赵晔/辽宁省委党校；钱继磊/济南大学

内容提要：财政政策不仅与经济目标相关，其背后还有密切的伦理基础。需要从程序正义的维度对财政政策进行系统而深入地伦理分析。正义是人类永恒追求价值，当代社会具有多元性特征，而程序正义则具有可见正义的伦理价值。通过财政政策实现程序正义应做到：财政政策的选择需要遵循程序正义，财政政策的践行需要遵循程序正义，财政政策效应评估需要遵循程序正义。

关键词：财政政策  伦理  程序正义

一、问题的提出

过去几十年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立与不断完善，我国对财政政策的研究也日益重视，财政政策的适时调整对我国经济等社会各方面的影响也越来越大。从整个学界过去几十年的研究来看，我国对财政政策的研究主要侧重于对具体政策措施如何来实现经济目标的应用性研究，具体表现为是积极财政政策、稳健财政政策以及紧缩财政政策等。诚然，财政政策作为应用经济学研究择中的重要领域之一，围绕如何实现某一具体经济目标来展开是其最主要的任务和意义，然而，若我们将整个经济学研究放至于一个更为终极的目标维度来考量，就会发现，包括财政政策在内的所有经济学研究的目的应该是为了维续和增进整个社会的文明进程，亦即为了使我们生活于秩序更为良好、更为正义的社会中。简言之，经济目标不应是我们的终极性目标，而仅仅是作为实现更高层次目标的工具。

财政政策不仅仅与经济目标相关，其背后还有密切的伦理基础。这就需要我们不能仅仅将财政政策的研究仅限于对经济目标的是否以及如何实现上，还应关注其对社会正义的影响如何。对于财政政策的研究不能忽略其背后的伦理维度。然而，从目前我国既有研究文献看，学界对于财政及财政政策的伦理关注还远远不够，且不但研究视角不够多元，研究也不够系统与深入。既有文献对财政伦理的研究主要在于：一是从实体道德角度对财政分配的形式和内容进行研究；[①]二是从公共道德的责任性强调其公共性、透明性与公共参与性特征，并在此基础上构建公共责任型公共财政伦理体系；[②]三是从实证角度对具体财政政策的绩效进行评估与分析；[③]四是从文化的角度对财政道德文化建设进行宽泛的表述，缺乏系统理论性的论证与分析。[④]然而，尽管上述研究的研究方法与维度不尽相同，但其研究要么将财政政策的道德视为一种既定的假设，从而将其作为衡量某方面的具体财政政策实际绩效的判断尺度，要么仅仅关注于财政政策的实体性道德层面。其共同点在于缺乏从程序性道德层面对财政政策进行研究与分析。

本文拟从程序性正义的维度对财政政策进行系统而深入地伦理分析。这不仅仅是因为既有研究的不关注，更是因为传统的实体道德，即实体正义要么预设为某种永恒不变的道德标准的存在，要么因在承认道德多元的基础上难以达致共识而处于争论之中。因此，程序性正义更具有可欲性。从程序正义的维度对财政政策进行伦理分析也更具有可共识性。

二、作为伦理价值的程序正义

在某种意义上讲，人类的进程除了维续、增进各种文明外，还是一个对正义不断进行探索和践行的过程。人类对文明的认识也经历了一个变迁过程。当今，我们所称的文明，不应仅是指历史学以及人类考古学意义上的人类脱离蒙昧状态那种人与兽相区分的文明，更应指涉具有现代人文社会科学意义上的文明，一般来讲，它主要涵盖了物质文明、精神文明、政治文明以及生态文明等[⑤]。然而，人类对于正义的探索和追求的历程也同样久远与复杂。

当然，其中还包含了一个更为基本的哲学命题，即善与正义的关系问题。换言之，善等同于正义吗？当代著名政治哲学家罗尔斯在《正义论》中鲜明地提出了这个问题并给出了自己的回答，当然这也遭到了包括施特劳斯在内的诸论者的质疑与批判。囿于本文主旨所限，笔者对此问题不作详述，但可以肯定是的是，善与正义始终是一个不可能完全割裂的论题，是包括伦理学在内的诸学科的重要命题。

