1994年为提高“两个比重”，我国进行了分税制财政体制改革，对政府间收入进行划分，但并未相应划分各级政府的事权和支出责任。其后的十余年间，政府事权及支出责任不断从上级政府下放到基层政府，使基层政府在财力十分有限的情况下承担了大量的支出责任，基层财政困难问题日益显著，严重危及公共服务供给。为缓解基层财政困难，中央政府推行了诸多改革，其中省直管县财政改革就是其中之一。

省直管县改革可以追溯到2005年，财政部发布《关于切实缓解县乡财政困难的意见》（财预[2005]5号）提出要推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。随后的几年中，中央出台的多项重要文件中都提及要推行省管县财政体制改革试点，并不断扩大试点范围。2009年财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号，下简称《意见》）正式拉开我国省直管县财政体制改革大幕。《意见》要求进一步推进省直接管理县财政改革，并明确指出要在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。同时，《意见》中还明确省直管县的改革涉及转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。

此后，省直管县的改革试点在多省区推开，但各地区改革试点的过程和结果却有较大差别：如河北、山西、江西、广东、贵州、甘肃部分省区在推行扩权强县改革试点的同时，还不断扩大省直管县改革试点范围；云南、青海等省区则在改革之初选择少数几个县进行试点，之后并未有新的改革动作；四川着力于推行扩权强县改革；内蒙古并未开展省直管县改革试点。而浙江、宁夏则是一直实行省（自治区）管县的财政体制，虽然在20世纪80年代全国其他省区大力推行市管县时有过动摇，但很快又回到省（自治区）管县的体制下。

财政省直管县有利于提高财政资金管理效率、促进县域经济发展、实现城乡统筹。然而，时至今日，省直管县改革仍未全面推开。本文将以云南省为例，从实践层面对省直管县改革的推行成效及推进过程中遇到的困难进行再考察。

二、文献综述

2004年开始试点的省直管县财政体制改革是省以下政府间财政关系改革的重要组成部分，改革的核心内容是在收支划分、转移支付、资金往来、财政预决算以及年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务（王小龙和方金金，2015）；目的是通过省直接管理县财政，加强省级财政的统筹能力，减少市级财政对县财政的截留，提高基层的公共服务能力（刘尚希和李成威，2010），是改革的大势所趋（才国伟等，2011）。

经过十多年实践，省直管县改革的作用和影响已经充分显现，该项改革能够促进县级财力能力，改善县级级财政收支状况：刘佳等（2011）指出省直管县改革显著提高了县级政府的财政自给率，其中县级市富裕县和规模较大的县的政策效应最明显。贾俊雪等（2013）认为省直管县财政体制改革有助于增强县级财政自给能力实现县级财政解困。王婧等（2016）认为省直管县显著改善了试点县的财政收支状况。吕凯波和何秋仙（2016）指出省直管县改革能够促进省对下财政收入分权度和财政支出分权度的提高，实施全面管理型的省直管县改革有助于纠正非对称财政分权给市县基层政府带来的财力与支出责任不匹配问题。李一花等（2016）更进一步地指出省直管县财政改革对县级财政支出的整体效率和规模效率的影响显著为正，对结构效率的影响显著为负。

虽然大量研究认为省直管县有利于减轻县级政府财政困难。但是，省直管县改革仍受到较大阻力，至今仍未实现原定2012实现全面省直管县的改革目标。有学者认为这主要是来自于市级政府的抑制。省直管县改革是对省、市、县财政关系的重新调整。省直管县改革从总体上看将减少市级财政的可支配财力，扩大县级财政的自主权（杨志勇，2009）。在实践中，省直管县改革的最终目标是市县并立，无论是事权财权，还是人事权，市级政府都只管市辖区。财政省直管县缩减了地级市的财政来源，地级市对此的抵触情绪较大，有些地区甚至出现抵制的情绪（才国伟等，2011）。

从理论方面看，省直管县改革有利于我国政府体系扁平化、提高政府运行效率；但从实践角度看，省直管县改革推进成效不佳，除了来自于市级政府的阻力外，还可能存在其他方面的原因使其难以推进。本文将以云南省专项转移支付资金管理中的省直管县情况为切入点，研究我国省直管县难以推行的原因并提出相关政策建议。

