李英/中共重庆市委党校

 

内容提要：预算调整是治国与理财的关键环节。如何加强对政府预算调整的监督一直是各级人大工作中的难点问题。总结地方人大在监督同级政府预算调整过程中应然与实然的角色定位可以发现，地方人大作为法定的预算执行监督的主体力量，在现实运行中介于程序性监督与实质性监督之间。之所以如此，政府预算调整行为的复杂性是人大难监督的首要原因、预算调整决策权的配置现状是人大监督的政治压力、地方人大“碎片化”的履职努力是人大监督的路径偏离。重塑地方人大在监督同级政府预算调整中的角色与权力，就需要人大审查监督政府预算全过程、提升人大监督能力、规范党政与人大的关系。

关键词：预算调整  人大监督  预算监督

 

一、引言

预算能力是国家治理能力的重要基础。“如果你不能预算，你如何治理？”^[1]在一个完整的预算过程中，预算执行通过真实的资金流动反映了政府的钱“来自哪里、花在哪里、如何花”。预算在执行过程中，进行一定程度上调整是正常和必要的，然而，如果调整过于随意和频繁、不受约束，则可能导致财政资源的浪费和权力的滥用。

近年来，中国各级政府的财政收支决算，与年初预算案相比，有相当大的差距。2014年，各省级地方预决算收支额偏差最大规模达1733.47亿元，最大偏差度达18.11%。^[①]再如，2014年7月广州市人大常委会审批通过了政府的预算调整方案，包括教育城建设专项支出20亿。3个月后，政府因为其中19亿花不出去对预算进行了再次调整。^[②]

加强对政府预算调整的监督成为人大监督政府“钱袋子”的重中之重。接下来，本文力图回答的学术命题是，影响地方政府预算调整的“深层次结构”是什么？地方人大在监督政府预算调整中的角色定位和实际作为如何？

二、地方人大在预算调整中的角色定位：理想与现实

（一）权力样态：预算执行监督的主体力量

政府预算一经人大审议批准，就具有法律效力，具有严肃性、规范性和约束性。2015年开始施行的《预算法》第十三条规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。第六十九条规定，各级地方预算调整方案应提请本级人大或人大常委会审批，“未经批准，不得调整预算”。所以，政府能进行预算调整必须满足两个前提，一是内容前提，即调整是确有必要的，符合法律规定；二是程序前提，调整必须有政府编制的调整方案，并报人大审批通过。人大对预算调整享有法定的最终决策权。

（二）实际角色：介于程序性监督和实质性监督之间

地方人大在积极探索和丰富实践过程中，运用一些行动策略，从权力保障、能力建设和约束机制等三个层面取得了对同级政府预算调整监督的进展，但同时也存在一些不足和困境，处于从程序性监督向实质性监督的转变过程中。

1.地方人大监督政府预算调整的方式探索

第一，先立法后监督。在监督预算调整的过程中，许多地方人大及其常委会会通过制定地方性法规来设计正式规则，从立法层面上先努力再落实具体的监督行为。重庆、广西、河北、云南等十余个地方在其关于预算审查监督的地方性法规中丰富了对预算调整的具体规定。这些法规明确界定了预算调整的范围和情形，大多数省级人大常委会还通过量化和列举的方式来直接界定了预算调整监督的权限。在部分地方如陕西、山东等地，为了避免政府财政部门规避监督，地方人大将预算执行中超收安排、预备费动用、预算周转金、返还和补助、预算划转等内容界定为“预算变更”，与法定“预算调整”相区别，并进行重点监督。

第二，先监督后立法。在许多地方人大及其常委会监督政府预算调整的具体实践中，他们会先通过实际工作中非正式的协调与沟通，不断争取影响预算调整实际行为，然后在合适时机将这种非正式努力固化为正式制度。在1998年，福建省人大常委会和省政府沟通协调，在预算超收收入使用方面达成两个共识，一是要合法用于当年开支，二是必须经过省人大常委会批准。^[2]2002年，福建省人大常委会出台《关于加强预算审查监督工作的决定》，明确将预算超收收入追加支出报批人大常委会这一做法固定为正式规则。

