郑州市社会科学院
内容提要：随着中国经济社会的快速发展，农村问题被提到较高的公共层面去解决，其中农民的地权私有化问题成为讨论的焦点。本文认为在当前农民高度分化的基础上，应当继续坚持当前“统分结合”的基本经营体制，完善土地集体所有制，增强村社集体的土地调整能力，提高村庄公共品供给能力，维护耕者的土地经营权，对农村发展和社会稳定提供基础性保障。
关键词：农民分化 地权诉求 农村土地制度 大田农民
土地变革历来是农村发展过程中不可回避的内容，更是影响农村发展的根本性问题，其中地权又是土地制度变革中的核心问题。所谓农民地权，就是农民对农地享有的权利。一般来讲，地权指的是土地所有权。目前，相关研究和讨论主要围绕土地所有权展开，一些研究者认为“土地集体所有”概念非常模糊，农民没有完全的土地所有权，就容易受到权力的侵害而导致农民地权受损，因此应该给予农民更大的地权，或者说实行农村土地所有权的私有。那么，是否所有农民都需要完整的地权？更大的地权是否可以保护多数农民的利益，并为农业生产提供便利呢？从中国一般农业型村庄的实际出发，发现事实并非如此，这源于相关结论多是基于个案村庄或部分农民群体得出，缺少了对农民类型的考虑及其利益诉求差异化的研究，形成的政策也就会与现实存在差异。本研究采取区域比较的视角，放弃在抽象层面对土地权利问题的讨论，在对不同地域农民及不同类型农民划分的基础上，深入到土地制度运作的具体语境与处境中把握农民的差异化地权诉求，进而对农村土地制度的设计进行探讨和定位。
一、经济区域的差异及地权诉求
当前对农民的研究缺少类型学意义上的划分，以至于对土地问题的讨论容易以偏概全，以少数农民的利益诉求涵盖大多数大田农民的实际诉求。贺雪峰从农民所处的经济区域角度介入，认为可以将农民划分为经济发达地区的农民和一般农业型地区的农民（或大田农民）。前者主要是沿海发达地区和大中城市郊区农村的农民，后者主要是种植粮食这种大田作物的内地农民。目前，关于农民地权的争论和政策设计过于强调城郊和沿海发达地区农民的地权诉求，忽视了多数大田农民的实际诉求，以至于在政策设计中出现了一些问题。要做出正确的政策设计，首先要理解这两种不同类型农民的利益诉求，这就需要对沿海及发达地区农民的状况与一般农业型地区农民的就业机会、收入结构等方面的状况及差异进行比较。
与一般农业型村庄的农民相比，城郊与沿海发达地区的农民所处的区域位置较为有利，他们可以较为方便的获得各种就业机会，他们的工作多为轻松的服务类或管理类工作，很少从事高强度的体力性劳动。工作地点离家较近，因此有着完整的家庭生活和舒适的生活环境。这些地区的农民在付出同样劳动条件的前提下，可以有较高的收入和更高的保障。一般农业型地区的农民多会去大城市和沿海地区务工，他们没有区位优势，在城市的关系网络有限，进城后难以获得稳定的工作机会，随时会成为经济危机的牺牲品，而且由于外出务工会造成家庭结构的残缺，使得生产和家庭生活分离，带来留守问题，他们的生活状态与城郊与沿海发达地区的农民差距较大。
两类不同农民就业机会的差异也影响着收入结构。城郊村和沿海发达地区的农民收入颇为丰厚，主要由三部分构成：一是就地务工经商带来的收入；二是房租收入；三是土地补偿。这些地区的农民能够获得集体收入的分红，且他们的土地可以方便的种植高效经济作物就地销售。一般农业型地区的农民收入来源渠道狭窄，一般由务农和务工两部分组成。从收入最大化的角度考虑，年轻夫妻举家外出务工，年老父母在家务农和从事简单的副业，一年收入也就3-4万元。比较两类农民的收入结构可以发现，即使务工收入持平，但是一般农业型村庄农民从土地上获得的收入非常少，如果加上劳动投入有时甚至收不低支。而城郊和发达地区的农民所获得的收入中，仅房租就远超过普通农民的全年收入。
