宁超乔/广州市社会科学院;邹波/广东金融学院

 

    内容提要：基于“谁受益，谁补偿”与“谁保护，谁受益”原则，提出一种包括资金来源和资金分配方法的流域生态补偿方法。明确补偿对象，对补偿资金提出了三种建议来源；资金分配主要通过设计指标评价因子，以“外部性内部化”为核心构建资金分配模型和考核指标体系，从基础性补偿金额和激励性补偿金额两方面核算补偿资金，从而得出流域生态保护行政区所获得的生态保护补偿资金，实现流域生态补偿。最后以广州市流溪河流域为案例进行验证，得出该模型符合流域生态补偿的目标。

    关键词：流域生态补偿  流溪河  资金分配  基础性补偿  激励性补偿

 

    20世纪末期以来，流域生态系统的退化成为了一个全球性的问题^[1]。一方面社会经济的进步不符合可持续发展的要求，并以生态环境破坏为代价，另一方面水环境污染与人们追求更高品质的生活目标相矛盾，由此，如何保护流域生态系统成为了政府和民众关注的重要问题。同时，如何有效提高被保护地区人们和单位的保护积极性，建立有效的激励措施，变得非常重要。2016年4月国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，从国家层面进一步规范了省、市和各地区建立生态补偿机制重要性，这使生态补偿机制的完善得到了政策保障。党的十九大报告中也强调了要加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制。在此背景下展开生态补偿机制研究即是应有之意。

    一、研究概况

    我国生态补偿概念最早由环保局在20世纪90年代发布的《关于确立国家环保局生态环境补偿费试点的通知》中提出。生态补偿是受益主体对因环境保护而丧失发展机会或对加强生态服务功能有贡献的人或区域进行的补偿行为，目的是鼓励增加生态保护的积极性，从而提高整个社会的福利水平^[2][3]。其中，补偿标准的确定是生态补偿机制建立的重点^[4]，核心则是如何解决经济的外部性问题^[5]，即对于正外部性应予以补贴，对于负外部性则应有所处罚。

    由于流域生态服务不仅有区域性和外部性，在使用上还具有公共物品属性，因此我国的流域生态补偿一般由政府倡导、政府付费^[6]。流域生态补偿主要是基于流域生态系统的动态性和上下游之间高度的生态关联性^[7]。随着流域生态补偿相关理论研究的深入，各区域政府也尝试将其运用到流域生态补偿的实践活动中。基于前期的探索，2007年以来，山东、福建、浙江、江西等10个省陆陆续续出台了流域生态补偿的相关政策，政策类型主要有污染赔偿型、保护补偿型以及两种类型兼具，各省依据目标的不同选择合适的类型^[8]。从政策效果上分析，单一的补偿类型会造成正外部性得不到补偿或者负外部性无人承担的尴尬局面。其中，单纯的污染赔偿难以调动保护流域的积极性，实施的效果往往只能将流域生态环境保持在一个较稳定的、合格的水平上，很难提升；而保护补偿型则缺少了负外部性内部化的环节。尤其是一些重要生态功能区的生态补偿政策的实施主要借助行政手段强制实行，忽视了利益相关方的诉求，因而执行和生态保护效果不佳，例如对水源地的生态保护和补偿^[9]。因此，在政策制定的时候应该综合考虑对正外部性的奖励与对负外部性的惩罚^[10]，达到外部性内部化的效果。此外，各省的流域生态补偿往往只参考“跨界断面水质目标考核是否达标”，评价指标过于单一，而忽略了许多其他重要的因素，如各地区在流域生态补偿上的投资、各区之间为流域生态保护所做贡献的横向对比及其与自身各年份的纵向对比等。

    综合现有研究成果来看，国内学者关于流域生态补偿研究的主要方向在对国内外流域补偿经验的梳理、补偿机制的框架设计、补偿标准的制定以及补偿效益评价。如冯俏彬梳理生态补偿的理论及我国实践的案例，在参照国外生态补偿的经验基础上指出如何完善我国生态补偿体制^[11]；在补偿标准和补偿模式上，李昌峰基于地理的概念将其分为“上游受益下游损失”和“下游受益上游损失”两种^[12]；刘文洁则根据已有实践经验将其分为政府主导型和准市场型^[13]；许正中认为主要有生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值三种^[14]；尚海洋将支付意愿作为对比标准纳入流域生态补偿标准^[15]；马永喜基于特定视角，在界定流域生态环境产权的基础上研究流域生态补偿标准^[16]。目前已出台的流域生态补偿政策中，补偿标准基本固定，未考虑到各区域每年对流域保护贡献值的动态变化。此外，生态补偿涉及的利益方广，关乎各区、上层到下层等多层次结构的利益协调，在实操的方案层面，鲜少对资金来源、资金分配方式方法的具体研究。因而建立一套普适性强的补偿方法是流域生态补偿机制有效运行的关键。基于此，本文以外部性的内部化为核心，提出流域生态补偿的动态方法，对资金来源及资金分配方式展开讨论研究，将广州流溪河流域作为研究案例，以期为各省市实施流域生态补偿提供参考。

