中国人民银行怀化市中心支行
内容提要：我国于2001年9月开始国库集中收付制度改革，地方改革现已推进到乡镇，新《预算法》也作了明确规定。从业务流程的角度，限于当时网络信息技术等条件，通过引入代理银行解决需手工操作、国库支付能力不足等困难，同时，也实行以“先支付、后清算”为核心的收支流程，导致收支效率不高、收支成本较大，以及违背了银行不垫款的支付结算原则等问题。本文以流程再造理论为基础，观察现存国库集中收付业务流程及存在的缺陷，探讨业务流程再造的主要思路及存在的难点，并提出实现业务流程再造的可行性及政策建议。
关键词：国库集中收付 制度创新 流程再造 直接支付
我国国库集中收付制度改革，于2001年9月率先在6个中央部门试点，按照中央推进改革的要求，目前已在中央、地方各级全面推行国库集中收付制度改革，新《预算法》已将其作为一项制度进行确立[1]。但从试点运行情况看，仍然面临许多问题需要解决，本文主要探讨国库集中收付制度业务流程存在的问题及改进思路，从流程再造的角度，实现国库集中收付的目标。
一、现存国库集中收付流程及缺陷
（一）现存流程
现存国库集中收付设计了两种收入收纳方式，一是直接缴库，由缴款人直接将应缴收入缴入国库单一账户体系（国库库款户、财政专户，下同），目前，税收收入和极小部分非税收入通过这种方式缴库；二是集中汇缴，由征收机关将所收的应缴收入，汇总缴入国库单一账户体系，目前，绝大部分非税收入都采用这种方式缴库。同时，还设计了两种支出支付方式，一是财政直接支付，由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到最终收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户；二是财政授权支付，预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到最终收款人或用款单位账户[2]。
（二）主要缺陷
1.流程的多元化，割裂了政府收支完整。现行流程存在两种收入收纳方式，纳入预算管理的资金，实行国库库款收纳，预算外资金实行财政专户收纳；相应也存在两种支付方式，纳入预算管理的资金，实行国库库款支付，预算外资金实行财政专户支付。对于两种收纳、支付方式，制度没有进行严格的边际界定，财政专户资金通过集中汇缴转变成国库库款，国库库款通过财政拨款转变成财政专户资金，通过财政专户可以方便地实现“空转”预算收入，方便地实现超预算拨款等违规操作，在“预算外资金成为历史”的新阶段，仍然出现了财政专户滥设，大量财政资金分散在庞大的财政专户之中，政府财政资金并未全部集中于国库单一账户，大量财政资金游离于国库管理之外，不利于政府集中调度财力和盘活财政存量资金[3]。
2.流程的倒逼式，失去了部门相互制衡。我国实行人民银行经理国库体制，就是为了建立国家预算执行的部门间制衡机制，其主要方式就是“执行和拒绝执行”。现行流程的一个特点是“先支付，后清算”，支付由商业银行代理执行，清算由国库执行，最核心的预算执行库款支付，通过追求商业利润的由财政通过市场化运作确立的代理银行先行支付，再由其提供支付清单到国库清算资金，国库无法实现实时的、事中的、逐笔的审核监督，只要有额度、已支付，就要清算资金，否则，商业银行会垫付资金，倒逼国库无法“拒绝执行”，部门间的相互制衡已不复存在。
3.流程的多环节，延迟了资金流动速度。现行流程存在两种收入缴库方式，直接缴库规定当日缴库，当日来不及的，最迟次日入库；集中汇缴没有统一规定缴库日期，如国有土地出让收入规定了10日缴库[4]，税收收入、非税收入通过税收过渡账户、非税汇缴账户划缴国库或财政专户，由于没有缴库的具体时间规定，过渡账户可以人为地调节入库进度，有的收入项目长期滞留汇缴账户，延迟了缴库速度。政府资金的支付流程，通过引入代理银行，增加了支付环节。实行国库库款清算方式，需要代理银行对已支付的资金进行统计汇总，很难实现实时清算，受支付系统时间限制，也难以做到当日清算，造成代理银行垫付资金；实行财政专户清算，受代理银行数量、专户资金规模的限制，有的支付需要进行跨行清算，增加了支付环节。
