危素玉  刘杨/厦门大学嘉庚学院

内容提要：政府提供财政支持是我国城乡居民基本养老保险发展的关键。福建省自实施该项保险制度以来，对参保居民缴费环节和待遇给付环节均实施财政补贴政策，极大的促进了该项保险制度的发展。但现有财政补贴政策还存在参保激励机制不足、补贴标准偏低、补贴缺乏正常的动态调整机制及县级财政负担较重等问题。应引入缴费比例补贴制及递进式增发年限养老金制、加大补贴力度、构建科学的基础养老金动态调整机制、合理调整省内各级政府补贴分担机制等措施对现有的财政补贴政策进行优化。

关键词：城乡居民  基本养老保险  财政补贴  缴费补贴  基础养老金

在推动一国基本养老保险制度发展中，国家提供的财政补贴发挥着极为重要的作用。目前，我国基本养老保险已经形成了两大制度平台，即城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。前者由于筹资主体明确（单位和个人），政府财政主要起最后的兜底作用，该项基本养老保险发展较早也较为完善；但后者发展相对比较迟缓，主要的原因是缺少筹资主体，政府财政支持成为其发展的关键。我国于2014年首次对基本养老保险体系进行城乡整合，将2009年实行的“新农保”和2011年实行的“城居保”合并，实行城乡居民基本养老保险制度（以下称为“城乡居保”）。同时明确划分了中央以及地方政府的补贴范围和责任，即：地方政府需要负责筹资过程中对个人缴费部分提供补贴，还要负责给付过程中全额支付基础养老金；而中央政府则负责确定基础养老金的最低标准值，并给东、中西部地区分别提供基础养老金最低标准值50%和100%的补助[1]。目前，中央与省级地方政府已较为清晰的划分了各自在“城乡居保”中的财政补贴责任和范围，但省内各级地方政府的财政补贴责任和范围的划分并不规范，没有统一标准，实践中完全由各个省自行确定。因此，在经济发展程度及财力不同的省份或省内，地方政府财政对个人缴费补贴、基础养老金给付水平均存在较大差异。本文以福建省为例，探讨了该省“城乡居保”财政补贴政策的运行情况、存在的主要问题，并为优化该省“城乡居保”财政补贴政策提供思路和建议。

一、福建省“城乡居保”财政补贴政策运行状况

福建省于2013年3月开始建立一体化的“城乡居保”制度，于2014年出台了《关于完善城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（闽政〔2014〕49号文），对参保人员缴费和基础养老金发放环节实施财政补贴等内容进行了完善。目前福建省“城乡居保”的财政补贴政策主要包括“参保缴费环节的补贴”和“待遇给付环节的补贴”。

（一）参保缴费环节的补贴

1.针对一般参保人员的缴费补贴

目前福建省“城乡居保”年缴费标准共设置了20个档次，即100～2000元（每100元为一档）[2]。为激励一般城乡居民参加保险，政府对其缴费提供相应的财政补贴，并计入其个人账户中。通常情况下，对于参保人员选择最低年缴费金额的（通常是100元），政府为其提供30元的财政补贴；每上升一个缴费级别（100元），政府补贴相应增长10元；对于800元及以上缴费级别的，政府提供的财政补贴均为100元。政府提供的缴费补贴会在省、市、县三级财政之间分担，具体为省财政根据不同档次对应的补贴标准以及各地不同的财力，直接对县（市、区）按80%、60%、40%、20%四种比例进行分档补贴，其余部分的缴费补贴则由设区的市和县共同承担，至于各自承担多少比例则由设区的市政府决定。当然，有条件的市、县人民政府可以自行对参保居民缴费提高补贴标准，但提标部分所需的资金则由当地政府自行解决。譬如，2018年福州鼓楼区针对缴费金额为900、1000、1100、1200～2000元的；补贴标准分别提高到110元、120元、130元和140元，其超出100元补贴标准所需要的资金，省级财政不分担，均由鼓楼区财政自行承担。

2.针对一般计生对象的缴费补贴

福建省针对一般计生对象，即农村45-59周岁生育两个女孩或一个子女的夫妻，以及城镇45-59周岁生育一个子女的夫妻，在上述正常享受政府补贴政策的前提下，省财政再为其提供20元的财政补贴。允许各地再行对其增加缴费补贴，但所需资金则由当地财政自行解决。