(一)作为永恒追求价值且多元的正义

在某种意义上讲，人类与动物的重要区别之一就是对正义的探索与践行。古希腊一位戏剧家索福克勒斯有一部著名的悲剧《安提戈捏》，其中有一幕著名的戏可谓较早地反映了西方人们对何为正义的感性思考。[⑥]那一时期的先哲们则对正义诸问题展开了激烈的辩论，这一点从柏拉图的《理想国》一书中得到充分体现。之后的亚里士多德则更尊重现实社会中的实际情况，更注重人和制度的缺陷，在总结前人的基础上对正义本身以及如何实现正义进行了系统的思考与探索。其突出的贡献在于，将正义进行了界分，分为分配正义与矫正正义，以及如何通过制度的设置实现并维护正义。此外，还初步对制度本身提出了程序性要求，提出“以正当方式制定的法律应当具有终极性的最高权威”。[⑦]之后斯多葛学派以及伊壁鸠鲁学派，古罗马西塞罗的自然法思想，经由中世纪的基督教思想，直到近代以来的古典自然法学派、历史法学派、哲理法学派、功利主义与实证分析法学派，乃至现代以来的新自然法学派、新实证分析法学派、社会法学派等等，这些论辩在法哲学与政治哲学上表现世俗与宗教、自然法与实证法间的分野与博弈，其实质都是对正义的不同解读以及如何达致的不同方案而已。

如果从中华民族的文明进程看，我们亦可得出此种结论。一如我们所知，中国几千年传统社会的思想、传统与春秋战国时期的那场持续几百年的诸子百家之争鸣密不可分。从某种意义上讲，儒家所主张的“克己复礼”等思想，其实质不过是认为自西周以来的那种建立在以血缘关系为纽带的宗法等级制度之上的君臣之间、父子之间、夫妻之间的结构安排是就是正义且可欲的。而道家则试图恢复到尧舜禹时代的那种小国寡民时代，赞扬女性的阴柔之美，崇尚君王的“无为而治”理念，追求一种“道法自然”的终极价值，这其实也可以看作是与儒家不同的一种正义观。而法家则可以看作是一种现实主义的思维，类似于西方的马基亚维利，将善与正义抛开，可以不择手段，通过“权”、“术”、“势”等进行统治，只要是能实现君王的目标。这是对那个时代以前传统认识的颠覆性挑战。在笔者看来，此种观念背后其实对君王统治的正义无涉论的前设。至于自西汉武帝以来的“罢黜百家，独尊儒术”以降，中国传统正义观并没有逃脱出那种血亲宗法等级观，只不过用特有的官僚体制与法律体系维续这种秩序安排而已，直到19世纪末才受到来自外部的实质性挑战。

由上简述，我们可以看出，人类发展史可以说是探索、践行、增进正义的发展史，尽管不同特定时空的民族对其的理解和践行的方案各有差异。从柏拉图的正义是“每个人作为一个人干他自己份内的事而不干涉别人份内的事”。[⑧]到现代凯尔森的相对正义论，佩雷尔曼的形式正义论，罗尔斯的社会正义论以及诺奇克的资格正义论等，都体现了这一点。[⑨]不过，摆在我们面前的问题是，时至今日，我们依然为这个问题进行着不懈的探索与努力地践行着，且对其的理解更为复杂，因此有论者道“正义有着一张普罗透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”。[⑩]简言之，正义是人类永恒的价值追求。在现代社会，正义还具有一种多元性特征。具体言之，在当代社会，人们对何为正义以及正义的判断标准不应具有唯一且永恒不变的答案，而是具有多元性特征。这种不同的正义观之间具有平等对话的地位与资格。

