黄  婕/海门市财政局

内容提要：近年来，随着知识经济的新浪潮，人才在当下经济社会发展中的基础性、战略性、决定性作用日益凸显，海门市在人才发展方面的财政投入也呈逐年攀升趋势，各项人才投入指标均在江苏省各县级市中排名靠前，但在整体人才资金投入使用结构、资金使用绩效等方面仍存在提升改善空间。因此，本文针对现有投入机制的不足之处，建议从制定人才金融税收优惠政策、优化财政要素投入质量、完善人才保障与激励制度、提升人才整体资金使用绩效等方面入手，构建结构合理、总量充足、绩效升级的良性人才投入长效机制，提升财政资金管理水平。

关键词：人才专项  投入机制  资金绩效

当前，我国正处于经济社会发展转型升级的关键时期，如何挖掘创新源泉突破发展瓶颈，解决当前改革开放中的深层次问题是我们锐意奋进新时代的必答之题。不论是落实乡村振兴战略还是实现建设社会主义现代化强国目标，根本落脚点都离不开人才。党的十九大报告进一步指出，人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，要通过实行更加积极、开放、有效的人才政策将各类人才的聪明才智充分激活、创造活力竞相迸发。为更好的落实人才强国战略，各地纷纷出台揽才新政打出“抢人牌”，据不完全统计，全国已有超60个城市发布人才政策，争相推出人才奖励、购房与租房补贴等政策。显然，“抢人”已经成为当下众多城市推动本地经济发展的重要举措，但人才投入机制的建立不是简单的资金投入量问题，而与现有人才管理体制机制的改革有着紧密联系，人才资金使用管理涉及人社、组织、科技等多个部门，资金投入对象的界定、政策实施的监管、资金使用绩效的评定等方面都亟待系统梳理完善。因此，本文以江苏省海门市财政现有人才投入情况为例，客观分析财政资金使用过程中存在的问题和矛盾，以期构建结构合理、总量充足、绩斐效优的良性人才投入机制，全面提升财政资金管理水平。

一、海门市人才投入现状

（一）人才政策体系方面

近年来，海门市积极健全人才政策体系，通过设立人才发展专项资金、搭建引才创业平台等多种方式不断抓实人才引育工作，加快推进人才强市战略落地实施，初步实现了“聚天下英才来海共建”的发展目标。

自2011年起，海门市为了进一步推进人才优先发展，以实施“东洲英才”计划为龙头，先后根据海门市产业转型发展人才需求制定出台了人才引进政策33项。2016年以来，为更好贯彻“江苏省人才26条”和“南通人才8条新政”，结合海门本地发展需求实况又出台了《关于“创业海门523”人才计划的实施意见》《关于进一步推进人才优先发展的若干措施（试行）》（海门“人才新政10条”）等一系列1+X人才政策。特别是最新出台的“人才新政10条”以及与之对应的配套细则，实现了对人才引进从“顶尖”到“草根”的分类施政，其中顶尖人才在海创业免评审、达到一定标准的企业还可自行开展专家评审等政策成为江苏省内县级人才引进政策新亮点。截止2018年5月，海门市已基本形成了覆盖人才引育全流程配套管理的人才发展政策体系，整体政策体系相互衔接，系统完备（见表1）。

自2013年起正式实施人才引进计划以来，海门市财政根据历年财力增长幅度也逐年扩大了人才资金投入规模，不断优化专项资金支出结构，充分发挥财政资金的引导和扶持作用，人才效用日益彰显，“人才红利”加速释放，“东洲英才”日益成为促进海门经济社会转型发展的强引擎，人才引领发展的态势日趋形成。

表1  海门市重点人才政策一览表（2013-2017年）

（二）财政人才投入资金方面

海门市人才发展专项资金主要投入有两个方面：一方面是对“人”的投入，包括人才对接引进投入,及高层次人才发放的人才岗位津贴、购房补贴、人才培养奖励经费等。自2013年以来，投入的人才发展资金资助的顶尖人才主要包括国家级院士2名，“千人计划”专家38名，入选江苏省“双创人才”34人，“双创团队”3个，“双创博士”32名，享受国家、省级各类人才计划资助对象多达140余人。近三年来，享受高层次人才等不同人才岗位津贴人数从281人增加到710人，年均增幅人次比例达到36.2%；岗位津贴补贴按照分类梯次发放，发放额度从510.09万元增加到1131.07万元，年均增幅达30.4%，增长幅度均高于江苏省全省平均水平；各类人才购房补贴人数累计102人，金额共计740.22万元，为各类人才实现在海干事创业提供了坚实保障，有效构建起了人才引进、涵养、培育的良性体系。