3.针对困难群体的缴费补贴

考虑到城乡居民中存在部分参保缴费困难的群体，比如低收入人群、伤残人员以及优抚对象等等，由于客观上的原因，他们缺乏应有的缴费能力，无法参与到“城乡居保”中。因此，政府财政首先需要考虑代其缴费；其次再考虑为其提供缴费补贴。所以，针对困难群体的财政补贴实质包括了两块，其中，代其缴费方面的政策表现为：对低保户、独生子女死亡或伤残的计生对象、手术并发症的计生对象、轻度残疾对象、重点优抚对象，政府直接为其代缴不低于50%的最低参保缴费金额。大多数地区目前为50元/年，部分地区如莆田为100元/年，泉州为200元/年。对于重残对象，政府全额为其代缴最低标准养老保险费，大多地区目前为100元/年，也有例外，比如泉州为200元/年。政府代其缴纳保险费的资金，完全由各市、县人民政府财政承担，省级财政不分担。

（二）待遇给付环节的补贴

1.政府全额给付基础养老金

政府财政给每一个符合待遇领取资格的参保居民全额给付基础养老金，2018年福建“城乡居保”的基础养老金最低标准为118元/人/月[3]，相比中央政府规定的最低金额88元/人/月[4]高出了30元。根据目前的财政补贴政策，福建省属于东部省份，其发放的基础养老金中88元/人/月的部分能享受到50%中央财政补贴，即中央财政会给福建省提供44元/人/月的补贴。根据闽政〔2014〕49号文，对省规定的基础养老金最低标准，中央和省级财政安排的补助资金将捆绑使用，即省级安排的补贴资金中包括了中央补贴资金。省级财政直接对县（市、区）进行分档补贴，具体补贴比例将根据各地财力情况差异而定，共有80%，60%，50%三个档次。因此，各县（市、区）得到的补贴金额可能为94.4元、70.8元、59元（该金额中已经包括了中央财政的44元补贴）。其余部分则由设区的市、县两级政府承担，具体比例由市政府决定。此外，各地可以根据实际情况，在省确定的最低标准118元的基础上自行增加给付金额，但所需资金省级财政不再提供补贴，而由各地政府自行解决。实践中，大部分市、县实际发放的基础养老金都高于省确定的最低标准。比如，福州市从2018年1月起为符合条件的参保人员每人每月发放基础养老金160元，高于省确定的最低标准42元。

2.对参保居民“长缴多得”增发基础养老金

为鼓励及指引城乡中青年居民积极参加保险，长期缴费，增加个人账户积累，福建省实行“长缴多得”的补贴激励政策，即对于长期缴费的参保居民在符合领取条件时，政府为其提供正常基础养老金的基础上，再增发养老金，但增发所需的资金要由当地财政自行负担。目前实施此政策的市、县，具体的增发方式存在差异。有的地方采取定额增发的方式，比如福州市各区、县对连续缴费满15年的，每多缴1年，每月增发基础养老金5元；泉州部分地区则增发1元或2元。有的地方采取分档定额增发的方式，比如三明市对连续缴费满15年的，从第16年开始，按不同缴费标准增发养老金。平均年缴费在500元及以下的，500～1000元的，1000～1500元的以及1500元以上的，每多缴1年，每月分别增发养老金2元、3元、4元、5元。有的地方则采取定率增发的方式，比如宁德市大部分区、县对连续缴费满15年的，每增加1年缴费，基础养老金每月增加1%；泉州部分地区增发2%或3%或5%。

3.对参保居民死亡时给付殡葬补贴费用

针对参保居民在领取待遇期间死亡的，政府规定予以一次性支付殡葬补贴费用，相应的资金需由各自市、县政府自行承担。具体的殡葬补贴费用因地而异，比如福州市是按月基础养老金的20倍给予一次性殡葬补贴，目前为3200元；厦门市则统一实行定额补贴，目前为一次性2500元。

二、政策运行中存在的主要问题

在政府财政支持下，福建省的“城乡居保”发展迅速。截止2018年11月底，共有1509.36万人参加此项保险，比去年同期增加15.23万人，参保率达到98.73%，同比上升0.56个百分点，“城乡居保”覆盖范围进一步扩大，全省约有500万人领取“城乡居保”养老金。这在改善福建省城乡老年居民生活、调节城乡收入分配、促进城乡社会发展、巩固党基层执政基础等方面发挥重要作用。然而，福建省“城乡居保”的财政补贴政策在实际运行中还存在许多不可忽视的问题。