(二)作为可见正义的程序正义

现代社会的重要特征之一就是承认并保障不同思想的平等存在。这主要源自于对言论自由、思想自由的认可与保障。因为，一个或一些人在表达、倡导自己思想观点的同时也必须清醒的认识到任何他人也享有与其同等的权利。如果一种思想观点想被更多的人认同，只有与其他思想观点在平等的地位与机会下进行竞争性辩论，让他人在自愿的基础上作出自己的选择。对于正义的不同理解于与阐述自然也不例外。既然人们难以就实质性正义得出唯一且永恒不变的解答，那么若有人要说某种正义观是唯一且永恒的真理，则带来的后果要么是因话语权的垄断而导致的民众的普遍无知或因摄于外在的威权虽不赞同却普遍违心地说谎。而且，从人类的文明进程史看，意见自由和发表意见自由对于人类精神福祉至关必要，著名自由论大师约翰·密尔对此进行了精辟的分析与总结。[11]囿于本文篇幅及主旨所限，笔者对于人们是否能够对那种唯一且永恒不变的正义观能达致共识这一复杂问题不想进行详尽阐述，或许提出这样的一个问题本身就是个问题，但我们可以思考的是，如何能确保这些多元的正义观得到充分的表达与交流。正是基于此，有论者提出了“证伪”论、“否定性正义”观、“重叠共识”以及“协商民主”、“程序自然法”等理念。[12]尽管这些概念来自于不同的领域，但其共同之处在于，已经从对自古希腊以来的本质主义式的至善的讨论转向了对讨论问题本身的基础性的前置性程序如何设置是正义的上来，亦即对程序正义的强调。

程序正义是法学界并不陌生的概念，亦称正当法律程序，是西方国家一条重要的法治原则。它对西方法律发展和法治构建发挥了至关重要的作用。程序正义根植于古老的自然法思想，其观念和理论体系都起源于英美法系。在英国，正当法律程序源于自然法理论中的自然正义(natural justice)的观念。自然正义被认为是一系列不证自明(self-evident)的原则，是普遍的、习俗正义的约束力源于权威的命令。[13]而其思想则可追溯到亚里士多德时期。亚里士多德第一次提出“以正当方式制定的法律应当具有终极性的最高权威。”，[14]强调法律调整手段的正当性。而程序正义的规范表达最早见于英国1215年的《自由大宪章》第39条规定。第一次明确使用“正当法律程序”概念的法律文件是1354年英国国会通过的《伦敦维斯敏斯特自由令》。其第三章第二十八条规定：“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产或身份的拥有者一律不得剥夺其生存之权利”。[15]此后，正当法律程序原则被反复体现，成为程序正义思想的最肥沃土壤。后来，正当法律程序思想传入美国，并为程序公平的观念所阐释。这集中体现在美国宪法的正当法律程序条款及其修正案第5条、第14条中。

一般认为，自然正义主要包括两个基本原则：“任何人不应当成为自己案件的法官”和“当事人有陈述和被倾听的权利”获得了普遍的认同。前者致力于如何避免裁判者的偏见，即以法官和仲裁者必须避免个人偏见为核心内容；后者则旨在保证当事人平等的被对待，亦即裁判者应当公平与不偏袒的去对待双方当事人。此二原则综合起来便是保障以“看得见的方式来实现正义”。可见，此处正当法律程序的内涵可被概括为实现法的正义或其他价值而必需的法律程序，具体包括宪政程序、行政程序和司法程序。

当然，本文所说的程序正义不仅仅是指狭义上的法律实施意义上的那种工具性概念，而还有甚至主要是下面丰富的内涵：一是对于学界及研究者而言，对程序正义的探索与践行应该成为其共同体自觉遵循的“范式”[16]，成为其思考和解决诸多问题的一种理念与思维方式；二是对普通民众及日常生活而言，对程序正义的追求与践行应该成为现代社会的每个人的生活方式、行为习惯与办事原则，一如我们每天呼吸的空气与所食的面包一样。

三、财政政策实现程序正义的必要性

(一)实现程序正义的财政政策是社会稳定的重要保证

财政是政府的或者以国家名义进行的收支活动。国家机构依靠财政来筹集资金以便履行其职责，它是经济学的重要概念之一，通常是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策来调节总需求。政府筹集资金的正义性以及财政政策实施过程中财政资金使用的正义性都至关重要，如果处理不当轻者会影响政府在人民心目中的形象，增加政府的课征成本并降低政府的管理和行政效率，重者甚至会导致人民的不满和对抗甚至反抗，从而影响社会的稳定性。实现了程序正义的财政政策才能使得财政课征的负担公平的加于全体社会成员，使财政支出公平地照顾到全体社会成员的利益，这样才是保证社会长治久安的重要基础。