表2  2016-2018年度各类人才岗位津贴发放情况统计表

单位：万元

另一方面是对“项目”的投入，自2013年11月实施《海门市“东洲英才”（高层次创新创业领军人才）引进计划实施办法》（海委发〔2013〕21号）以来，海门市财政明确在历年度人才工作专项资金中单独编制“东洲英才”引进计划项目资金年度预算，对于入选项目库的创业项目，在项目配套扶持资金落实基础上，再额外对于创业领军人才（团队）最高给予200万元资金资助，创新领军人才（团队）最高给予100万元的资金资助，用于改善人才的科研工作条件等，特别优秀的人才和项目，还可实行“一事一议”专项资助，并在创业项目贷款利息补贴、最高贷款额度、购房补贴等方面分别给予政策扶持，同时对于引进的高层次人才还将由人才引进部门帮助解决后期进修培养、子女入学、配偶就业等实际困难。2017年，海门市财政实际拨付人才专项经费达到6237万元，同比增加1267.22万元，较上年同期增幅达到25.5%。单“东洲英才”引进计划项目实施以来，累计扶持在海创新创业项目多达108个，投入总额累计5348万元，其中，30个创业类项目3005万元，69个创新类项目2101万元，6个创新团队项目220万元，3个高技能类项目22万元。

表3  2013-2017年“东洲英才”项目资助情况统计表

二、海门市人才投入成效

近年来，海门市以“东洲英才”人才引进计划为牵引，大力实施创新驱动战略，着力构建了以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引进的人才无论在自主创业还是与企业创新合作等方面，都带来或即将带来令人期许的经济社会效益。

从产业结构方面看，一是高新技术产业加快发展，通过开展“科技企业培育工程”，以技术创新培育一批新兴产业骨干企业。高新技术企业由47家增至129家，同比增长170%，高新技术产值占比由43.8%增至56.2%，高新技术产品累计新增247个。二是专利拥有量逐年攀升。近五年来，以知识产权为代表的企业核心竞争力显著增强，万人发明专利拥有量由5.39件增至22.39件（见图1）。三是科技成果转化步伐加快。截至2018年5月，以“东洲英才”创新成果为主体的人才创新项目中，省级科技进步奖新增14个，省科技成果转化项目新增11
项。新旧产业动能转换步伐进一步提速，全市自主创新水平有明显提升。

图1  2013-2017年万人发明专利拥有量增长情况

再从行业分布看，由于海门在通过“东洲英才”开展的人才发展专项计划重点聚焦了本地未来转型发展的重点产业，实行了靶向引进，因此引进的相关产业人才极大的推动了海门近年来在生物技术与新医药、新能源、新材料、先进装备制造、海洋工程（船舶修造）、电子信息与物联网等领域的突破性跨越式发展，起到了人才专项资金对产业发展的撬动作用，先后共有30余人入选省“双创”人才，有效的实现了新旧产业动能的快速转换，进一步推动了海门城市转型发展的提档升级（见图2）。

图2  “东洲英才”入选省“双创”人才行业分布情况

随着人才专项资金的持续投入，海门市“东洲英才”所在的创业企业得到了较快发展，税收实现较大增长，多数企业实现30%以上增幅，个别企业，如南通振康机械有限公司、江苏飞拓界面工程科技有限公司等2017年税收增幅分别达到了98%、90%（见表3）。

表4  2017年部分“东洲英才”创业企业税收增长情况

三、海门市人才投入机制的主要问题

海门市人才发展专项资金的管理日趋规范，资金绩效也在稳步提升，但在资金投入对象、预算规模、投入方式，以及管理理念模式等基础框架方面仍有一些问题亟待解决。

（一）投入对象范围较为狭隘

海门市现有人才引进政策和人才资金扶持对象多集中在企业的高层次、高技能技术型人才个体，用于补助各类人才的项目研发、调研培训以及个人生活补助等方面，人才投入对象范围较为狭隘，对支持海门市创新发展的企业管理类人才、各企事业单位中高级职称人才，学校、医院、文化、体育等基础性产业中起引领示范作用的优秀人才均未纳入资金扶持体系，对相关行业的发展未能起到引导促进作用，在其他城市人才引进政策刺激下，存在着基础性产业人才外流的现象。

其次，人才投入对象还缺乏对相应人才使用单位、人才培训机构、人才服务中介机构的引导型培育投入，对人才使用单位及整个人才市场发挥自身人才培育主体作用的主动性激励不足。现有人才发展专项资金重点支持的行业主要集中于生物医药、先进装备制造等领域，人才投入对象由于政策的集聚性，存在部分重点资助领域交叉重叠，行业面狭窄的现象，导致近年来引进的高层次人才无法在海门形成人才项目“百花齐放”的格局。