（一）补贴政策激励机制不足

1．缴费补贴呈现累退效应

虽然，目前福建省设置的缴费档次较多（20个档次），并设定了相应的补贴标准，给参保人员参保选择提供了灵活性。省内大部分地方执行的是年缴费在100～800元的，相应每年的财政补贴从30元依次增长到100元；年缴费在800～2000元的，财政补贴均为100元。随着年缴费的增加，财政补贴的绝对金额总体有所增加，但财政补贴相对于参保人员缴费的比例在下降，从30%（30/100）逐步下降到5%（100/2000），即呈现累退效应，政策激励作用在下降。虽然，对于低缴费提供高比例补贴能较为有效的照顾到低收入人群和困难群体，体现一定的公平性，但是快速累退的补贴机制忽视了效率，无法引导较高收入的居民选择较高标准的缴费，结果大多数参保人员都选择了较低标准的缴费。由于这些缴费及补贴金额是进入参保人员个人账户的，并作为将来发放养老金的来源之一。在参保人员领取养老金时，较低的个人账户存储额无法有效满足其未来的养老需求，最终影响了制度保障效果，也必将拉大该项保险制度与城镇职工养老保险之间的待遇差距。

2．长缴多得的激励效应不明显

根据闽政〔2014〕49号文的规定，对于长期缴费的参保居民，各级地方财政可适当增发年限养老金。福建省省内大部分地区都有实行此类激励补贴政策，但无论是采取定额增发还是分档定额增发，缴纳保险费满15年后，每多缴纳一年，每人每月可增发1～5元养老金；即便是定率增发，目前部分地区（如泉州）最高也只有5%，因此，无论是从增发的绝对数还是相对数来看，增发的养老金数额都非常有限，这一补贴政策要想激发中青年居民长期缴费，激励效果十分有限。

（二）补贴标准偏低

1．缴费补贴偏低

在缴费环节的财政补贴政策中，从对一般参保居民的补贴实践来看，省内大部分市、县政府财政提供的年缴费补贴都在30～100元之间，福州、泉州部分经济发展和财力状况较好的市、县例外，年补贴标准会高于100元。在目前实施的“城乡居保”制度中，全国共有11个省（自治区、直辖市）被划归为东部地区，其中包括福建。通过对东部地区其他10个省（自治区、直辖市）“城乡居保”缴费补贴政策进行梳理，2018年其具体缴费补贴如表1所示。目前福建省的缴费补贴标准，低于上海、北京、天津、海南和辽宁，略高于浙江等5省，处于中下水平。

表1  2018年东部地区年缴费补贴区间[5]

单位：元

2．基础养老金最低标准的设定偏低

2018年福建省“城乡居保”的基础养老金最低标准为每人每月118元（相当于每人每年1416元），根据东部其他地区人力资源和社会保障厅发布的数据显示，2018年东部其他地区“城乡居保”的基础养老金最低标准分别为上海（930元）、北京（710元）、天津（295元）、海南（160元）、浙江（155元）、广东（148元）、江苏（135元）、山东（118元）、辽宁（108元）、河北（108元）。与东部其他地区比较，福建省“城乡居保”的基础养老金最低标准显然偏低，仅仅高于辽宁和河北。此外，从基础养老金替代率水平（即基础养老金占其可支配收入的比例）看，福建省基础养老金最低标准的设定也偏低。根据《福建统计年鉴2018》数据显示，2017年福建省城镇居民、农村居民人均可支配收入分别为39001元和16335元。考虑到过去三年城乡居民可支配收入年增长率大致为8%～9%，若按年增长率10%粗略估计，2018年福建省城镇居民、农村居民人均可支配收入约为42901元和17969元。据此，可以粗略估算出2018年福建省城镇居民、农村居民基础养老金替代率分别为3.3%和7.88%。这一低水平的基础养老金替代率，实质只能使基础养老金成为城乡居民的“零花钱”，难以对城乡居民的老年生活起重要保障性作用。