三、云南省直管县财政改革情况

（一）云南财政省直管县改革试点情况

2009年财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），云南省积极跟进中央部署，于2009年12月颁布《云南省人民政府关于开展省直管县财政改革试点的通知》（云政发[2009]210号，下称《通知》），宣布自2010年1月1日起开展省直管县财政改革试点，并将腾冲县、镇雄县、宣威市设为三个试点地区。

《通知》中规定，云南省三个试点地区的改革核心是政府间利益关系和财政管理权责的调整与配置；主要内容包括省、市、县（市）政府间的利益基数认定，财政收入、支出责任划分，财政预算编审、财政结算、转移支付、收入报解、资金调度、债务监管以及政府间的管理责任等。其中，对转移支付和专项转移支付的管理办法主要有：第一，三个试点县（市）的包括专项转移支付在内的各项省对下转移支付由省直接分配至试点县（市）。第二，专项转移支付项目和资金由试点县（市）直接向省财政厅及省直有关部门申报；省级专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到试点县（市），同时抄送所属市财政及有关部门。同时，《通知》还明确省直管县（市）财政改革会在试点的基础上逐步扩大试点范围。然而，从2010年1月1日开始试点，云南省省直管县改革试点已经七年多，试点地区仍为原有的三个，尚未扩大范围。

2015年9月，根据《中华人民共和国预算法》、《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》（云政发[2014]28号）等有关规定，云南省制定颁布《云南省省级财政专项资金管理暂行办法》（云财预[2015]341号，下简称《办法》），对云南省省级专项资金管理办法进行规范。《办法》中对专项转移支付的设立、分配、拨付、退出、绩效管理等内容进行了详细规定。使云南省专项转移支付资金的管理有了明确的依据。目前，云南省专项转移支付管理改革已经在整理撤并专项转移支付种类数量、调整专项转移支付资金结构、加强绩效评价及管理等方面取得了较好的成绩。但是《办法》中规定的专项转移支付资金管理尚未推进省直管县的范围，仍沿用原有财政管理体制。就具体的专项转移支付管理实践情况看，目前云南省专项转移支付中除扶贫专项资金等个项目开始实行省直管县外，大部分专项转移支付资金的管理均是由上至下的省对16州（市）加3个直管县、州（市）对区域内各县的管理办法。

（二）云南省直管县财政改革结果及存在问题

第一，财政省直管县并未起到促进县域经济发展的作用。从浙江等地区的省直管县财政改革结果看，财政省直管县对县域经济具有较大的促进作用：“省管县”体制的推行有效提升了区际统筹发展能力和财政利用针对性，客观上刺激了县级城市经济发展活力，并带动了区域经济发展（崔凤军和陈晓，2012）。

但是，云南的财政省直管县试点并未对试点地区的经济发展起到显著的促进作用。2009年宣威市、腾冲县、镇雄县的人均GDP均低于云南省平均水平，在全省129县的排名在中下水平，分别61、67和128位；2015年三地的人均GDP仍低于云南省平均水平，排名分别为宣威市99位、腾冲县60位、镇雄县129位。

第二，财政省直管县改革进程缓慢，自2010年开始试点后没有后续政策跟进。根据2009年财政部《意见》的内容，我国要争取在2012年之前除民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。就全国情况看，已经有一些省份如江西、山西、广东等在试点基础上逐步扩大改革范围，增加省直管县的数量。云南省虽然也有一些民族自治地区，但除最初的3个试点外，一直没有增加省直管县的试点县域，财政省直管县改革进行缓慢。

财政省直管县改革进程缓慢的也并非云南一省，除云南外，还有其他省份在这项改革上也出现了重重困难，改革试点波折不断。如河北2015年3月宣布新增8个第二批省直管县（市）试点，但仅在半年后就进行调整，第二批8个新增试点县（市）就停止试点，重新划归所在设区市管理。另外，还有大批和云南省情况相似的省区，在中央政策发布后也相应出台了相应的试点政策，但之后就没有后续政策推进，改革并未得到积极推进。