通过就业机会及收入结构的差别分析，可以看出“扩大地权”并不是两类农民的共识，对于占5%的城郊和发达地区的农民而言，他们可以较为容易的获得就业及经商机会，因此得到与城市居民等同的社会保障条件，他们迫切需要完全的土地所有权。一旦获得完全的土地所有权，他们就可以通过房屋出租获得收益，以土地非农使用获得巨大的级差收益，而且有了拆迁谈判中的本钱，可以无底线的索取赔偿，因此这些地区的农民普遍盼望耕地尽早被“征用”，并为此早作准备，加紧违章房屋的建设，以在拆迁中获得更多赔偿。而正是由于独特的地理位置所带来的级差土地收益，让这些地区的土地纠纷和由此引发的上访事件频发，并使得一些研究者提出“土地纠纷成为当前影响农村社会稳定与发展的首要问题”，由此才会容易形成只有给予农民更大的土地权利才能够真正维护农民利益的结论。这些地区的农民确实要求更为完整和彻底的土地权利，以分得土地非农使用产生的级差收益，但是这部分农民仅占到5%，虽然其所引发的群体性事件占据全国总量的50%以上，且发生烈性冲突的可能远高于一般农村，但是如果过于突出这5%农民的利益表达，往往遮掩了多数农民的诉求，问题的放大也致使95%大田农民的真正需要被忽略。
大田农民目前的生存状态决定了他们需要的不是现代意义上“清晰”的所有权，而是与地权利益密切相关的各种制度的完善，或者说如何更为方便的生产与生活。对于占95%的大田农民而言，他们不能像城郊村和沿海发达地区的农民一样较为容易的获得稳定工作，享有与城市居民一样的社会保障，他们只是城市的过客，回到家乡是他们的最终选择。因此，土地成为他们维持温饱的基本保障，通过扩大地权的方式来实现小康生活，根本不可实现，相反还容易带来负面效果，因为扩大地权会导致农业生产成本提高，降低农民本来就不多的收入。而在农村社会中，即使部分农民上访是因为生产及生活中的不便而产生的，但大多数农民并不是因为土地权力过小而选择上访。
彻底的土地所有权还会给大田农民带来问题。从农村的基本生产情况出发，给农民彻底的土地所有权难以提高土地产出效益，而且会严重弱化村社集体的统筹能力，导致农民公共品供给出现问题。取消农业税后，村一级缺乏建设基础设施的资源，加上土地承包期不断延长，“增人不增地、减人不减地”成为基本的规范，村级组织基本丧失了治理村庄的能力。在水利设施建设中，筹资筹劳制度因为少数农民的不配合而无法付诸实施，从而导致农田减产，以至于多数农民利益受到严重损害。在2011年调查的荆门农村，由于村集体治理能力弱化及市场化管理的高成本，导致大型水利缺乏管理主体，常年失修而无法使用，村民展开了一场打井灌溉的恶性竞争，本来农户每年交20元就可以轻松完成灌溉的事情，现在需要花上千甚至上万元打井灌溉。面对这一困境，目前一种观点认为，这主要是土地所有权不明确所致，由于农民缺少有效利用土地的可能性，以至于农业生产问题不断，因此必须明确地权所属，并推动土地进入市场，依靠市场资本来利用土地，并有效组织农民。城郊土地可以利用资本开发，并让农民获得较高收益，但是大田农民的土地主要用于农业生产，或者说主要是用来种植粮食，而一旦资本进入，资本也不会在无利可图的情况下为公共性强的农田水利提供支持，为谋取更大的效益，基本不会种植大田作物，而是想方设法转为非农用地，这样农村会因为资本介入而陷入更大的困境。
城郊农民的地权诉求背后的影响因素与大田农民有着非常明显的差异，城郊和沿海地区的农民需要完整的地权，或者说需要彻底的土地所有权，以便于从土地中谋取暴利。而大田农民把土地作为基本的生存保障，他们需要生产的便利条件，以降低生产成本，提高土地产出率，而更大的地权会带来相反的效果。不同类型的农民对地权需求的程度存在差异，而农村土地的政策设计是以保障农业生产和粮食安全为基础的，因此农村土地制度设计应该区别对待两类农民，更加注重大田农民生产与生活的便利，以真正实现农地经营的稳定，保护好大田农民的利益。
二、一般农业型村庄的农民分化及地权诉求
随着村庄边界的扩展和劳动力流动的加速，市场、传媒、法治等外来因素对乡村社会形成了极大冲击，中国乡村在治理模式、社会基础、伦理文化等方面发生了前所未有的巨变，在一般农业型村庄，农民内部也发生了较大分化。一般农业型村庄内部有部分农民也有土地所有权的要求，但是他们已经不是真正意义上的农民，他们已经或者即将离开土地。这部分不再从事农业生产的农户为何要土地所有权？土地权利的索要将会给真正的耕者带来什么影响呢？要理解这一问题，就需要对一般农业型村庄的农民类型及其利益诉求进行辨析。贺雪峰根据农户的收入来源、从业性质及其对土地的态度，把农户分为纯农户、兼业户和非农户三种类型。纯农户家庭收入几乎完全来自农业，家庭中没有人外出务工经商。兼业户家庭中有人在家耕种土地，同时又有人在外务工经商，根据收入比重，又可以分为以经营农业为主和非农产业为主的两类兼业户。非农户是完全脱离农业进城，在城市务工经商维持生活，并且获得城市户口的农户，按照在城市的生存质量，又可分为进城户和半进城户。非农户和部分兼业户对地权诉求的程度较为强烈，因为“永佃”的权利可以让这些农户成为不在村的地主。非农户和部分兼业户不再直接从事农业生产，却可以凭借土地的所有权获得收益。他们会将土地“流转”给在村的农民耕种，并从中获取租金，或者选择闲置，以期待获得更高收益的机会。