(二)强调财政政策的程序正义突显当前现实

建国后我国形成了以“剪刀差”等方式剥削农业发展工业的路径，这种路径至今并未得到根本性的改变，而“缩小城乡差距”目标的提出已经有十多年的时间，但从目前的情况来看，我国城乡之间发展水平和居民生活水平差距却呈现出不断扩大的趋势。在这种状况下我国的财政政策应该适时改变效率优先、兼顾公平的指导方针。财政政策在改革发展初期的重点是引导一部分人先富起来，但是在调节收入差距和协调地区发展已成为主要矛盾的情况下，财政政策的重点应该调整到正义上来。但从我国实际情况看，财政正义的观念还没有得到确立。因此如何与以效率为中心的财政政策理念相区别，将正义这根本价值置于财政政策的核心就尤为重要了。

(三)实现程序正义有助于避免学科误区最终达致社会正义

政策“规定一个必须实现的目标，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题的改善”。[17]政策具有层次性和多元性，从不同的角度有多种分类，如约束内部成员的政策与公共政策、政党政策与国家政策、基本政策与一般政策等。随着法治进程的推进，公共政策所调整的范围与适用的程序逐渐受到法律的规制，所发挥的作用也逐渐相对减弱。严格地从理论上讲，政策在很多领域如司法过程中已经不具有天然合理性了。作为补充性法源的政策必须且仅限于公共政策。[18]可见，相对于法律相比，政策最大的特点之一就是其灵活性，这类似于司法中的较大自由裁量权特征。[19]也正是这一特点，决定了其另一个特点就是实现某一目标的高效性。但这其中也可能存在着高风险性与易偏离正义性等负面特性。财政政策除了具有经济学专业性特点外，也同样具有一般公共政策的特点。但因财政政策主要在经济学领域内使用，导致的结果是人们往往有意或无意识地把对财政政策的讨论与实践仅限于经济学领域，通常仅限于由具有经济学思维的经济学话语权的专门人士居于垄断地位。这样就无意间忽略了它本身所具有的可能出现的负面性特征。因此，在财政政策的选择、践行以及效应评估等方面应当遵循程序正义，以通过最大限度地降低或避免其可能的负面效应从而达致社会正义。

四、财政政策实现程序正义的途径

(一)财政政策的选择需要遵循程序正义

针对某一具体目标选择何种财政政策通常是经济学界的专利，这是由于经济学越来越专业化、数量化等趋势导致的结果。也正是如此，人们往往将经济学的这种专业化、数量化视为越来越科学。而近来人们又不断地将这种科学与正确和真理相联系，甚至有意无意地将其与真理相等同。然而，我们却忘记了科学与真理不可能也不应当相等同，因为包括经济学在内的社会科学所解决的问题不可能与价值判断相割裂，而价值判断的重要特征之一就是其结论不具有永恒性与唯一性。有论者对这种唯科学主义思维归结为“建构论唯理主义”并对其进行了发人深省的质疑与精辟的反思与批判。[20]如果我们承认人类理性的无知及理性所不及领域的存在，那么科学与真理就是两码事，经济学自然也不意味真理。财政政策背后所追寻的那个目标也就不具有唯一性而存在可能的多个选择。然而，如何确立更为适妥的目标以及如何选取合适的财政政策来实现，都需要理性而审慎的抉择。而实现这种抉择的过程就需要遵循程序正义。通过对选择主体、抉择时空以及话语权的安排来尽量在不减少他人权益的前提下维续、增进更多数人的正义，实现帕累托最优。[21]