（三）补贴缺乏正常的动态调整机制

福建省从2013年建立一体化的“城乡居保”制度以来，截止2018年缴费档次及缴费补贴标准均未做调整，这不符合闽政〔2014〕49号文中关于省政府结合省经济发展和城乡居民收入增长等因素及时调整缴费档次及其补贴标准的规定。在基础养老金最低标准确定方面，虽然福建省先后有做了四次调整，具体表现为在2013年55元的基础上，2014年1月上调到70元，2014年7月上调到85元，2016年7月上调到100元，2018年1月上调到118元。从上调幅度来看，每次上调的金额在15元左右，由于基础养老金最低标准本身基数较小，虽然上调幅度较大，依次有27.3%，21.43%，17.65%，18%，但上调幅度总体呈现下降的趋势。从调整依据来看，2014年7月和2018年1月两次上调是伴随着中央上调基础养老金最低标准而调整的，其余两次的调整依据不详，缺乏合理、稳定的调整机制和参照标准，存在盲目性，不利于参保人员形成合理的预期。在目前福建省出台的一些有关“城乡居保”实施意见或办法中，并未对政府财政补贴的动态调整方法做出具体明确的规定。

（四）县级财政补贴负担较重

在福建省“城乡居保”的财政补贴政策中，补贴资金一般是由省、市、县三级财政共同分担，但相对于省、市两级财政而言，县级财政承担的补贴责任较重。

在缴费环节中，首先，县级财政需要负担一般参保人员一定比例的缴费补贴，按目前的分担机制，省财政根据各地财力状况的不同，直接对县级财政提供80%、60%、40%、20%四档补贴后，其余最低20%，最高80%的缴费补贴，需要由市、县两级财政共同分担，具体分担比例由市政府确定。在具体实施中，县级财政负担的比例都较大。其次，还要负担自行提高缴费补贴标准的资金。最后，还得为大量困难群体代缴保险费以及提供缴费补贴。而在给付环节中，县级财政不仅要负担一定比例的省基础养老金最低标准，还要负担高于省基础养老金最低标准的提标补贴，对于长期缴费的还要负担对其增发的年限养老金，以及对领取待遇期间死亡的参保人员负担一次性的殡葬补助费用。

    此外，在“城乡居保”财政补贴中，县级财政还承担着一种“隐性责任”，即长寿风险引发的高龄老人个人账户养老金的全额给付责任，需要特别引起关注。由于城乡居民的保险待遇是由个人账户以及基础养老金共同构成，支付终身。但是按目前的政策规定，个人账户部分的发放标准为账户全部储存额除以139个月（即11.6年），城乡居民是从60岁开始领取保险待遇，这意味着城乡居民在71.6岁时其个人账户的储存额将全部领完。如果参保人员长寿，个人账户资金在其71.6岁时已经不足，该部分资金将由县级财政负担支付，直至其死亡。根据《福建省人口发展规划（2016-2030年）》报告显示，到2030年，全省人口的平均预期寿命将增加到80岁左右。因此，这种长寿风险引发的县级财政补贴负担，将是不容忽视的。

三、优化福建省“城乡居保”财政补贴政策的思路

为进一步提高福建省城乡居民的养老保障待遇，促进福建省“城乡居保”的可持续发展，应对福建省“城乡居保”财政补贴政策进行一定的优化，设计出更加合理有效的补贴政策，包括完善参保激励机制，加大补贴力度，构建科学的基础养老金动态调整机制，进一步调整各级地方政府补贴分担机制。

（一）完善参保激励机制，引入缴费比例补贴制及递进式增发年限养老金制

改变目前实行的定额参保补贴做法，对参保人员缴费实行比例补贴制度，使政府补贴与个人缴费数额正相关，激发城乡居民选择较高标准缴费，多缴多得。但为了兼顾公平和效率，既要保障低收入群体的公平，又不损害较高收入群体参保积极性，同时又要防止出现过大的养老金差距，这一比例不宜保持不变，应同时采取累进和累退相结合的方式。可考虑以年缴费标准1000元为切入点，对低于此缴费标准的实行累进的缴费补贴制度，即补贴比例逐步上升，比如从30%逐步提高到50%；而对于高于此缴费标准的实行累退的缴费补贴制度，即补贴比例逐步下降，比如从50%逐步下降到30%。使缴费补贴标准向中间标准倾斜，中间缴费标准的补贴比例达到最大，进而从制度设计上促使有条件的城乡居民尽量选择中等以上缴费标准，选择低缴费标准以及高缴费标准的人数尽量减少，最终形成稳定的“橄榄型缴费结构”，这有利于提高大部分参保人员的养老保险待遇。此外，还应实行递进式的年限养老金激励机制，以促使参保人员长期缴费。具体可根据参保人员的缴费年限区间，分别增发基础养老金计发比例。以最低缴费年限15年为基准，缴费年限介于16-20年的，每年可增发10%的基础养老金；缴费年限介于21-30年的，每年可增发15%的基础养老金；缴费年限在30年以上的，每年可增发20%的基础养老金。