第三，先政策后限制。越来越多的地方人大及其常委会开始重视监督和约束各种预算执行过程中的增支政策，从而减少预算收支变动。现实中的预算收支调整很大部分原因在于政策变化带来的必要支出，所以，要监督预算调整也需要从预算调整的动因上着手。

第四，会议监督辅助询问与调研。围绕人代会、常委会、专委会工作会议等会议的召开，地方人大集中行使对政府预算的监督权，这是各级地方主要的监督形式。此外，部分省市还丰富了预算监督方式，探索发挥专题询问和视察调研在预算监督中的作用。闭会期间，财经委或预工委会组织相关工作人员和人大代表对某部门的预算或某项目的预算进行视察调研、专题询问，或组成特定问题调查委员会到预算所涉某一项目的一线去调查研究预算使用的进展与绩效，或召集预算工作专题会对有关部门的预算进行审查和询问。

2.地方人大预算监督的能力提升

首先，地方人大及其常委会内部组织制度建设带来了工作能力的提升。在人大的组织框架中，预算监督权主要依靠其常委会来履行，常委会又依靠人大专门委员会——财经委开展日常工作，预算工作委员会或预算审查监督处是人大常委会的专门办事机构。当前，财经委和预算工委逐渐拥有了相对区别的职责权限，财经委负责初审政府预决算草案和预算调整方案草案及监督预算执行，预算工委协助财经委完成预算监督的日常具体工作。财经委的存在、预算工委的协助，大大提高了人大获取、分析进而处理预算信息的能力，部分省市还在预算工委内部设置了办公室、经济处、预算处、调研处等分支机构，这在很大程度上提高了地方人大监督预算调整的能力。

其次，地方人大常委会人员队伍建设带来了工作能力的提升。人大代表及其常委会组成人员的履职素质，是人大预算监督权力发挥水平的关键。预算工委与财经委作为核心预算监督机构，需要具有较高的专业能力，一要能自主独立分析审查预算数据；二要能为人大和常委会提供更快更有效的预算信息及审查结果；三要能使复杂信息简单化，使之容易为人大代表理解。经过多年的人事改革和队伍建设，多数从事人大预算监督工作的人大代表具有会计审计的学习经历和财经工作经历，专业化的人员结构已基本形成^[3]，提高了人大预算监督的能力。

再次，互联网发展带来了人大工作能力的提升。互联网为人大预算监督提供了逐渐多元化的监督渠道，搭建了人大与政府部门间的互动平台，增加了预算监督的效能和力度。2004年广东省财经委与财政厅联网，使用“国库集中支付系统”，此后各地纷纷采用这一系统。另外，还有部分省市构建了实时在线监督系统等网络平台，逐渐构建起一个人大与政府、与部门间的信息共享与虚拟互动平台。

最后，部分省市还通过协调权力关系提升了人大的预算监督能力。据调查，截止2014年底，除四个直辖市和广东、西藏、新疆外，其他24个省（自治区）的人大常委会主任都是由省委（区委）书记兼任。这在总体上提升了人大在政治权力结构中的定位，强化了人大的预算监督能力。

3.地方人大预算调整监督的权力突破

近年来，各地方人大在预算调整监督权力方面发生了某些突破。这种突破主要表现为，人大与党委、政府之间的权力格局在程序上或在实质上的某种变化，具体来说，包括审批程序的规范化和报告内容的细化。

地方政府预算调整方案经过同级人大常委会审批，已逐渐成为各地预算执行过程中的正式程序，预算调整和预算调整审批也逐渐规范化。在广东，政府预算调整要编制方案，说明原因、项目、数额、措施等；在人大常委会会议30日前，政府要将调整方案及有关的详细材料提交财经委；在人大常委会会议上，组成人员听取政府的预算调整报告和财经委的初审报告，并进行审议决议。

在审批内容上，各地方人大及其常委会尤其重视对预算调整的具体内容、具体范围的细化，也就是要求细化政府的预算调整报告。第一，明确要求重点项目及法定支出的调减必须由人大及常委会审批，这是监督重点。第二，规定预算超收收入要在规定范围内使用，要编制方案，要及时向人大预算审查监督机构通报情况，或报人大常委会备案，或经过地方人大审查批准。第三，调剂不同预算科目之间的资金需报人大常委会审批。

