刘晓嵘/中国人民银行广州分行

内容提要：作为预算支出统计最重要的组成要素，政府支出分类科目的准确设置使用对预算支出统计质量乃至整个预算管理产生基础性影响。本文系统介绍了我国政府支出分类科目内涵及改革历程，并对2013年～2016年财政部公布的全国一般公共预算支出决算表进行研究发现：其他类支出占比偏高、分布广泛，支出用途细化程度不足；经济分类科目使用不足以及基层改革难推进等因素影响支出经济用途统计；财政与国库支出对账制度缺失，支出数据准确性难以保证等问题。建议常态化评估预算支出统计质量、细化统计科目设置并规范科目使用、推进经济分类科目改革、建立国库与财政部门支库全科目对账制度。

关键词：政府支出　分类科目　问题　建议

2014年来，国务院多次提出要深化预算管理体制改革，十九大报告也再次强调“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”预算支出统计作为财政资金使用情况的最直接、最集中的反映，其信息质量对准确反映、评价、监督政府资金使用具有关键作用，可谓建立规范透明、标准科学、约束有力预算制度的基石。而预算支出科目作为预算支出管理的基础，其科目设置的合理性及使用的准确规范性成为影响我国预算支出统计质量的关键环节。因此，有必要对我国目前预算支出统计质量进行评估，以不断提升预算信息准确反映政府经济活动的能力。

一、我国政府支出分类科目改革历程

（一）政府支出分类科目的内涵

政府收支分类科目是政府在预算管理中为系统、全面、清晰、准确反映政府收入来源及支出方向，按照一定标准分类编制的收支科目，通过财政资金在各项收支分类科目中记录，集中反映各级政府管理行为。其中，反映政府支出行为的科目即为政府支出分类科目。

（二）我国政府支出分类科目改革历程

政府收支分类是财政资金对政府活动的反映，其具体设置随我国经济与财政体制的变动而不断调整。建国以后，我国支出分类科目改革大致可以分为三个阶段。第一阶段为建国后至1971年。在此阶段，我国主要按照苏联模式开展计划经济体制，其收支分类科目也参照苏联，按照支出的性质划分为经济建设费、社会科学文教费、国防费、行政管理费、债务支出(指外债还本付息)、其他支出，含内债还本付息。这种分类主要体现了支出的大类用途，相对较为粗略。

第二阶段可大致分为1971年－2006年。1971年后，随着经济的发展及政府职能的细化，政府支出分类科目也逐渐在支出性质大类基础上，增添了一些带有部门支出用途类的项目。如，1976年起增设“企业挖潜改造资金类”、“商业简易建筑费类”；1983 年增设“武装警察部队经费类”、“农林水利气象等部门的事业费类”、“国家支援农村社队生产支出类”；1985年－1988年间又改称分设或重组了了“国防支出类”、“文教卫生事业费类”、“科学事业费类”、“公检法支出类”新科目。第二阶段中，虽然我国在1994年在财政体制上进行了重大的分税制改革，但由于此次改革更多集中在收入方面，所以在政府收支分类科目上仍以不断细化为主。如分别在“基本建设支出类”、“企业挖潜改造资金类”中增设款级“国家资本金”；在“地质勘探费类”中增设“地质勘探管理机构经费”款级科目；在“科技三项费用类”中增设“民用卫生科技三项费用”款级科目；在“其他支出类”中增设“文教企业发展专项资金”款级科目等。同时，1997年-1998年，我国政府预算收支科目又从收入和支出两列分别形成“一般预算收支科目”、“基金预算收支科目”、“债务预算收支科目”。总体来说，第二阶段我国支出功能科目分类属于在第一阶段基础上，根据经济发展及政府活动不断细化的过程。到2006年，我国支出分类科目在“一般预算”、“基金预算”、“债务预算”三大部分下又分别形成“类、款、项”三级结构，包含了46个类级科目、557个款级科目和41个项级科目，较为细化展示我国政府支出活动投向。

第三阶段为2007年至今。建国前至2007年，我国政府预算收支科目虽然几经修补及完善，但基本都沿袭原来的计划经济框架体系。随着我国经济发展及公共财政改革的不断深入，原来的预算收支科目，特别是支出科目中的涵盖范围窄、科目分类体系混乱、难与国际接轨等问题日益暴露。为此，2007年，我国根据“全面准确反映政府收支活动”、“科学合理划分政府收支结构和层次，进一步强化收支分类的经济分析功能”、“与国际接轨，并尽量与现有体系衔接”三个原则，参照国际货币基金组织《政府财政统计》体系（GFS）重新设置了我国政府收支分类科目。该体系主要由“政府收入分类”、“政府支出功能分类”和“政府支出经济分类”三部分组成。其中，政府支出功能科目按照政府支出的不同职能，将政府支出分为“一般公共服务”、“教育”、“医疗卫生”等20多个大类支出，并在各大类支出中再分若干款、项、目三级科目；政府支出经济分类则按照支出经济性质分为“经常性支出”、“资本性支出”、“贷款、转贷和产权参股”、“借款本金偿还”^[1]分为“类、款”两项。通过对同一支出在支出功能及支出经济性质同时的反映，体现了支出两个维度的综合信息。以财政部与人民银行联合发布的《2017年政府收支分类科目》中支出科目为例，其功能科目包括28类263款1533项；经济分类科目则包括10类94款。