    二、流域补偿方案的构建

    本文所构建的方案主要适用于市级政府及其下辖各行政区域对流域生态保护行政区通过资金补偿方式所进行的流域生态补偿活动，补偿流域包括所有干支流的集雨范围，补偿对象涉及在流域内进行森林涵养、水环境恢复与保护、污染防治、水环境设施建设与运行等方面活动的生态保护行政区，通过构建模型达到分配目标。本文旨在通过构建模型探索出一套公平公正且适用性强的流域生态补偿方法，包括资金来源和资金分配方式，其最终目标是在当地社会经济与生态环境协调发展的基础上改善流域生态环境，实现流域生态可持续发展。

    (一)方案构建原则

    明确责任，坚持“谁受益，谁补偿”。流域生态保护的责任主体为受益于流域的各级行政区域，因此需结合各级行政区域的经济情况与实际受益情况，明确市级与各个区级的责任，并由受益于流域的各级行政区通过转移支付等形式筹集补偿资金。

    注重绩效，奖惩结合，坚持“谁保护，谁受益”。明确生态保护地区的责任，基于流域各区的生态承担任务和保护的实际情况，综合考虑流域各个生态保护行政区年度保护绩效，坚持“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”的原则，给予合理补偿，将生态环境保护绩效与资金分配挂钩，在此基础上强化激励导向，充分调动积极性。同时，对于绩效未达标、流域环境未改善反而恶化的生态保护行政区，应实行相应惩罚。

    (二)方案构建思路

    流域生态补偿包括了补偿资金的筹集来源和补偿资金的分配方法。流域生态补偿资金的筹集与分配思路图如图1所示。

图1  流域生态补偿资金模拟分配图

 

    (三)补偿资金来源

    接玉梅认为市场可以作为生态补偿的辅助资金来源，调查分析了黄河下游居民的生态补偿支付意愿^[17]；王军锋基于补偿资金来源的视角将我国流域生态补偿模式分类并系统阐述了各种模式的特点和适用条件^[18]；卜惠莲指出补偿资金的筹集者和补偿义务的履行者应该包括国家、社会组织和自然人，但目前尚未有一种广泛适用具体的资金来源方案^[19]。因此，本文在参考相关成果的基础上，依据“谁受益，谁补偿”原则，认为资金来源包括市级政府及其下辖各行政区域，可以从以下三方面进行筹集资金：一是各区按地方财政收入的一定比例筹集上解，筹集比例根据各区人均GDP与全市人均GDP的比例来设定；二是自来水费中按照一定的比例来进行分摊。三是每年市财政预算安排用于流域生态补偿的专项资金。

    (四)补偿资金分配

补偿资金的分配包括基础性补偿金额和激励性补偿金额两个部分。

表1  指标因子及其调整系数设置

 

    其中广州市流溪河流域生态控制线对象(包括一级生态控制线和二级控制线)按照《广州市城市生态控制线划定工作方案》及《广州市基本生态控制线规划》确定；生态保护与环境建设任务投资额暂时根据《广州市人民政府关于批转广州市实施南粤水更清行动计划工作方案和广州市水更清建设方案的通知》(穗府函〔2014〕26号)、《广州市实施南粤水更清行动计划工作方案》及最新相关文件调整。

    基础性补偿金额主要是依据流域生态保护行政区当年度的生态环境设施建设、生态保护任务的承担情况和基础设施建设投入情况进行分配，具体由三个不同权重的因子确定：财政税收差额、生态控制面积、生态保护与环境建设任务，评价指标因子见表1；激励性补偿金额主要依据流域生态保护行政区的年度生态保护绩效(包括河流水质和森林涵养两方面)进行分配，选取“跨行政河流交界断面水质达标率”和“生态公益林面积”两个指标作为核算评价因子，从横向(各区之间对比)和纵向(本区本年度与上年度对比)两方面分别计算激励性补偿金额的分配因子，并对横向与纵向两方面分配权重，从而确定激励性补偿分配金额，具体指标因子设置见表1。

    三、补偿资金的分配方法

    流域生态补偿资金的核算主要包括两部分，一是基础性补偿金额，二是激励性补偿金额。

    (一)基础性补偿金额

    其中，B₁表示i区可获得的年度基础性生态保护补偿资金，C_i表示i区财政税收差额因子得分，W_i表示i区生态控制面积因子得分，T_i表示i区生态保护与环境建设任务因子得分，n表示流域所辖生态保护行政区的数量，S表示流域生态保护补偿资金的总额。