4.人大审查监督政府预算调整的实际约束力增强

方式策略是地方人大采取的实际行动，权力突破和能力提升是地方人大所做的制度设计和组织建设，是一种主观努力。在有了主观努力和实际行动之后，还要看人大预算调整监督的实际成效。人大监督的效力最关键的指标是看人大的监督是否对政府的预算行为产生了实质性的影响。

考察近年来省级人大及常委会监督同级政府预算执行的过程，可以发现，省级人大确实开始发挥实实在在的影响，对预算调整进行实际的约束。一方面，政府预算的公开化和透明度提升，这是约束力增强最直观的反应。近年来，我国的政府预算公开步伐逐渐加快，实现了从不公开到公开、从被动公开到主动公开、从粗线条公开到相对细致公开、从特例式公开到常态化公开的逐步转变，政府向人大公开的预算信息在信息内容、信息质量、信息通道方面都有很大进展，可以说，这是人大监督实效的显著标志。

另一方面，政府主动接受与配合人大的监督，也正是人大监督约束力增强最潜移默化的反应。主动的对话比被动的对话更能反映人大在预算监督中的主体性地位，自觉接受监督比被迫接受监督更能说明政府对人大监督地位的承认与尊重。^[4]随着预算管理改革的逐步推进和人大预算监督的积极探索，人大越来越积极地审查监督同级政府的预算，政府和财政部门也越来越主动地配合监督。

5.地方人大审查监督同级政府预算调整的现实困境

在看到监督进展的同时，我们还要注意到，省级人大对预算调整还没有实现实质性监督，省人大及其常委会对政府预算调整安排缺乏实质性约束，在执行环节没有真正介入，仍处于一个从程序性向实质性逐步转变的过程中。而且，随着预算改革和预算监督的推进，人大监督的困难将逐步增强，日益复杂。目前的困境主要存在于程序、信息和监督主体层面。

（1）监督程序方面

预算调整的通常程序是，财政部门编制预算调整方案，报政府审核，然后提交人大常委会审批，最后由政府和职能部门执行。但是在实践中，不同类型预算调整在程序上有所差异，直接或间接导致了预算调整监督程序的不规范和不完整。

在由上级政策引起的预算调整中，预算调整的一般程序是，上级政策出台并要求配套列支，政府部门或财政部门进行相应安排，向人大及其常委会通报报告情况，经人大常委会审批。在上级政策必须执行的行政压力与上级政府只提供部分或不提供配套资金的财政压力下，地方政府的预算调整是必然的，而地方人大对这种预算调整的监督又是无力的，这种动因下的预算调整无论是否按照既有程序来操作，预算调整的监督更多都只是一种“橡皮图章”。

在中央代理发行地方政府债券引起的预算调整中，预算调整的一般程序是，中央政府做出发行债券的决策，并基于地方实际和现实需要决定各省债务限额，然后要求地方政府编制调整方案，并报同级人大常委会审批，最后再实际发行债券。在实践操作中，部分省市的地方政府确实会按照程序先编制预算调整方案，再提交同级人大常委会审批，但也有部分地方政府没有预算调整方案，只有地方政府的发债情况说明和人大常委会的批复文件。

（2）预算信息方面

在人大与政府之间的预算信息传输过程中，人大主要是通过正式会议、半正式会议的视察与询问以及网络平台获取信息，其中正式会议和半正式会议是主要传输渠道。而且，在执行预算时，是行政首长或者拥有“盘子”内资金的分管领导或部门首长真正掌握资金流向。所以，人大对预算调整的信息一般处于事后知晓的状态，且知晓的信息量与信息详细程度有限。另外，现实中的预算调整较为频繁，这为人大常委会带来了更大的工作量，也影响了人大常委会对某次具体预算调整信息的了解程度。而人大代表只有在人代会期间才能看到预算草案和预算报告。

而就预算调整方案或报告的信息本身而言，也存在不足。按照预算法的规定，仍有部分实践中确实存在但未纳入预算调整管理监督的资金，这是预算调整信息的一种重要缺失。比如，每年人代会上预算草案不包括当年超收资金的收入计划，预算执行报告不包括上年的预算超收资金的支出情况。