4.流程的代理制，增加了推进改革成本。代理制规定，商业银行代理国库集中收付业务，应先取得代理资格。由商业银行进行申请，人民银行负责资格认定，财政部门对具备代理资格的商业银行，通过招投标选择代理银行。代理国库集中收付业务不是商业银行的普遍业务，需要进行行政许可，行政许可需要增加行政成本，垄断或不充分市场竞争，需要承担社会成本。代理银行承担代理支付业务，需要按财政部门的要求改造会计核算系统，由于没有统一的模式、标准，各商业银行为了争取财政性存款，争相建立、改造系统，以满足财政的需要，投入了大量的财务费用[5]。代理银行先行支付，不能及时清算资金，造成大量的垫款，财政部门需要支付利息和办理业务的手续费，增加了公共财政支出。
二、流程再造改进设想及难点
（一）流程再造的目标、基础、核心及原则
按照哈默与詹姆斯.钱皮的《再造公司--企业革命的宣言》，“流程再造”，需要从根本上重新思考业已形成的基本信念；需要抛弃现有的业务流程和组织结构及陈规陋习，另起炉灶；可以取得显著的、飞跃式的进步；从重新设计业务流程开始[6]。国库集中收付制度改革，从试点运行到新《预算法》确定为一项制度，需要改变试点运行及原有技术条件限制下的观念、制度、框架、流程，实现国库集中收付业务流程再造。
1.流程再造的目标：实现“两个直达”。一是所有政府财政性资金由缴款人直接缴入国库单一账户，取消收入过渡账户、非税汇缴账户、财政收入专户等；二是全部政府财政性支出由该账户直接支付给商品或劳务供应商，取消财政零余额账户、预算单位零余额账户、财政支出专户等。
2.流程再造的基础：建立“两个系统”。一是建立政府收支信息系统，为纳税人、预算单位、财政、税务、国库、商业银行缴纳政府收入，支付财政资金的信息系统，实现政府预算、收入、支出的信息传递；二是建立政府收支支付系统，为政府资金收纳、支付的资金结算系统，根据收支信息系统的相关信息，实现政府资金收支的支付。
3.流程再造的核心：设立“两个账户”。一是设立国库单一账户，为现金管理账户，记录所有政府财政性资金的收纳、支付、结存等现金活动；二是设立预算单位分类账户，以部门预算为基础，记录预算单位的部门预算支出，反映经济分类、功能分类等预算执行情况。
4.流程再造的原则：坚持“四个优化”。一是优化系统，实现环节最少，充分利用现代化的网络、信息系统，取消不必要的环节；二是优化操作，实现手续最简，统一开发、共享政府收支信息，公开使用，方便纳税人、缴款人、用款人操作；三是优化配置，实现成本最低。统一标准，防止重复建设，批量处理，实现效益最大化；四是优化流程，实现风险最小，政府收支信息流、资金流封闭运行，相互比对配套，对原始信息多部门核审，设立监督标准，系统自动审核、人工监督相结合，确保资金安全。
（二）收入收纳流程改进设想
1.缴款人（纳税人、纳非税人）根据纳税、纳非税申报情况，在“政府收支系统”填写税收缴款书、非税缴款书，提交开户银行。
2.开户银行对加盖印鉴的税收缴款书、非税缴款书进行凭证要素审核，不符要求的附理由退回，符合要求的将税收缴款书、非税缴款书信息提交国库，并将缴款信息导入银行会计系统；将转账或现金资金划入待结算国库资金户；将缴款回单加盖印章退缴款单位，缴款单位导入会计系统。
3.国库对税收缴款书、非税缴款书信息进行项目要素审核，不符要求的附理由退回，符合要求的提交征收机关；征收机关对税收缴款书、非税缴款书信息进行政策性审核，不符要求的附理由退回国库，符合要求的提交国库，并导入征管会计系统；国库对需退回的税收缴款书、非税缴款书信息及退回理由提交原开户银行，对符合要求的税收缴款书、非税缴款书信息导入国库会计系统。