二、当前我国政府支出分类科目使用中存在的问题

2007年我国在参考GFS基础上重新设置的政府收支分类科目，通过“政府收入分类”、“政府支出功能分类”和“政府支出经济分类”系统规划了我国收支科目情况。同时，我国预算编制体系也不断完善，至2016年，我国政府预算已分设为“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“社会保险基金预算”、“国有资本经营预算”四本预算，并在各本预算中通过不同收支科目反映政府活动。我国启用新版收支分类科目目的即是全面、准确反映政府活动，尤其是在支出方面，但近年来我国在预算在支出科目中设置及使用中却出现了如下一些问题，直接影响了我国预算支出信息质量。

（一）功能科目中“其他类”支出占比偏高，支出用途细化程度不足

目前，描述我国财政支出的科目分为功能科目和经济科目，其中又以功能科目为最主要的支出科目形式。我国各级财政公开的预算与决算报表都以支出功能科目形式反映，同时支出功能科目也是财政资金从国库划拨的必须要素。如2017年我国政府支出“类、款、项、目”四级功能科目合计1829个，以尽可能细化政府所有支出，但从近几年全国财政决算报告看，我国支出中不能说明具体用途的其他类支出却始终呈现规模大、比例高的特点。

我国财政于每年7月左右公布上年财政收支决算情况。根据财政部公开的2013年-2016年全国财政支出决算数据，若按照财政部对其他支出（类级）统计口径，2013年-2016年我国其他支出（类级）金额分别为3271.79亿元、3254.53亿元、3670.55亿元、1899.33亿元，占一般公共预算支出的比重依次为2.3%、2.1%、2.1%、1.0%。。但除了类级的其他支出外，一般预算支出、外交、国防、教育、城乡社区事务等其他类级科目的下级都存在一些款或项级其他支出，这些支出金额也仅能说明其支出所属大类用途，却无法说明其具体用途。若将此类统计在列，2013年-2016年我国不能详列具体用途的“其他类支出”合计分别达37495.53亿元、38335.15亿元、54257.44亿元、47071.3亿元，占一般公共预算支出的比重高达26.7%、25.2%、30.8%、25.1%。也就是说我国一般公共预算支出决算数中，有超四分之一的支出无法通过现有支出科目说明其具体用途。

表2：其他支出（类级）及所有其他类支出（项级）占一般公共预算收入比重

单位：亿元

（二）近四成款级科目下属的其他类支出金额占该款级科目支出金额比重超30%，城乡社区及教育其他类支出规模庞大

除了“其他类支出”占一般公共预算支出比重偏高外，各款级科目下属的其他类支出占该款级科目比重较高的情况也非常普遍。以2016年政府支出决算报表为例，在120个款级科目中，35.8%的款级科目（43个）下属的其他类支出金额占该款级科目支出总额的比重超过30%。如，“其他城乡社区公共设施支出”金额占“城乡社区公共设施支出”金额的86.3%；“其他教育费附加安排的支出”金额占“教育费安排的支出”金额的70.8%。同时，部分项级其他类支出金额巨大。如，“其他城乡社区公共设施支出”、“其他城乡社区支出”、“其他普通教育支出”金额分别为8060.54亿元、4433.96亿元、1900.22亿元，规模甚至数倍于当年类级其他支出合计数1899.33亿元。

表2：部分金额较大、占比较高的其他类支出及其上级（款级）科目支出

（三）经济分类科目使用不足及基层改革难推进，影响支出统计

2007年我国支出科目在划分功能科目同时设置了经济分类科目，用来表述某项支出性质。如，同样属于功能支出科目“普通教育支出”，但通过支出经济分类科目，可以反映该项教育支出到底是工资福利支出还是办公设备购置。但一直以来，我国财政对支出经济分类科目的重视均有不足，支出仅以功能科目反映，对是否以经济科目反映不做硬性要求，造成仅能通过预决算报表看出支出用于哪类社会领域，但无法得知其用于哪些具体方面，如财政部公开的预决算报表中均为功能分类科目报表，涉及经济分类性质的仅有三公经费一项。尽管2015年新《预算法》正式实施后，财政部下发了《财政部关于试编2015年度地方支出经济分类决算的通知》，要求省市级财政及部门编制2015、2016年度经济分类科目决算，但该决算各个科目金额主要为财政根据同级各职能部门自行上报情况汇总编制所得，财政并不对经济分类报表予以核查，至部门及财政汇总的支出经济分类报表的准确性不能保证。如东部某市2016年决算报表，经济性质分类列示金额合计41.69亿元，远小于该市公共预算支出合计275.8亿元，反映公共预算支出未全部按经济性质分类编列。同时，在地方推进经济分类科目核算后，原单纯以支出功能分类科目进行的预算编制和会计核算将通过功能分类科目和经济分类科目双维度反映，基层预算编制及会计核算工作量增加数倍，因此在基层推进双维度核算存在人手不足、系统落手等现实困难。