（二）继续加大政府财政投入力度，提高养老保障水平

在“城乡居保”制度中，城乡居民未来的养老保障水平受到缴费档次、缴费年限、政府财政补贴、基金投资收益率等因素的影响和制约，其中，政府财政补贴是最重要的影响因素。如何改变目前这种“零花钱”似的养老金水平的尴尬困境是福建省城乡居民普遍关注的问题。为此，除了完善参保激励机制，引导有能力的城乡居民选择较高标准的缴费并鼓励其长期缴费外，必须加大政府财政投入力度，逐步提高基础养老金标准。当然，城乡居保的养老金水平必须保持适度，既要维护城乡居民正当权益，也要考虑政府财政承受能力。理论研究中，通常用养老金替代率（即养老金占其可支配收入的比例）来衡量养老保障水平。根据边恕、穆怀中2011年的研究，认为2010年～2020年农村社会养老保险的适度区间水平应处于21%～43%之间。由于在“城乡居保”制度中，绝大部分的参保人员属于农村居民，因此，该结论对研究“城乡居保”养老金适度水平具有重要参考意义。福建省2018年农村居民可支配收入约为17969元/年，根据上述标准，养老金适度水平应为314.46元/月～643.89元/月。如果按责任对等原则，假定基础养老金与个人账户各占一半的比例，则基础养老金的适度水平应为157.23元/月～321.95元/月，这一适度水平区间可以作为福建省近期提高基础养老金最低标准的重要参考。

（三）构建科学的基础养老金动态调整机制

基础养老金数额的大小直接影响参保居民的养老保障程度，而科学的基础养老金调整机制对保证参保居民合理分享经济发展成果、保证养老金购买力具有重要意义。但如果把基础养老金的动态调整和基础养老金的目前待遇水平向适度水平区间下限“补齐”结合在一起，分年操作，会带来许多的复杂性。因此，建议在近期内逐步提高基础养老金最低标准使其达到适度水平区间后，再从长期角度建立起科学的基础养老金动态调整机制。当然，养老金调整是一项系统工程，不仅涉及到适度的保障水平，还涉及到调整依据、调整幅度、财政支付能力等。为此，福建省应在国家大的政策前提下，基础养老金动态调整中至少要做到以下几点：其一，瞄准城乡居民的收入增长以及消费支出增长情况，因为这是城乡居民基础养老金需求提高的最直接、最重要的影响因素；其二，考虑省经济增长和财政收入增长情况，这直接影响政府财政对基础养老金的供给能力；其三，保持城乡居民的基础养老金增长速度略快于城镇职工养老金增长速度的原则，这样才能逐步缩小城乡社会保障待遇之间的差距；其四，保持每年或每两年为一个周期调整一次。总的归纳起来就是要从提高城乡居民购买力，缩小城乡二元社会保障“福利差”，使城乡居民真正能共享社会经济发展成果等几个维度来构建“城乡居保”的基础养老金动态调整机制。

（四）合理调整省内各级政府补贴分担机制

“城乡居保”作为一种具有“福利”和“保险”双重性质的养老保险制度，政府的财政支持是其存在和发展的前提和物质基础，而建立合理的财政补贴分担机制是该项保险制度可持续发展的关键。受现行分税制财政管理体制的制约，基层政府的支出责任普遍大于其财政能力，越是基层的地方政府负担越重，这也是福建省“城乡居保”制度中，县级财政负担之所以过重的根本原因。因此，需要进一步调整省内各级地方政府补贴分担机制，合理设计和划分各级财政的筹资比例。对于缴费环节的补贴中，县级政府自行提高的部分、为困难群体代缴保险费的部分；在给付环节的补贴中，县级政府发放的高于省政府规定的基础养老金最低金额的提标部分、“长缴多得”而增发的年限养老金以及未来城乡居民长寿风险引发的县级财政“隐性责任”部分，应由省、市、县三级财政共同分担，比如采取均摊方式或者进一步提高省级财政对县级财政的转移支付力度，以减轻县级财政负担过重的现象。

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