可见，财政省直管县改革在全国的推行并非顺风顺水，在多数地区遇到较大困难，改革推进缓慢甚至停顿。

第三，相关改革间相互独立，没有充分发挥各项改革的联动互推作用。财政省直管县是一项综合的财政体制改革，其中包括财政收入、财政支出、政府间财政转移支付、财政预决算、财政绩效管理等多方面省直管县的具体事宜。财政省直管县的最终目标是要在以上各方面都实现省对县直管。所以，以上各方面的改革都可以进行省直管县的尝试。事实上，可以通过在以上单项改革中推进省直管县，研究省直管县的具体方法和政策，进而推进财政管理中全面省直管县的实现，实现各项改革联动互推。

云南省自2009年下发《通知》开始试点省直管县后，虽然也进行了包括绩效管理、预算管理、专项转移支付管理等多方面的改革，但这些改革都以原有的省、州（市）、县（市区）三级财政为框架进行，并没有尝试在各个具体改革中进一步推进省直管县改革，没有发挥各项改革的联动互推作用。

四、云南财政省直管县难以推行的实践层面分析

（一）外因：客观实际的限制

我国浙江省是推行省直管县最早的省份之一，也是省直管县运行最成功的省份之一。与云南相比，浙江在社会经济发展、自然地理、行政区划等方面更具推进省直管县改革的条件，对其省直管县的成功推进产生了重要的推进作用。反观云南，一些外部客观因素限制了省直管县改革的推行。

第一，区域经济发展水平成为云南县域发展的最大制约因素之一。一方面，浙江省是我国经济发达省份之一，而云南省则属于经济落后地区。2016年浙江省GDP为4.65万亿元，人均GDP为8.32万元；云南省GDP为1.49万亿元，人均GDP为3.12万元。经济发展水平较好，使浙江省各级地方政府能够有较丰裕的税收收入发展地方公共事业，与云南相比，浙江省县级政府对上级政府的依赖程度较小，而云南省县级政府财政收入则需要在很大程度上依赖于包括州市级政府在内的上级政府的财政补助。另一方面，浙江县的县级经济发展水平优于云南省，也为通过省下管县加强县级财政独立性增加了可行性。在中国统计局2004年和2005年全国百强县（市）测评结果中，每年均有30个县属于浙江，而云南省则没有一个县区能进入百强。

第二，云南省的自然地理条件和道路交通基础设施不利于省直管县。一是浙江省区域面积较云南省小，便于省级机构工作人员到实地进行考察、管理，有利于缩小管理时间成本和资金成本。浙江陆域面积10.55万平方公里，占全国国土面积的1.1%，是中国面积较小的省份之一。云南省国土总面积39.41万平方千米，占全国国土面积的4.1%，居全国第8位。二是浙江省山地面积、区域内海拔落差均小较云南小，使省直管县的难度进一步减轻。浙江省陆域面积中，山地占74.63%，境内海拔最高处为1929米。云南省属山地高原地形，山地面占全省国土总面积的84%；全省海拔相差大，最高点海拔6740米，最低点海拔76.4米^[1]。三是浙江省道路交通基础设施条件便于实现省直管县。早在2002年浙江就已实现“四小时公路交通圈”从杭州到各地级市都能在四小时内到达，近年来浙江省内更不断加强高铁建设希望建成“一小时交通圈”。这种便利快捷的道路交通条件使省直管县的时间、交通成本进一步下降。但云南省内由于多山区、海拔落差大，道路交通基础设施建设的成本高昂，也使从省会昆明到各地州、县区的时间成本大幅增加。

第三，云南省的行政区划设置为省直管县增加了来自于政府内部的消极性。目前，浙江省的县（市辖区、县级市）共90个，其中民族自治县1个。云南省共有129个县（市辖区、县级市），其中民族自治县（自治）29个，边境县25个。浙江省县区数较少，为省级政府机构在资金分配测算、指标分解下达等方面减轻了难度，减少了工作量。另外，浙江省只有一个民族自治县景宁畲族自治县，而云南省有29个民族自治县。由于民族自治县在县域治理方面享有诸多特殊条件，省直管县过程中如何同时实现省直管，又要照顾民族自治县的自治权成为一大难题。