（3）主体建设方面

对承担核心预算监督职能的财经委来说，除了审议政府预算草案和预算执行报告、预算调整方案草案和决算草案之外，它还需要审议国民经济和社会发展相关计划和报告、审议审计报告、经济立法等，任务繁重。虽然有预算工委协助财经委预算监督的日常工作，但在很多地方，预算工委的构成人员和财经委的组成人员是重合的，由财经委工作人员同时担任预算工委的构成人员，即“一个机构两块牌子”，监督机构的分化程度比较低。

对于如此繁重的工作量，人员规模相对有限，人员结构相对不合理。财经委组成人员的平均规模只有8.80人，预算工委的构成人员平均规模只有5.43人，队伍不够充实。另外，由于人事任免方面的惯性，这部分人员任职时的平均年龄为55.4岁，最多的是在60岁任职，49岁及以下的人员比例仅为16.18%^[5]，队伍“老龄化”较严重。即使在这人员规模有限、人员年龄偏高的工作队伍中，还有部分委员是兼职委员，导致实际承担日常监督工作的人员极少。

三、地方人大难以发挥实质性作用的解释框架

（一）政府预算调整行为的复杂性是人大难监督的首要原因

引发预算调整的“不确定性”可能来自于预算过程，也有可能来自于预算环境。预算编制可能由于主观或技术因素而不够科学，预算审批可能由于会期或议程问题而不够全面，预算执行可能由于法治意识或官员作用而不够严谨，这是预算过程内部可能引发预算调整的原因。同时，预算在执行过程中也会受外部环境、管理需求、政策制定等的影响。但是，一项预算调整究竟是受何种因素影响、如何受影响、受影响后如何调整，这些问题的答案却是极为复杂的。

在我国，中央的政策过程与地方的预算过程是分离的。中央政府是全国公共政策的决策中心，地方政府很多时候是在代理中央政府执行各项政策。如果在各级人大审议通过政府预算案之后，中央政府调整政策导向和政策安排，便会引起各级地方政策和预算的相应变化。从这个意义上说，地方预算并不是完全的“地方”预算，很多时候，它都必须围绕中央政策和部委计划来“转”。但是，中央政府在政策的实际执行过程中，并不会承包政策执行的经费，而是提供部分支持资金，其余部分由省级政府自行承担，或者直接由省级政府全力承担支出费用，这就成为省级政府新增的强制性支出。   

在此过程中，地方政府需要承担来自上级、本级以及社会公民多方面的压力。一是增收压力，需要想方设法增加地方收入；二是预算压力，需要在已有预算收支规划上调整预算，协调追加收支；三是行政压力，需要很好地执行上级新政策；四是舆论压力，需要面对社会舆论对预算调整、预算绩效的监督和质疑。

但是，基于中央转移支付和代发地方债务形成的预算调整同时又是各个地方政府极力争取的利益。转移支付是中央政府无偿转移给地方政府的财政资金，所以对地方来说，转移支付越多越好。地方债务是地方政府增加了收入但需承担偿还任务的财政资金，而且，倘若地方政府真的无力还本付息，中央代发的债券由中央代办还本付息，所以最后会由中央兜底。转移支付和地方债务都会增加地方财政收入，能补充地方财力，所以，各个地方都会争取这种增收。

由此来看，作为最常见的预算调整，受上级政府影响的预算调整同时存在着压力与利益。各地方政府承担着来自于各方面的压力，但又有内在的动力去竞争这种财政利益。加之这种预算调整有助于加强中央对地方的控制及上级对下级的领导，有助于平衡地区间的差异，所以此种预算调整将在不短的时期内持续存在。

而这种预算调整，人大最多只能是程序层面的监督。地方政府的这部分预算调整直接与中央或直属上级有关，在“下级服从上级”的行政体制中，上级政府控制着这部分追加的预算资金，下级政府部门会通过各种方式对预算的规模和结构进行调整以符合上级要求。人大对这种调整要么“支持”，要么“无奈”。地方政府的压力与利益并存，被动调整与主动变更同时存在，预算调整背后涉及未知的环境变化、复杂的政策执行和深层次的政治过程，这是人大难以实质性推进监督的首要原因。