（四）与国库支出对账制度缺失，支出数据准确性难以保证

我国财政法规规定各级财政的预算收支均由国库办理。由于《国家金库条例》规定了各级政府预算收入需与国库在“类、款、项、目”四级进行全科目对账，同时国库收入与税务、海关等征收机关也需进行对账，从而保证了财政收入在各科目之间账务的准确性，财监、审计等监察部门也对国库反映的预算收入情况高度认可。但目前《国家金库条例》未对财政部门与国库在支出方面的全科目对账作出规定，财政往往使用其他支出、暂付款等功能科目先行拨付款项，并于后期单方面调整支出科目而无需再告知国库，从而造成国库支出与财政支出在功能科目上差异巨大。此外，对于年底已批复额度但预算单位尚未使用的资金，财政也往往使用“列支转暂存”方式记账，即资金暂未从国库支出，但根据权责发生制记账后视同其已经列支相关科目，在引起国库科目与财政科目差异的同时也堆积了大量年末结转的沉淀资金。以某省2016年财政报表为例，该省2016年一般公共预算下财政支出与国库支出在各类、款级科目差异面达100%，其中财政在“教育”“城乡社区事务”“医疗卫生与计划生育”科目的支出金额分别是国库上述科目支出数据的120.1%、110.8%、127.8%，而财政“其他支出”科目金额仅是国库“其他支出”科目的5.4%。

三、政策建议

支出分类科目使用中存在的上述问题对我国预算支出报表的全面性、精细化及准确程度产生直接影响。针对上述预算支出科目设置及使用中存在的问题，本文提出如下政策建议。

（一）认识支出科目设置使用在预算支出中的重要性，对支出报表信息质量开展常态化监测

一是要充分认识到支出科目设置使用对预算报表信息的重要作用。政府支出分类科目作为预算支出报表最关键要素，其设置及使用都对我国预算信息产生基础性影响。支出科目设置及使用的准确性将直接影响预算支出报表信息质量，对体现宏观政策、发挥公众监督均产生根本影响。二是要对包括支出预算科目在内的支出报表信息质量进行常态化的评估及监测，对于支出信息反映不全面不细致等问题应当报表科目设置及使用方面进行审定，适时完善预算支出报表体系。

（二）细化支出功能科目设置，规范支出功能科目使用

一是在统计公布功能科目中其他支出（款级）金额及占一般公共预算比重基础的同时，要对各款级下属的项级其他类支出一并进行统计，以衡量预算支出的总体精细化水平。二是对于下属项级其他类支出占其比重较高的款级科目，应当重新考虑根据实际支出方向，在科目设置上重新进行细化，保证大部分支出能够反映具体的支出方向。三是要规范支出功能科目的使用。要通过财政内部检查及外部审计部门的审查，督促各级财政部门规范、准确使用各类科目记载对应支出，避免出现随意使用其他类支出办理财政拨款及反映支出信息的情况。

（三）加快推进支出经济分类科目使用，提升预算支出报表信息含量

一是要按照我国出台的《支出经济分类科目改革方案》（财预〔2017〕98号）推进政府及支出经济分类改革。二是要加快财政信息化建设，解决好使用支出经济分类科目后工作量增加与基层人手不足之间的矛盾，确保支出经济分类科目改革贯彻到基层、落到实处。三是建议省级财政加强对下级财政及部门支出经济分类科目使用的指导及监督检查，确保科目使用规范正确。

（四）建立国库与财政部门支出科目对账制度，提升支出报表准确性

国库部门与财政部门在支出科目上开展对账将有助于从拨款源头上促进支出科目的使用，提升支出报表的准确性及信息反映公信力。为此建议：一是要从制度上对国库与财政部门在支出报表科目对账问题进行明确，通过制度化对账促进支出科目的规范使用。二是要解决好财政支出后单方面调整科目而不通知国库、年底科目“列支转暂存”等情况，在严格科目使用同时，发挥对财政资金的监督作用，保证每笔支出从批复、拨款到使用都有迹可循。

参考文献：

[1]刘丽华.基于政府收支分类体系改革的支出预算管理研究[D].湖南大学，2007.

[2]王少强.以GFS为模式构建我国政府收支分类体系研究[D].湖南大学，2008.

[3]徐学耿、按经济分类编制财政总决算的思考与建议[J].预算管理与会计.2016.