农民内部的分化形成了对待土地的不同态度，折射出了两种类型农民生存理念上的根本差异。一种是通过土地来解决温饱，真正从事农业生产的农民。这部分农民由于各种原因很难脱离农业生产，必须通过耕作维持稳定的生活；一种是可以从农村中转移出去，在城市务工经商来获得稳定收入的农民。第二种农民其实并不指望土地带来的收入，他们实质是把土地转租给真正种地的农民来收取地租，并期望有机会在与政府的博弈中变现土地，以换取更大的收益。这种差异化期待和稳固的土地经营权导致农村政治生态发生了变化，形成了一种在城的强势农民对在村弱势农民的掠夺格局，在村农户成为进城农户的“佃户”。在村农民为在城农户提供租金，使城市生活的稳定有了保证，而这些在城农户本来就非常富裕，而且有着稳定工作，或享受着城市的社会保障。一旦土地私有，农村这种强弱之间的关系会日益明显，导致农村资源不断外流而走向衰败。
除进城的强势农户对在村弱势农户的剥夺问题外，地权私有容易出现永久性失地的情况，让在村弱势农民失去最后的生存保障。尤其是随着城市消费理念的冲击，一些农户容易卖出土地而进城，而当前的农地难以卖出高价，如果没有好的机会他们很难在城市生存下来，他们完全变现地权，将会丧失在农村的最后保障，难以再返回农村，他们就可能不得不忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活。从农村实际来看，变现地权对两类农户冲击最大，一类是贫困户。这里所指的贫困户多是农村中的弱势群体，他们由于身体等方面的原因，主要从事农业生产，依靠土地维持生活，如果土地产权私有，一旦遇到大的疾病就可能变现地权，也因此会失去最后的保障，这对于贫困户来说是致命的打击。第二类是年轻的兼业户。农村中年轻的兼业户变现地权的可能性较大，因为他们目前有着超出一般农户的收入，有着相对舒适的生活，对城市生活有着期望和幻想。但是他们卖地进城后并不一定获得稳定的工作，并不一定可以支付城市高昂的生活开支，一旦失业或遭遇疾病时，他们很容易陷入困境甚至会失去理性，而成为危及社会稳定的因素。
通过分析发现，更大的土地权利仅对农村中的非耕者有利，他们脱离村庄却仍然可以从村庄中抽取资源。他们之所以能够保持土地的所有，主要是目前的土地政策所致。《农村土地承包法》规定耕地承包三十年不变，在三十年期限之内实行“增人不增地，减人不减地”原则，1993年，该原则在全国范围推广，将来可能被延长到七十年，甚至最终成为“永佃权”。这种制度让土地使用权中赋予了更多的土地所有权内容，农民也逐渐从实质层面上获得了农地的所有权。这种土地制度也带来了更多的社会问题，以贵州湄潭为例，刘燕舞在调研中发现，因为土地不能再调整，湄潭一些村庄近1/5的村民没有土地，个别村民组内有一半左右的人口失去土地，而全家迁入城市并且有着稳定工作和收入的农户仍然占有土地。这种土地制度安排客观上造成了两个消极的后果，其一是农村内部土地分化明显，少数人拥有较多耕地，而1980年以后出生的农民则基本成为失地农民；其二是农村出现了大量脱离村庄但却继续拥有村庄土地的滑稽人口。可以预测的是，随着土地的利益越来越明显且重要后，失地农民要求调整土地以及由此造成的冲突和不稳定因素必然会越来越多。
从当前的制度来看，取消农业税之后，国家不仅不再向农户收取税费，而且给予各种补贴，农户对土地上种植作物的选择性增强，有着绝对的权利来管治自己的土地，并可以从市场上获得完全归属于自己的收益。由此而言，农民种植的自由则完全取决于土地使用权，更大的土地权利对纯农户而言并无实质意义。而分田到户以来的农地制度让土地基本保持了使用权的相对稳定，多数村庄虽然没有进行大规模的土地调整，却经常进行小范围的调整，即随人口变动的“增减模式”，这种小调整不仅解决了增加人口的生存问题，而且方便了村庄基础设施的建设，满足了95%大田农民的生产和生存需求。稳定的地权虽然加快了农地流转，却使得土地调整日益变得不可能，土地耕作细碎化、分散化，农业经营成本极高，因此对于土地的耕者来说，彻底的土地所有权不一定有利于农业生产。