    (二)激励性补偿金额

    激励性补偿金额又分为横向得分与纵向得分，均涉及跨行政区河流交界断面水质达标率和生态公益林面积，其中，横向得分表示同一年度各区指标的优劣情况对比，纵向得分表示该区域本年度与上年度的情况对比。

    1.横向评价得分

    横向评价得分是指同一年度各区指标的优劣情况对比评价得分。计算方法为：在单项生态指标中，同一年度指标数据最高的评价对象得分计为100分，其他评价对象得分按指标数据与最高值的差距比例计算确定。单项得分乘以各自的权重，加总后确定为该区的横向评价得分。计算公式为：

    其中，k_i表示i区的第k项指标得分(指标包括“跨行政河流交界断面水质达标率Q_i”和“生态公益林面积E_i”两个方面，下文同)、max(k_i:k_n)表示n个生态保护行政区的k项指标得分的最高值、f_k表示第k项指标的权重、m表示指标体系中指标的数量、Mi表示i区的当年横向评价得分。

    2.纵向评价得分

    纵向评价得分评价某区该年度在流域生态保护方面做出的努力。计算方法为：

    (1)将评价对象当年与上年的各项指标数据逐项进行对比，计算出单项指标增长率。当年指标数据若低于上年，单项指标增长率则为负值。(2)单项指标增长率乘以各自的权重，加总得出生态综合增长率。(3)将生态综合增长率最高的评价对象得分计为100分，其他评价对象得分按综合增长率与最高值的差距比例确定。其中：

    生态综合增长率=∑(单项指标增长率*指标权重)

    如某区生态综合增长率小于0，则说明该区生态环境绩效总体评价差于去年，生态环境变差，则纵向评价不得分；如某区生态综合增长率大于0，则说明该区生态环境绩效总体评价优于去年，环境变好。该区纵向得分计算公式为：

    

    其中，R_i表示i区的年度生态综合增长率、N_i表示i区的当年纵向评价得分、k_i表示i区的第k项指标得分、max(k_i:k_n)表示n个区的k项指标得分的最高值、f_k表示第k项指标的权重、m表示指标体系中指标的数量。

    3.生态保护补偿绩效评价总得分

    流域内各区的年度生态保护补偿绩效评价总分为横向评价得分和纵向评价得分的加权之和。横向评价和纵向评价分别占50%和50%的比重。各区的年度生态保护补偿评价得分计算公式为：

    其中，L_i表示i区的当年生态保护补偿绩效评价得分、M_i表示i区的当年横向评价得分总和、N_i表示i区的当年纵向评价得分总和。

    4.各区激励性补偿金额的核算

各区的激励性补偿金额，依据该区生态环境保护指标评价得分确定。某区可分配的年度激励性生态保护补偿资金的计算公式为：

   

    其中，I_i表示i区可获得的年度激励性生态保护补偿资金。

    另外，如各生态保护行政区当年度的 “跨行政河流交界断面水质达标率Q_i”未达到100%，则根据具体指标情况采取阶梯式扣款，假设倒扣金额为D_i。具体扣款计算方法为：

    (三)各区总生态补偿金额

    其中，S_i表示各个流域生态保护行政区所获得的生态保护补偿资金。

    四、案例分析

    本文以广州市流溪河流域为研究案例，对提出的生态流域补偿方法进行验证。广州市流溪河是指广州市行政区域内流溪河自源头至下游南岗口与白坭河交汇处的所有干支流的集雨范围，补偿对象涉及流域内的从化、花都、白云、黄埔四个生态保护行政区，并采用资金方式对流溪河流域各生态保护行政区所进行的森林涵养、水环境恢复与保护、污染防治、水环境设施建设与运行等方面的活动进行补偿。

    (一)可筹集的广州市流溪河流域生态补偿资金金额模拟

暂不考虑每年市财政预算安排用于广州市流溪河流域生态补偿的专项资金，假设广州市流溪河流域可筹集的生态补偿资金金额仅由各区按地方财政收入的一定比例筹集上解，筹集比例根据各区人均GDP与全市人均GDP的比例来设定。根据2015年的数据^*(下文同为2015年数据)，可筹集的资金如表2所示。最终可筹集的广州市流溪河流域生态补偿金额约为44644.47万元。

