镇巴县财政局/姜定军

    内容摘要：随着各项财政改革特别是农村税费改革的不断深入和完善，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”，已引起社会各界高度重视和十分关注，但在推行过程中，来自各方面的看法、认识褒贬不一。为此，笔者对“乡财县管”的主要管理模式、存在的利弊作了一些工作探讨，提出了推行“乡财县管”的意见和建议。

    关键词：乡财县管  利弊分析  对策建议

乡财政建立以来，对于促进乡镇经济和社会事业发展，巩固农村基层政权建设发挥了重要作用，但随着国家宏观政策的调整，各项财政改革特别是农村税费改革的不断推进和完善，改革现行乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”，已成为当前乡镇财政管理工作的一个重要课题。

    一、“乡财县管”的主要内容

“乡财县管”是指按照公共财政制度和巩固农村税费改革成果的要求，以乡镇为独立核算主体，在坚持分税制财政体制、财权与事权相统一、预算管理权、资金所有权与使用权、财务审批权、债权债务关系“六权”不变原则的前提下，实行“预算共编，账户统设，资金统调，集中收付”的管理方式，做到所有权、使用权、管理权和核算权相分离，是加强财政资金管理，规范财政财务收支行为的一种跨区域、多层次的财政管理模式，其实质就是“乡财县监管乡用”。

从目前全国各地“乡财县管”改革的实践看，归纳起来主要有三种管理模式：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡镇共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，代理乡镇财政总预算会计业务；乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西推行“乡财县管”主要以第一种管理模式为主。第二种是“统收统支”型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员或报账员，实行报账制管理。第三种是财务管理型，即乡镇财政管理仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账制管理。

    二、实行“乡财县管”的利弊分析

——与现行的财政管理方式相比，具有明显的优点：

1.有利于乡镇财政管理体制的逐步调整和完善。随着新一轮省以下财政体制的调整和完善，农村金融体制、税务管理体制和以取消农业税、农业特产税为主要内容的农村税费改革力度的不断加大，在加上部分地方在积极探索工商地税收入的征管改革，乡镇财政收入总量减幅大，上级财政转移支付补助的依赖度提高，按照规范化管理和让利于乡镇的原则，实行“乡财县管”后有利于上级财政完善转移支付办法，进一步调整和完善新一轮分税制财政体制。

2.有利于乡镇政府转变职能。农村税费改革后，乡镇政府“催粮收款”的历史结束了，农民的负担减下来了，让乡镇干部静下心来、腾出手来，思发展、谋发展，整合人、财、物资源，创新机制，抓好产业结构调整和农村公益事业建设，把乡镇政府的职能真正转变到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督上来。

3.有利于公共财政制度的建设和完善。在省市县推行公共财政支出改革的基础上，通过实行“乡财县管”，使公共财政支出改革延伸到乡镇，在乡镇初步建立起符合公共财政体制要求的财政管理框架，通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，有利于推进绩效考评工作，提高了财政资金使用的有效性。

4.有利于遏制乡镇政府债务，缓解财政困难。乡镇财政困难的一个重要原因，就是历史遗留的债务太重，包括以前年度的拖欠工资。实行“乡财县管”后，在清理核实债务基数的基础上，通过采取控制增量，消化存量等措施，合理制定偿债规划，加强消化债务的考核和管理，积极探索和寻找化解乡镇政府债务的有效途径，努力缓解乡镇财政困难。

5.有利于乡镇堵塞漏洞，提高财政管理水平。近年来，乡镇财政财务管理中“乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债”和“票据不合规、账户不规范、财务不透明”的“四乱三不”现象普遍存在，财政管理水平低。通过对“乡财县管”改革试点县的调查，实行“乡财县管”改革，在坚持乡镇“六权”不变的前提下，“四乱三不”现象从根本上得到了遏制，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，扎住了乡镇进人和举债的口子，极大地提高了县乡财政管理水平。

——“乡财县管”的主要弊端：

1.与现行的《预算法》有相矛盾的地方。实行“乡财县管”后，乡镇预算由县乡共同编制，县财政直接监督管理财政财务收支，实行乡镇财政机构的垂直管理，实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法全面落实。