（二）预算调整决策权的配置现状是人大监督面临政治压力

除了制度设计带来的预算调整监督疏漏，现实政治中的权力关系也深刻影响了预算调整过程。第一，党委的作用。“党委领导下的政府”是实质上的财政资源审批者或配置者。从某种程度上来说，中国地方政府预算过程可以称为“行政预算”模式，是一种“党领导下的行政预算”^[6]。人大审议的预算调整方案是经省委常委会讨论通过的，而人大在宏观上要坚持党的核心领导，在微观上要坚持常委会党组的领导，所以不会不通过方案。

第二，政府的作用。在预算过程中，省委领导影响预算过程的主要方式是通过规范程序出台政策、政令并推动实施，包括讨论政府重大事项，以引导预算过程，一般不会直接干预预算。除党政首长之外，政府内对预算调整发挥作用的还有财政部门和预算支出部门。在政府部门内部，主要负责人对预算支出享有最大的支配权，他们对预算的支配结果与地方党委和部门党组织的作用密切相关。

第三，人大的作用。作为地方权力机构，按照规范设计，政府预算草案和预算调整方案必须经人大或常委会审批才可以执行，且一经批准就具有法律效力，不得随意更改，同时，人大对政府的预算和预算执行进行监督，以确保政府收支严格按照预算法案进行。

在现实运作过程中，人大和党委、政府之间有着千丝万缕的权力关系，人大难以独立且实质性行使预算监督权。在这一过程中，地方人大面临多重难题：第一，既很难通过法律来改变既定规则，又难以在预算过程中掌握真正足以“制衡”的权力；第二，既要积极履职，监督政府预算和预算调整，又要兼顾政府效率和政策效果；第三，既要看好政府“钱袋子”，又要在“钱袋子”中支出。这些难题是地方人大在现实预算决策过程中难以发挥实质性监督作用的政治难题。

（三）地方人大“碎片化”的履职努力带来的路径偏离

各级人大在主动回应实际运行中的权力关系失衡时，进行了较多主动履职的探索。一方面，在过去的二十多年间，随着法制体系的建设，各级人大制定了各种含有经费条款的地方性法规。一般地，这部分法规会强调某一领域或项目的重要性，然后明确具体经费支出，这部分经费就成为了法定支出。在过去“部门立法”主导地方立法时，地方人大对这种立法行为的约束很小，几乎只是程序上的审查。当前地方人大主导立法的过程中，还是有部分事项是通过立法来保障经费支出。实际上，这种立法行为反而体现了人大自身不受预算约束和立法不受预算约束，这种法定支出肢解了年初预算、影响了预算执行过程。另一方面，在人代会上或在预算执行过程中，个别人大代表会就具体事项提出个人议案或意见，影响政府的某项财政决策。政府一般会出于对人大代表的尊重，或者对地方人大权力的顾及，而接受部分意见，安排相应资金。但人大代表议案这种履职努力也是“不恰当”和“碎片化”的，因为一些人大代表的议案带有很强的主观性，部分意见并不是绝大多数人大代表的意见。而且，政府对这种部分人大代表资金安排建议的尊重实质上是对预算的不尊重，在预算执行过程中主观增加了预算调整。

四、重塑地方人大在预算调整中的角色与权力

预算能力的有效发挥，不止是预算法治的实现，更在于预算的有效执行。我国的预算体制正处于转型之中，不够规范的预算调整不可避免，但我们要尽力避免随意和频繁出现的预算调整。这就需要通过一定的制度和规范程序来约束预算行为，控制预算调整行为中的主客观的驱动力，以保证公共产品和公共服务的质量。

（一）地方人大审查监督同级政府预算全过程

预算过程环环相扣，监督政府预算调整需要在监督政府预算的每个阶段都有所作为，以实现政府预算权的程序化和人大预算监督的规范化。

第一，人大要提前介入预算编制。在预算编制环节，各级政府部门存在“官僚自由裁量的预算最大化”问题，收入征管部门有“留有余地”的倾向，支出预算申请部门有“留有缺口”的倾向。这些主观因素影响了预算编制的科学性。地方人大在预算编制环节可以通过反馈上年决算和预算绩效意见、提前介入预算过程、增加对部门预算编制的调研、增加预算编制时间等方式提高预算编制的科学性。