表2  各区筹集流域生态补偿资金金额

行政区	筹集比例	一般性公共 财政收入(万元)	生态补偿 资金筹集额(万元)
从化	0.002	250912	501.82
白云	0.002	582141	1385.83
增城	0.003	721136	2258.46
海珠	0.003	525149	1654.12
番禺	0.004	844749	3280.92
花都	0.004	721513	2843.84
荔湾	0.004	421565	1695.39
南沙	0.006	712497	4502.05
天河	0.008	618478	4994.21
越秀	0.008	508055	4230.83
黄埔	0.012	1492917	17297.00
小计			44644.47
注：筹集比率以从化区的筹集比例为0.002为基点，按照各区县人均GDP与从化区人均GDP的比例调整；生态补偿资金筹集额为“区一般性公共财政收入(万元)”乘以筹集比率。

 

    (二)广州市流溪河流域各区生态补偿资金分配模拟

    1.指标数据的获取或假设

    按照各区具体情况，收集2014、2015年广州市流溪河流域相关生态补偿指标基础数据，如表3所示：

表3  广州市流溪河流域各项指标基础数据

注：建设任务投资额为在调查基础上的假设值。

 

    2.权重取值

    获得基础数据后，为计算基础性补偿与激励性补偿，需确定四组指标权重：(α，β)，α(α₁，α₂，α₃)、β(β₁ ，β₂)以及横向与纵向比重。流溪河流域的保护涉及的方面较多，需综合考虑指标重要性与各生态保护区域的发展状况，因此本文采用专家打分法对各项指标进行综合打分。经整理后，各指标权重为α=0.60，β=0.40；α₁=0.30，α₂=0.35，α₃=0.35；β₁=0.70，β₂=0.30；横向与纵向权重各取0.50。

    3.模拟结果

按照模型构建的思路及具体的计算方法，得到广州市流溪河流域白云区、花都区、从化区及黄埔区各区所获得的生态补偿金额分配结果如表4所示。

表4  生态补偿金额分配模拟结果

单位：万元

 

五、结论验证与讨论

    (一)结论验证

    从模型本身及案例的验证结果来看，该模型具有以下几个特点：

    1.模型符合流域生态补偿的目标。流域生态补偿的目标是改善流域生态环境，实现流域生态的可持续发展，要实现这一目标，需要流域生态保护行政区的努力以及流域生态受益方的支持。该模型提出生态补偿资金筹集时充分考虑了各级行政区域的经济情况与实际受益情况，并明确了市级与各个区级的责任，尽可能确保公平公正；同时，对各个流域生态保护行政区的补偿资金依据每年的保护效果进行分配，从数据结果来看，“补偿”与“倒扣”确保了“正外部性的奖励”与“负外部性的惩罚”，达到外部性内部化和对设定目标敏感性的效果。

    2.模型具有动态性。每年分配到各个区的生态补偿金额会因该年度各个区对流域进行生态保护的具体情况不同而发生变化。在模型设置的因子中，其他因子相对固定，而“生态保护与环境建设任务因子”与“跨行政区河流交界断面水质达标率”两个因子则具有较大的动态性，“生态保护与环境建设任务因子”体现了每年各个流域生态保护行政区对流域保护所付出的努力，“跨行政区河流交界断面水质达标率”因子则较为直观地展现了流域生态保护的结果，这种动态性使补偿资金公平的分配成为可能。

    3.模型具有激励作用。基础性补偿资金充分肯定了各区对流域生态保护所付出的努力，而激励性补偿资金的分配及环境恶化倒扣这两项，则更多的从结果方面进行考虑。一方面，对流域环境有所改善的区域进行奖励，另一方面，对因区域发展而牺牲流域环境导致环境恶化的行为进行惩罚，既肯定“努力的过程”又“看重最终结果”，且“奖惩结合”，可以较好地对各个生态保护行政区起到激励的作用。

    (二)讨论

    生态补偿在我国更具有“制度安排”的内涵，具有综合性的概念更适合我国国情^[20]。因此，生态补偿标准制定、核算方法、补偿机制等问题的分析也应当与我国国情相联系，并且考虑到每一个补偿方案的具体实际，尤其是相关方的利益诉求。本文提出的流域生态补偿方法在实践中仍然存在一些不足：一是流域内国有单位如国有林场是否应该纳入补偿内容中，这需要通过调研并征求各个行政区的意见方可做决定，因此在实践中还需进行各方协调；二是河流污染的责任分担问题，一个水质监测点所对应的河流段存在由两个生态保护行政区同时负责的可能，因此在实践中该段河流污染的责任如何合理分配到两个生态保护行政区需要进行科学的界定；三是在计算流域生态补偿金额时，需要确定四组指标权重，权重的取值在一定程度上会影响最终分配结果，而利用专家打分法来确定权重时容易因主观性而使结果有所偏差；四是水质断面的设计有时涉及到跨若干区的河流，具有更复杂的相关性。这些均是在实操中要注意到的问题，也是在实际案例中需要慎重考虑的方面。

 

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