2、影响乡镇挖潜增收的积极性，容易滋生等靠要的思想。农村税费改革后，取消农业税收，再加上县乡财政体制的调整和完善，大部分地方改革了工商地税征管体制，全部作为县级固定收入，由县地税局直接负责征管，乡镇的财政收入总量小，“保工资、保改革、保发展”目标实现主要依赖上级财政的转移支付。实行“乡财县管”后，财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系淡化，等靠要的思想严重，将在一定程度上影响乡镇发展经济和当家理财的积极性和主动性。

3.增加行政成本，降低办事效率。实行“乡财县管”后，由于县与乡镇财政财务管理工作量大，往来频繁，特别是在贫困地区暂时无法实现县与乡镇电子邮件交换票据和电子汇兑，存在票据传递和资金到位不及时的现象，势必会造成行政成本增加，办事效率降低。

通过以上的对比分析，笔者认为：“乡财县管”是一个新生事物，人们对它的认识、推进和发展有一个循序渐进的过程，但随着新一轮省以下财政体制的调整和完善，特别是农村税费改革的不断深入和完善，乡镇财政运行和管理的条件及环境发生了变化，现行的乡镇财政管理方式已不能完全适应公共财政管理改革的要求和农村税费改革后新形势的需要，确保乡村组织基本支出需要和巩固农村税费改革成果的任务艰巨，建立和完善覆盖农村公共财政制度的要求十分迫切，特别是农村金融体制、税务管理体制和农村税费改革后乡镇财政管理职能调整等方面存在的困难和问题尤为突出，推进乡镇财政管理方式和管理制度的改革创新，实行“乡财县管”已势在必行。

    三、进一步完善“乡财县管”的对策建议

1.明确“乡财县管”的“六权”不变原则。一是坚持分税制财政体制不变原则。县对乡镇继续实行分税制财政管理体制，按照财权与事权相统一，重新确定乡镇收支范围、收支基数和定额上解或补助基数。二是坚持财权与事权相统一原则。从有利于乡镇政权建设和乡镇经济社会发展出发，将适合县级管理的事权上收到县级，将适合乡镇管理的事权划归乡镇。在合理划分县与乡镇事权的基础上，相应调整财权，财权和事权要保持对应，需上级承担或委托下级承办的支出必须相应保障足额经费。三是坚持预算管理权不变原则。乡镇政府在县财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案，并组织实施。四是坚持乡镇资金所有权和使用权不变原则。实行“乡财县管”改革后，乡镇预算内外资金的所有权、使用权仍归各乡镇所有，县财政不集中、不平调，乡镇预算内外自求平衡。五是坚持财务审批权不变原则。乡镇财务审批仍实行乡镇长一支笔审批制度。六是坚持乡镇独立核算主体不变原则。实行“乡财县管”改革后，乡镇财务独立核算主体的地位不变。六是坚持债权债务关系不变原则。乡镇的债权债务仍由各乡镇享有和承担。

2.慎密决策，积极稳妥地推进“乡财县管”改革。由于各地的经济发展水平、财政实力和财政管理水平的差异较大，推行“乡财县管”改革要因地制宜，不搞“一刀切”，要广纳贤言，多征求和听取基层群众的意见，做到积极稳妥地推进改革。

3.合理选择“乡财县管”的管理模式。“乡财县管”的第一种模式，较好地遵循了“六权”不变的原则，更有利于调动乡镇发展经济和当家理财的积极性和主动性，建议应积极推广试点。

4.调查研究，制定和完善相关配套政策。“乡财县管”改革全国没有统一的政策、管理模式和操作规程，应在实践基础上的不断总结、丰富和完善。一是建议各试点地区要广泛开展调查研究，制定和完善“乡财县管”的配套政策和管理制度，特别是财税库要尽快完善业务操作规程，以确保改革的顺利推进。二是建议修订《预算法》时，将“乡财县管”等一些好的经验和做法做出相应的法律规定，确保乡镇财政管理方式改革有法可依。

5.加快乡镇公共财政框架体系的建设步伐。要以“乡财县管”为契机，进一步调整和优化乡镇财政支出结构，合理界定支出范围，力求通过改革和政策调整，建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压，能够有效规范支出行为、管理方式的公共财政制度框架。一是要实行部门预算，提高预算的透明度。二是要实行综合财政预算，提高预算的完整性。三是要实行零基预算，提高预算的准确性。四是要实行国库单一账户制度，提高财政资金效率。五是要推行政府采购制度，提高财政资金使用效率。