要提前规划本地区信息系统的修改工作，在时间上打好提前量，工作争取主动。三是修改会计制度。政府收支分类改革需要对有关会计制度进行修改，包括《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《医院会计制度》。目前财政部对部分会计科目已做了修改，当前的任务是把修改意见具体化，落实到相关单位。四是印刷新的会计报表。政府支出经济分类的较大变动使原来的会计报表已不适应新的要求，应尽早设计和印制新的会计报表。