第一，财政政策的主体选择需要遵循程序正义。政策主体指的是政策制定者和执行者。一般认为，财政政策的主体只能是各级政府，尤其是中央政府。在一些财政政策研究和执行文献中，我们往往重视政策目标与政策工具，而忽视政策主体的行为与偏好，以及政策主体即政府的无知性与理性不及性，还易因公权力本身属性所导致的极易出现的寻租现象。在笔者看来，这种结果是由于我们通常将政策制定主体与抉择主体混为一谈而导致的。严格意义上讲，政策制定主体与抉择主体是有很大不同的。尽管政府是财政政策的制定主体，但并非意味着它就当然是财政政策的抉择主体。抉择主体应该是通过制度程序合理选出来的民众或组织组成，这里面不仅应有此领域的专家，更应有因此政策的出台可能导致权益一方受损的人士、组织或单位参与。各方的参与人最好通过某种中立的程序随机产生。而政府最多只是其中的一个参与者而已，或仅是将各方代表的建议或意见经过博弈权衡后的政策总结者，而不应轻易代表某一方。这种理念类似于那种的“无代表不纳税”原则。这样制定出来的财政政策能最大限度地权衡各方的权益，也使制定出的政策更具有可操作性从而更具有权威性。

第二，财政政策的决策过程需要遵循程序正义。一如我们所知，财政政策的制定和执行，需要有金融政策、产业政策、收入分配政策等其他经济政策的协调配合。在其中如何进行选择及组合，都会涉及到不同方权益的调整。如果说财政政策的决策主体的选择是遵循程序正义前提，那么财政政策决策过程则是是否遵循程序正义的关键。也就是说，财政政策决策过程所遵循的程序正义是指决策主体的各参与方应具有平等的地位、平等的话语权，决策过程需要透明与及时公开，以及这些原则受到侵害时而设置的救济机制。如果说前几项是确保财政政策决策过程的公正性的实体性原则的话，那么最后一项则是确保前几项的得以实施的最后一道防线。

当然，有论者会说，这种程序的设置与遵循可能会抵消至少消弱政策所具有的灵活性。但是，灵活性不应是我们追求的最终目的，而且如果财政政策选择不当不但解决不了或即使解决了既有的问题，新的甚至更严重的问题会接踵而来。这样的后果，其高效性不但大大折扣，而且其负面的风险性也会暴露。更为要害的是，这样可能会导致一些人的既有权益受损或可期待的权益落空，从而丧失了政策的正义性与权威性。

(二)财政政策的践行需要遵循程序正义

一般而言，在单一制政体的国家里，财政政策的决策主体主要是中央政府及其职能部门，而执行主体则主要是各级地方政府及其职能部门。当然，这种分类也不尽然，因为或根据法律的授权或基于政策本身的特点也可由地方政府来决策。如果说财政政策的决策主体的选择以及财政政策选择过程是否遵循程序正义是前提的话，践行财政政策的过程是否遵循程序正义则更具关键性，也更具复杂性和艰巨性。

财政政策的践行主体，主要表现为政府的执行。如何保证执行过程中做到不越位、不缺位、不错位(即“三位一体”)是保证财政政策的目标得以实现的关键。所谓不越位，主要强调的是政策执行主体应当严格在国家相应的法律授权下，严格按照行政程序与财政政策的要求依法执行，不能超越自己的职权以行政代替法律，超越相应法律授予的职权执行，即不能超越法律法规的规定滥用自己的职权。财政政策的执行不仅要讲究结果的合法性，还要强调方法、方式及手段的合法性，尤其在构建社会主义市场经济体系的今天，这一点更为重要。所谓不缺位则是指财政政策的执行主体应当按照相关法律法规规定积极地去履行自己的职责，解决的是执行主体的不作为问题。所谓不错位，则是指财政政策的执行主体不能把应该由法律法规授予其他执行主体的权限故意或过失错当成自己权限内事情并进行实施。即便是这种执行达到了预期的目标也是一种违法行为，应当紧止。