（二）内因：各级政府的态度

财政省直管县有利于精简政府机构、缩小政府规模，缓解基层财政困难、促进公共服务供给，提升财政效率、强化财政管理绩效。但是，从云南省的实践来看，省、州（市）、县（市、区）三级政府都表现出不积极。从专项转移支付管理的实践看，三级政府都存在较多的现实原因，缺少积极推进省直管县改革的动力。

第一，省级管理部门由于管理工作繁重难以推进省直管县。在云南省专项转移支付资金管理的项目管理、资金分配拨付、绩效管理等具体实践程序中，省级财政及职能部门主要与16个州市和3个直管县（市）对接；然后，16个州市财政部门和职能部门再根据各自的资金分配办法、绩效管理办法对专项资金进行州市内部各县域间的分配及绩效考评。在这样的管理方式中，云南省129个县区分别由16个州市级政府及部门管理，省级部门实际上只需要直接管理19个被管理对象（16个州市和3个直管县（市）），能够较大程度地减轻省级部门的工作量及工作难度。而若在全省129个县都推行省直管县，会大大加重省级相关部门的工作难度。（1）项目甄选及实施。专项资金涉及大量的具体项目，在资金分配、拨付过程中，需要对具体的项目进行甄选，由省级负责项目甄选及实施，在信息获取方面省级财政部门及职能部门不具有优势，难以做到详细了解项目申报单位的信息、项目建设和实施地区的情况。同时，由于项目数量繁多，若由省级部门负责甄选及实施工作，还需要阅读、分析大量项目资料，对项目可行性、效益、产出进行比较，择优录取的难度较大。（2）绩效考评。以专项转移支付资金绩效管理为例。省级部门制定绩效目标后，设定全省各公共事业领域在一定期限内需要完成的工作及实现的目标，将各公共事业的绩效目标分解并下达到各州市，明确各州市需要完成的额度。然后，各州市再根据区域内各县的实际情况，将绩效目标分解并下达到各县，明确各县需要完成的额度。这种情况下，省级部门只需要将绩效目标分解到十六州市。但是，如果采用省直管县的形式，就需要由省级部门将各项公共事业绩效目标直接分解并下达到到129个县，工作难度较大。特别是一些可能涉及多个县区的大型项目，将绩效目标分解到具体县区的难度更大。（3）项目管理。专项转移支付项目遍布全省129个县区，若由省级部门进行直接管理，在信息优势、管理便利性、管理效率等方面都存在较多难点。特别是云南山区面积多的地理特征，也使省级工作人员进行项目实地考察的难度、资金成本、时间成本增加，管理效率较低。

第二，州（市）级政府出于自身的考虑没有积极推进省直管县。在推进省直管县的财政改革中，州（市）级政府也没有推进的积极性，其原因主要出于自身利益的考虑：（1）州（市）级政府权力被架空。在当前我国的财政管理制度中，省政府对接州（市）级政府，再由州（市）级政府对接县级政府，预算计划的编制执行、资金往来拨付都需要通过州（市）级政府在省、县级政府间起到桥梁纽带作用。此外，在数据统计、政策制定中，州（市）级政府还需要承担本区域内基层政府的协调、统筹工作，使本区域内的经济和财政政策能够协调一致。省直管县后，县级政府资金下达拨付将直接由省级政府与县级政府对接，州（市）级政府在政策制定中的作用将大大减小，而在资金分配划拨过程中的作用甚至可能接近为无。这与官僚机构权力最大化的要求有冲突，所以，州（市）级政府会出于保留自身权力的出发点，消极甚至抵抗对待省直管县改革。（2）州（市）级政府人员安置去留的问题。对于将在省直管县改革中受到直接冲击的州（市）级政府公务员，他们推进省直管县改革的主动性和积极性也相应更小。省直管县将使部分州（市）级政府机构工作职责大量减少，这部分机构将面临机构调整，其中的公务员和工作人员的安置将是随省下管县改革而产生的一项重大问题，该问题也是省直管县改革难以推进的重要原因之一。在与州（市）级政府公务员的访谈中，笔者也多次听到公务员们表达：“省直管县的话我们怎么办？我们要去哪里？”的困扰。