第二，人大要严格审批预算草案。在各级政府内部，政策过程与预算过程也是分离的，编制预算的财政部门无法控制政策，不能从预算角度去审查政策的合理性和政策成本，而一旦有新政策或政策调整，就需要在预算盘子里安排专属资金。地方人大在预算审批环节发挥作用，包括提前将预算草案提交人大常委会和人大代表，增加现场审查的程序和时间，增加预算信息透明度，为预算草案附上必要的辅助材料，等等。

第三，人大要严格监督预算执行和预算调整过程。人大要明确预算执行环节的监督重点，改变“政府报告什么，人大就审查什么”的状态。对预算调整，人大要审查预算调整是否必要、程序是否合理。要细化预算调整的范围和程序，如，调整变动幅度超过计划值一定百分比的预算调整必须提交人大常委会批准；发生紧急事件，可以授权政府应急处理，进行部分的、暂时的且受监管的支出，政府要向人大常委会补充提交预算调整报告。

第四，人大要严格审查监督决算，评估预算绩效。预算年度结束后，预算编制是否科学、预算执行是否合理、预算调整是否规范有效等都需要评估，科学有力的评估才能让人大对预算情况有一个全面的把握，也才能对下一预算年度的预算产生实际影响力。

（二）提升地方人大预算监督能力

地方人大预算监督能力高低是地方人大能否成功履职的关键，提升地方人大预算监督能力也是地方人大最切实的努力方向。

首先，完善预算调整监督的地方性法规。新《预算法》实施后，很多地方已经启动或者完成了地方性预算监督法规的修订工作，但还有部分地方仍无新法可依。地方在修订法规的过程中，既要遵循《预算法》原则性规定，又要结合地方实际和实践经验，还要随着实践发展的需要，持续修订完善法规。

其次，加强人大队伍建设，尤其要重视人大财经委和常委会预算工委的队伍建设。财经委和预算工委要完善组织结构、规范办事流程、充实专业力量。 

再次，建立地方人大预算监督的辅助力量。地方预算监督可以借助专业“外脑”，聘请具有高级审计师、高级会计师等职称的专家学者组成人大财经委专家顾问组，提升人大审查质量。部分地方已有了这样的尝试，如河北、上海和安徽的专家顾问组或预算审查监督顾问组。

（三）规范完善党、政、人大之间的关系

对于“省委常委会‘定盘子’—省财政厅编制预算草案—省政府常务会议研究—省委常委会研究讨论—省政府提请审议—省人大审查通过”这一预算编制程序，可以在微观层面上进行程序调整。在送省政府常务会议研究讨论之后，便可送人大常委会初审，政府吸纳初审意见、改进预算草案后再送省委常委会讨论，最后再将经省委常委会通过的预算案正式送人大审批。这种工作方式可以使提交省委和省人大的预算草案更加完善，对政府、党委、人大的意见吸纳协调地更加彻底，在一定程度上更好发挥了人大的作用。

五、结语

一场复杂的改革应该是有策略有侧重的，要控制改革的力度、幅度和节奏。人大预算监督触及政治中的权力关系、行政中的公共事务及相关社会经济问题，加强人大预算监督不可能一蹴而就。未来的改革应继续坚持渐进性和稳健性原则，在相当长时间内将改革的重点继续放在比较容易的技术性层面，提高预算的全面性、透明性、规范性，提升人大的监督能力。长期来看，单纯依靠技术性改革来提高人大预算监督效力是不够的，深层次的制度性改革势在必行。

当然，我们强调人大的监督并不是强调人大监督在财政活动中要发挥决定性作用，行政行为必须要有一定的自由裁量权，如果人大监督得过于详细，约束得过于严格，反而不利于预算执行，也不利于实现预算绩效。我们为地方人大预算调整监督所提的建议仍是一种理想状态，这并不能抵消当前一些制度和实践的积极作用，有些措施和制度可能仍会在相当长的时期内继续有效。