再者，由于海门现阶段仅有“东洲英才”人才项目申报系统用于受理创新创业类项目申报，对市域范围内各类行业先进人才未能建立统一的信息管理系统，因此全市各类人才扶持资金申报和资助都缺乏管理平台，难以发现不同引才政策扶持对象多头申报，同时，相近年度的引进及整体培育投入情况统计依据不足，给财政开展相应人才资金使用绩效评估造成较大困扰。

（二）预算规模科学性不足

自2011年海门市人才引进政策落地实施以来，海门近年人才投入逐年攀升，至2018年人才投入规模与资金使用需求已成供小于需的状态，整体预算投入规模目前仅能通过与历史数据比较、与同类政府专项资金预算比较来分析资金投入与需求的匹配性问题。但近两年人才新政的不断出台，符合政策人员覆盖面越来越广，如何进一步提高人才投入预算规模的准确性便显得更为迫切。2017年海门市一般公共预算支出数93.79亿元，地区生产总值1135.90亿元，人才发展专项预算规模5468万元，只占整体一般公共预算支出的0.58%，资助行业顶尖人才规模相对较小，人才扶持资金投入预算在全市各类行业总体覆盖率偏低。

同时，人才扶持资金梯度级别差异率大，但实际达标的扶持人员数偏低。目前，海门市人才发展专项资金按照引进的顶尖人才类别分为三大类，对于最高级别的一类荣获诺贝尔奖等国际大奖、中国及发达国家工程院士等级别人才除按照“一事一议”给予项目支持外，同时还给予专家本人一次性200万元奖励。对于 “千人计划”专家等顶尖人才创新团队仅有项目启动资金及配套落地资金。根据今年人才引进实况显示，满足“千人计划”专家等顶尖人才引进政策的项目较多，但对于人才本身却缺乏一定奖励资助资金，整体人才预算规模匹配适度性相对偏低。

（三）投入方式仍旧传统单一

目前，海门市人才投入资金使用主管单位主要还是根据各自原有项目管理的传统经验，对相关资金投入的监管模式设计存在惯性化思维，对人才扶持项目的特殊性、渗透性、持续性等特征未能从政策角度充分考虑投入模式的优化。现有投入模式主要是通过财政人才发展专项资金资助创新创业的“人才+团队”，通过项目平台实现人才及团队的整体发展。资金实施从专家对项目申报评审开始，对被遴选入库的项目由项目主管单位负责对项目资金的拨付及后期跟踪评审，整个项目资助投入周期大多在2-5年之间，由于上级人才考核制度等多种因素，因此此类资金大多采用一次性前补贴投入方式，项目资金实际使用过程虽有中、后期审计，但主要由第三方评审机构开展审计，多数只要求填制项目资金使用决算报表，对于项目直接支出以外的各类支出的真实性审核及项目成果验收的监管相对较为宽松，整个资金投入模式呈现重资金分配、轻资金管理的问题。

其次，在人才投入的人员性质上，重视外来引进，轻本土开发。实际投入扶持资金中，将重金投入用于吸引外来人才的流入，虽有挖掘本地人才的投入，但真正对培育本地人才，仅在教育领域的培训经费中进行了部分安排，忽视了本地现有人才潜能的挖掘提升，尤其是关系本地经济发展各方面的基础性行业人才。如出台的公立医院引进医学博士补贴及项目资助管理办法，要求引进全职医学博士、医学领域学科带头人等顶尖医学人才，给予5年内每月3000元岗位津贴和一次性15万元购房补贴，对于引入的项目也分国家级、省级及市级分别补助30万元、20万元和15万元的项目配套资金，但对于干部培养只是规定对取得医学博士学位的在岗人员优先列入卫计系统后备干部人才培养库，一定程度影响了市域内医学人才的涵养能力，既造成了本土人才资源的闲置，又增加了外来人才引进的成本性支出。

（四）管理理念与模式亟待突破创新

现有人才投入及运行机制中，人才归单位所有、部门所有，人事所有权观念在大多数人心中根深蒂固。固守于只有将人才的人事关系调到本地区或者本部门才能实现对人才使用的传统思维定式，有悖于经济发展共享共赢的理念，不利于形成更大格局的人才资源共享。要把拥有人才和占有人才进行区分，变引人才实体为引人才智力，变人才流动为智力流动，亟待大力增加柔性引才政策，不用受制于人员身份、编制、行业工种等因素，坚持“不求所有，但求所用”的原则，鼓励各方面的能人才智共同投身到推动当地经济社会发展中来。

四、县级市人才投入机制创新优化建议

通过对海门市人才投入机制的研究发现，要适应当前新经济常态，营造更为开放的“人才共享”大发展格局，就必须推动人才投入对象、资金预算规模、人才投入方式及管理模式等多个投入机制要素精准性、系统性、协同性方面的大变革，唯有变中求新，才能真正有效的发挥财政资金投入的基础性引导作用，真正实现人才强市战略在县级市更大范围的纵深性发展。