4.开户银行将退回的税收缴款书、非税缴款书信息导入银行会计系统；将退回的待结算国库资金户资金退回缴款人账户，其余资金上划国库。国库会计系统对资金、信息进行会计核算，将核算后信息导入“政府收支系统”，提交同级财政、上级国库，并与征收机关对账；财政机关将核算信息导入预算会计系统，并与国库对账。
（三）资金支付流程改进设想
1.预算单位根据部门预算、用款计划情况，在“政府收支系统”填写国库转账支票、国库现金支票，提交财政部门，并在财政支付部门预留印鉴。
2.财政部门对加盖印鉴的国库转账支票、国库现金支票进行要素、预算、政策审核，不符要求的附理由退回，符合要求的将国库转账支票、国库现金支票信息提交国库，并签发支付令，在国库预留印鉴。
3.国库对国库转账支票、国库现金支票、财政支付令信息进行设定项目要素审核，不符要求的附理由退回，符合要求的按收款人开户行分转账、现金提交相应的商业银行，并导入国库会计系统进行核算，将资金划入各收款银行待结算国库资金户（转账户、现金户）；国库会计系统对资金、信息进行会计核算，将核算后的信息导入“政府收支系统”，提交同级财政；将国库转账支票、国库现金支票回单加盖印章退预算单位；预算单位导入预算单位会计系统。
4.财政将国库核算后信息导入预算会计系统，并与国库对账。
5.收款商业银行将国库转账支票、国库现金支票信息导入银行会计系统，不符合要求的，原路退回政府收支信息系统，符合要求的划转资金；将国库转账支票资金从待结算国库资金户（转账户）划入收款人账户；将国库现金支票留底联专户保管，待预算单位提交加盖财政、国库印章的回单联，进行“刷脸”配对后支付现金。从资金流的角度，可以对收支进行轧差划转，并配合国库现金管理操作，如果收支轧差后，商业银行“待结算国库资金户”余额较大，根据国库现金管理招投标余额及国库现金盈余情况，可以在“政府收支系统”开出国库定期存单，以抵销商业银行上划国库资金。
（四）存在的困难
一是观念改变难。按照2001年《财政国库管理制度改革试点方案》，“建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”，经过十多年的运行，在相关部门领导、经办人员，甚至专家学者的观念中，国库集中收付制度，就是政府收入实行直接缴库、集中汇缴的方式缴入国库或财政专户，政府支出实行财政直接支付、授权支付，通过财政零余额账户、预算单位零余额账户先支付，再与国库或财政专户清算资金。这种试点方案的标准流程，在人们的观念中已经“根深蒂固、开花结果”[7]，建立了稳定的框架，形成了成熟的模式，有了初步的成效，试图改变这种过渡性流程，难以接受。
二是部门协调难。国库集中收付制度的建立，涉及到多个部门，各部门建立的不仅是业务联系，还有利益联系，流程再造不仅要打破业务联系，还要调整利益格局。抛弃原有的流程，就要废除原以建立的系统，涉及到财政、代理银行、国库等多个部门，会涉及到部门、人员、内设机构调整，系统构建需要费用投入，改变流程也会改变政府性资金的分配方式、使用流向等，而体现最大的是社会效益，部门难以发挥主动性，流程再造比原来建立流程难度会更大。
三是制度建立难。流程再造需要相应的制度提供保障，目前年度预算在时间上有“空档期”，部门预算不精细，不便于财政、国库按预算、进度批量审核支付信息；支出分类不明确，如何进行功能分类和经济分类，直接影响财政、国库为预算单位设立分类账户；没有对预算单位、财政、国库在国库集中支付中明确各自的职责，国库转账支票、国库现金支票的要素如何确定，都需要相应的制度规范。
四是系统整合难。目前已建立的系统有国库信息处理系统（TIPS），但财政部门没有接入，支出没有联网；非税收入实行汇总缴库，TIPS也不具备接收非税收入逐笔缴库的功能。国库会计开发了数据集中系统（TCBS），但代理国库目前没有使用，TCBS也不支持“两个直达”处理；财政总预算会计系统、商业银行会计系统版本多样，与TIPS有的兼容，有的不兼容，整合现有系统，满足新的流程需要，难度很大，开发新系统，需要大量投入，难以取舍。