上述“三位一体”可以概括为一位，即到位。对行政权责进行如此严格的要求之理论依据原自现代社会的“权利推定”以及“法不禁止即自由”之理念。这种理念的另一面则是依法行政、责任行政以及无授权无行政等原则。这一点反映在我国的执政理念上，就是我们不仅要以人为本，还要公平地以人为本。那么如何能够做到到位这一点呢？一般而言，主要靠的是行政系统上级对下级的内部监督与催促，司法系统的外部保障则主要表现为一种事后的且较为严重的针对个别人的制约。笔者认为，如何做到整个过程中对财政执行主体的日常行为进行有效监督制约则是实现执行三位一体的关键所在。做到这一点就需要财政政策执行中涉及权益的当事人的监督与批评。也就是说，要给与并保障在财政政策执行过程中权益关涉方以说话的权利，使其权益因财政政策执行主体的不到位而造成的损害有表达的机会并依法得到及时而公正的救济。这样不仅能够保证财政政策按照预定方案得到贯彻执行，还能够尽量避免在执行过程中对个体权益的不当的侵害，也能尽量减少在财政政策执行中容易出现的权力寻租现象。这也就尽量减少了公共政策本身所具有的缺陷和因此带来的负面效应，从而实现了公开透明的可见正义。

(三)财政政策效应评估需要遵循程序正义

与其他公共政策一样，财政政策具有很强的目标性。财政政策选择并实施一定时间后，需要对其实施效果进行效应评估，以检验是否达到了预期目标，同时也为是否需要调整提供前提并积累经验。因此，如何做到客观有效地效应评估是一项十分重要的工作。当前，对于财政政策效应的评估通常都是有政府自身，或者由政府委托给研究机构来完成。但不论是政府自身还是有其委托的研究机构，都很难摆脱自身的利益考量而给出客观真实的评估结果。这是因为政府虽然从理论上讲应当以为社会和民众提供服务为最终宗旨，但不可否认的是其自身与整个社会的利益并非总是或完全的一致的。而且，政府未必总是比社会民众更理性。由此，西方人有学者称政府为“必要的恶”，提倡“看不见的手”的功效。

如何做到使财政政策效应能够客观真实的评估呢？笔者认为，要想如此，首先是须有一个能够与被评估对象相对独立的地位。只有具有独立的地位才可能保证中立的态度。具体而言，做出评估的一方必须能保证有独立做出评估的地位和资格，包括人事及财事等方面。而且还必须保证评估方依据事实做出的对被评估方不利或与其预先设想不一致的结果而不受追究责任的权利。可以通过立法的方式，由不隶属于财政政策执行主体的专门机构或社会机构进行召集、组织进行调查、分析，在尊重事实的基础上给出评估结果。而此项所需的经费应当独立于财政政策的执行主体而单独设立。具体的参与对象应该包括财政政策执行主体、财政专家、社会公众以及财政政策实施中的直接权益关涉方等几部分的代表。其中财政政策执行主体最多只是其中几部分之一，之所以让其参与主要是为了了解财政政策执行过程等具体信息；财政专家则对财政政策方面的理论与制度设计方面等给出必要的理论阐述；社会公众代表则主要是倾听一下普通民众对财政政策的变化的切身体验；直接权益关涉方可能对财政政策体验的更为深切和直接，尤其是利益受损方，他们的感受与看法更值得关注。对于财政政策执行主体的选择最好具有一定代表性，如考虑到各级地方政府等；财政专家则需要考虑到学派的多元性，而不能仅仅找与预定结论观点一致的学者；社会公众以及权益关涉方的组成则尽量做到随机抽取。当然具体到某一时期财政政策，根据其具体情况，参与评估的各方可以进行适当调整。

此外，评估的过程应该是公正透明的，允许少数意见者发表其观点的权利，并把每一种观点进行登记，以便他人以后查阅。这样才能更为全面地对财政政策的实际效应做出尽可能客观的评估，并能经得起实践的检验。若发现了问题则可以进行及时的调整。

五、结语

与既有研究不同，本文不是从财政政策内部视角进行研究而是从财政政策的外部视角，结合法哲学的思维方式而切入的；本文也不是对财政政策进行实体性思考，而是对财政政策从形成到执行再到评估整个过程的程序进行思考，以实现程序正义；本文还不是对既有财政政策进行研究，更多是一种应然性的探讨。正是如此，决定了本文的研究仅是一种尝试性的，具有诸多模糊和有待解决的问题。