（一）实行人才资源信息化综合管理，建立人才投入一体化机制

各人才投入主管部门要主动对接，整合现有人才投入的完整政策及资金信息，推动建立健全互通互联、人才资源共享的一体化信息管理系统，就各部门最新人才政策、项目资金管理、发放和年度申报指南统一发布渠道，对申报的人才项目从申报、评审、项目资金年度安排计划、各阶段项目验收等各个资金使用流程全部实现统一管理，对于享受扶持的人才个体实行信息统一入库，集中比对财政投入扶持发展的人才对象资金使用情况、创新项目建设期间和项目转化成效，防止人才资金投入出现重复资助，提升人才投入精准化管理水平。

同时，财政部门要立足部门优势，主动与人才综合管理部门就政策更新内容对接，逐步扩大人才投入对象覆盖面，提高人才发展资金效用性，重点加强基础性人才保障投入和培育性引导投入，对能够推动本地县级市产业更新的重点行业人才、紧缺性人，才应进一步强化储备力度，逐步构建覆盖面广、边界清晰、政策相互衔接的全方位财政人才投入体系。

（二）建立人才资金需求分析机制，推动专项预算投入规模合理化

根据县级财政中长期财政管理发展规划，结合人才资金使用主管部门年度预算，基于人才信息系统围绕重点紧缺领域人才需求进行预测分析、统筹规划和分类指导，建立财政预算编制需求分析机制，进一步平衡各层次人才资助力度，加强同类人才支出预算编制的一致性、可比性和规范性。对现有人才资金根据投入方向进一步细分，统筹运用各部门培训经费、人才项目结余等现有各类分散的财政资金，进一步规范整合，将所有涉及推动人才发展、企业人才科技创新、文化文娱创新、农村实用人才、社会工作人才、职业教育培训等方面的人才投入资金都整合进人才发展专项资金，扩大资金整体规模，通过探索人才发展投入按比税收减免、企业创新项目税收专项扣除等多项优惠政策调动人才培养使用主体共同参与人才整体发展规划中来，提高人才资金整体使用效率。

对年度内新引进的人才扶持项目，若年中突破原有预算规模的“一事一议”项目资金可根据财政专项资金结余收回规定先行在其他专项结余资金优先调剂至人才发展资金池中进行列支，并将项目各建设周期实际发展资金投入需求分年度列入后续年度人才专项资金进行安排，从而逐步提高人才发展专项资金预算整体规模的匹配度。

（三）建立人才分类投入机制，推动人才投入方式多样化

根据人才投入资金的类型、用途和绩效目标分类设置各类人才资金管理细则及具体监管措施，在注重人才长期引进流入的基础上，调整在人才引进与人才引智资金的投入比例，逐步扩大“人才共享”发展理念下柔性引才投入资金，推动人才“独有”转为“共享”，由“企业储备”向“社会共用”转变，提高县级市域范围人才承载能力，通过共同筹建经济社会发展的相关工程来引领各类人才在更高、更广泛的领域范围实现交流合作与共享。逐步打破在人才引进中唯学历、专业、职称、年龄限制的人才引进审批制，实行“零门槛”准入制，既要大力引进符合当地经济发展的支柱产业、新兴产业和重大项目开发建设等急需的各类高新技术专业人才，又要对推动本地基础性行业发展的教育、医疗、金融、法律、城建等管理类人才实行培育集聚投入，通过筑巢引才、搭台引才、项目引才、职位引才、合作引才等多种方式，最大限度地吸引国内外优秀人才实现更大地区范围的合作共建式发展。

（四）建立人才投入激励约束机制，推动投入资金效用显化发挥

根据契约式管理模式，明确人才与所在单位的职能、责任、权利、义务，并依托项目的预期目标细化量化人才培养类资金规模和绩效要求。通过开展项目资金审查与跟踪审计监督实现项目常态化监管，针对审核过程或审计监督中发现的问题，建立惩罚机制和问责机制，限期整改，可以对已经下拨的人才项目资金实行暂缓投入、收缴追回、诚信黑名单等多种监管举措，切实推动人才资助项目绩效提升。参考上海、浙江等先进地区人才工作经验，实行“人才+科研”等资金组合方式、“补助+奖励”等资金投入方式，有效加大人才投入力度，为人才搭建干事创业平台，进一步提高人才投入的实际效用。

针对人才各类需求，按照财权与事权匹配原则，鼓励乡镇、园区加大人才住房、生活和工作等方面的津贴补贴的配比保障，降低人才安居成本，优化人才生活环境，加强人才综合服务体系建设。着力构建以人才引进资金、人才培养资金为核心，科技资金、产业资金相协同，租房补贴、生活服务补贴相配套的人才投入体系，形成上下联动、协同高效、整体推进的工作合力，切实提高人才投入政策显现度和人才感受度。

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