三、可行性分析及政策建议
（一）可行性分析
1.信息化可解决业务增加问题。实行国库单一账户管理，必然会增加业务，特别是国库业务量会增加。目前，国库业务种类大体上是实拨资金笔数占15%、金额占60%；直接支付笔数占75%、金额占35%；授权支付笔数占10%、金额占5%左右[8]。业务种类、数量都还属小数量级增长，远没有达到爆发式增长，没有超出现有信息系统处理的范围，全部业务实现信息化，完全可以解决业务增加的问题。
2.网络化可解决信息共享问题。国库收支流程通过“政府收支系统”实现网络化管理，信息源是唯一的，收入的源信息是缴款人填写的缴款凭证，支出的源信息是预算单位填写的支付凭证，商业银行、财税机关、国库都是对源信息按各自的职责进行审核、核算，不需要增加处理信息，进一步缓解集中收付财政、国库的业务量，系统可以对凭证要素进行自动汇总、提出，并与各自的会计核算系统无缝连接，确保了信息的真实、完整，核算的安全、高效。
3.标准化可解决实时监督问题。按照现行法律、法规和各部门在国库集中收付制度中的职责，建立监督标准，将标准输入系统，由系统对收入、支付源信息进行审核，实现实时、事中监督。如国库可以将年度预算、部门预算输入“政府收支系统”，将源信息与预算进行审核，发现超预算、无预算情况；可以对收款账户进行设定，发现拨款到财政专户情况；可以对收款用途进行设定，发现拨款用途违规情况。
（二）政策建议
1.实行顶层设计，自上而下推行。国库集中收付制度改革，在许多地方是脱胎于会计集中核算、工资统发，虽然限于当时分散型财政管理方式和落后的信息、支付技术，具有试点运行的特点，但经过十多年的运行，已形成了成熟的机构、流程、系统，同时，还新增加了代理银行选择、预算单位用款的流程、系统等，要进行流程再造，需要以《预算法》实施为契机，改变观念，统一思想，实行顶层设计，通过法律、法规的强制力，从中央向地方逐级推进。
2.统筹部门职责，减少推行阻力。在中央政府层面，要成立国家国库集中收付制度建设领导机构，明确规定财政、税务、国库、商业银行等相关部门的职责，统筹相关方的诉求，减少部门阻力，对制度建设、系统开发等进行合理分工，分阶段、分步骤稳步推进。地方国库集中收付要按照中央的要求，建立领导机构，协调各方职责，按职责分工，建立时间表，按“统一制度、统一流程、统一平台”，分步实施。
3.开发统一系统，建立操作平台。按照国库集中收付流程再造的需求，开发全国统一的“政府收支系统”，所有政府性收支信息在该系统传递，满足收入信息通过系统直达国库，支出信息通过系统从国库直达最后收款人，同时，财政、征收机关、国库能通过系统对收支信息进行审核监督，并通过与财政总预算会计、国库会计、征管会计、银行会计系统的无缝连接，实现资金支付、收支对账、报表查询、回单打印等功能。
参考文献：
〔1〕马海涛.新预算法与我国国库集中收付制度改革.[J]中国财政，2015(01):66-67.
〔2〕财政部，中国人民银行.财政国库管理制度改革试点方案，2001.
〔3〕刘贵生.现代国库论[M]北京:中国金融出版社，2014.17-19.
〔4〕财政部，国土资源部，中国人民银行.关于加强土地成交价款管理规范资金缴库行为的通知，2010.
〔5〕庞文军.我国国库集中收付制度现状及改革对策. [J]中国经贸，2013(10):203-203.
〔6〕迈克尔·哈默，詹姆斯·钱皮，王珊珊.企业再造:企业革命的宣言书[M]上海:上海译文出版社，2007-01.
〔7〕中国人民银行国库局.国库改革与发展.[M]北京:中国金融出版社，2007.169-173.
〔8〕刘贵生.积极推动以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革.[J].金融时报，2011.3.25.