第三，县级政府对省直管县处于观望状态。由于改革对县级政府没有明显的利益驱动，甚至可能在某些方面会触动县级政府的利益，所以大部分县级政府对省直管县改革处于观望状态：一是县级政府考虑直管后州（市）级政府对县级政府的配套、补助等财政拨款是否会受到影响。二是民族自治县考虑到其自治权受到影响，云南省有29个民族自治县享受民族自治地区的特殊政策照顾，部分自治县考虑若由省政府直管，其自治权、自治范围是否会减小，因而对省管县颇有犹豫。

五、政策建议

目前，我国各省财政省直管县改革推进情况参差不齐，对云南的实践考察显示，财政省直管县推进缓慢，究其原因有来自于社会经济等方面的外部客观原因，也有来自于各级地方政府的内部主观原因。针对以上外因和内因，推进省直管县财政改革的政策建议主要有：

（一）加强落后地区公共服务供给，促进区域经济发展。

地区经济发展水平目前已经成为制约西部地区推进省直管县改革的重要原因，由于经济增长乏力、地方政府财政收入需要大量依赖于上级政府的补助。在区域经济发展水平较好，基层政府财力水平有保障的情况下，基层政府才更有积极性推进财政省直管。另一方面，以云南省为例的许多西部省份自然地理条件限制了省直管县的推进，使省直管县的管理成本可能提高。加强包括基础设施在内的各项公共服务供给，有利于从时间、资金等方面提升省直管县的便利性，节约管理成本。

（二）推进政府机构改革，加强政府机构行政能力建设

一方面，应明确财政省直管县并非撤销地市级政府，而是实行市县并立。所以，财政省直管县改革还需要从政府机构方面入手，改变目前市级政府的管理范围和级别，使之成为与县级政府同行并立的一级政府。这就不会影响到市级政府工作人员的去留。另一方面，目前云南省推进财政省直管县缓慢的一个重要原因是考虑到省直管后可能出现的省级机构与县级基层机构沟通交流、信息获取不畅，而影响直管效率。这就要求加强政府机构行政能力，进一步提升财政管理效率。

（三）促进财政管理办法和制度创新

针对云南省推进财政省直管县内存管理方面的困难，需要从财政管理办法和制度创新方面加以解决：一是以财政关系为基础的各级地方政府间关系构建。为推行财政省直管县重新划分各省的行政区划无疑是削足适履，可行的方法是对省以下财政体制进行创新调整。我国地方政府治理模式具有较多地方自治的特征，各省（自治区）对省以下财政体制具有较高的自主权，也由此形成了各省之间具有较大差异、各具特色的省以下财政体制及地方政府间关系。浙江财政省直管县得以成功推行，得益于其省以下财政体制较长时期都是市、县处于同级的地位，进行省直管县对市级政府的既得利益触动小。而云南省的财政体制中，市级则高于县级，省直管县可能会架空市级政府，必然有来自于市级政府的阻力。所以，应从省以下财政体制和管理办法创新的角度，考虑如何在减少市级政府阻力的情况下，推进省直管县。具体地，可以借助当前我国进行政府间事权与支出责任划分的改革，在省以下政府间配置财权、事权与支出责任时，充分考虑激励相容原则，合理配置各级政府的财力与事权和支出责任，这也有利于多项改革相结合共同推进。二是省对下财政转移支付资金分配办法创新。目前云南省对下转移支付资金中，除扶贫专项资金之外，大部分仍采用省级政府分配、拨付到州市，然后再由州（市）级政府分配、拨付到县的办法。但是，扶贫专项资金全部由省直接分配到县的实践显示出较好的绩效水平，取得了较好的资金管理效率绩效。由此可见，在云南推进财政转移支付资金省直管县并非完全不可行，但是需要在省对下财政转移支付资金分配办法进行创新，改进现有测算方法、管理办法的前提下进行。三是以专项转移支付为代表的财政支出绩效考评办法。财政支出绩效考核有利于提升财政资金使用效率、减少浪费，有必要大力、全面推行财政绩效考评，但是目前绩效考评也在一定程度上限制了财政体制改革的推进，所以应该创新改革绩效考核办法，使绩效考核的实施更能适应财政省直管县的实践要求。

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