在中国乡村复杂现实的图景中，通过单一的产权改革来理清复杂的发展诉求，会导致更为复杂的社会问题出现。通过一般农业型村庄的农民分化及其实际需求的考察，已经让我们认识到地权的私有及利益的变现维护的是少数强势农户的利益，多数农民的利益会受到损害。因此，我们在理论研究与政策设计时，不能以小范围的局部试点来代替全局，要充分意识到微观成功经验与整体结构制约之间的关系，尤其是在中国仍有9亿农民的现实基础上，通过制度变革来全面复制个别村庄的微观成功经验，需要谨慎进行。
三、有效的土地制度安排：前提与方向
在农民出现了高度分化的基础上，理解农民的地权问题时，就不能够用统一的“农民”来代替所有农民的利益诉求，也不能够用所谓的“地权诉求”代替农民的实际所需。一般农业型村庄内的普通农民占到农民群体的95%，这部分农民的地权诉求与城郊和沿海发达地区的农民有着极大区别，他们真正需要的是方便的农业生产条件及其表达权利，并不是给农业生产带来不便的私有地权。因此，农地制度设计也要从多数大田农民的实际需求来设计，以为农民提供方便的生产条件为基本原则，确保农业生产的稳定，实现耕者有其田。我国农村土地经营一直实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度，赋予了村社集体土地调整的权力，可以防止非耕者对土地的占有和对耕者的剥夺。但是随着土地权属的稳定及村社集体统筹土地分配的能力弱化，导致耕者不能真正享受到土地的收益。为此，必须在坚持当前基本经营制度的基础上，对农村土地政策进行微调，让耕者能够享有土地带来的收益。
清晰把握农村土地制度调整的方向，必须明确两个基本问题：一是立足于中国现代化发展的大局。因为在第三产业发展缓慢还难以提供充分的就业机会状态下，9亿农民不可能短期内进入城市，地权的私有将会导致失地农民的增多，大量农民会进入城市寻求生计，被迫进城带来的可能是大规模的城市贫民窟，这会给中国现代化建设与社会稳定带来极大危害。因此，中国的农地制度安排一定要以国家稳定发展和农民的生存安全为前提。二是充分意识到小农家庭经营的重要性。由于我国人多地少的矛盾将长期存在，小农家庭经营不仅可以有效缓解这一矛盾，而且能够让农民在农村过上相对体面地生活。目前，农村家庭一般是年轻人在外务工，中老年人在家种田和照料家庭内部事务，务农收入的存在，让农民可以温饱有余，能够自由往返于城乡之间，这无论是对于农业生产本身的发展，还是对于整个社会的稳定都具有重大意义。
在国家不能为农民进城提供保障、小农家庭经营长期存在的前提下，给予农民彻底的土地权利，将会使农民组织与合作的成本极高，农业生产中的基础设施建设合作建设难度增大，加之土地使用权的延长、土地调整的禁止及基层组织治理能力的弱化，村庄公共事业发展艰难。因为土地权利固化(更大的农民的土地权利)，而使集体组织的基础设施建设几乎不再可能，农户合作因为无法克服高昂的集体行动成本也难以达成。其结果就是，农民有了更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，但他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成，致使农作更加不便。而土地的集体所有却有重要意义，土地集体所有制可以有效保障农村中的弱势群体，因为农地属于村民集体所有，而不是国有，国家征用农地就必须给予农村人适当经济补偿，并担负起为失地农民安排未来生活的道义责任。同时，农村土地集体所有可以防止土地的非常规集中，在土地集体所有的情况下，集体具有发包耕地和分配房基地的权利，可以在必要时刻以合适的方式保障贫弱农户的地权，集体也可以将离开村庄的农户土地承包给弱势农户，抑制强势力量对村庄弱者的剥夺，维护村庄基本的稳定状态。由此看来，中国“统分结合”的双层经营制度仍然是最好的安排，如果能够有效发挥村社集体的治理功能，提高村社集体的统筹能力，便可以解决农民生产与生活中“办不好和不好办”的事情，使得中国小农生产得以顺利进行。
通过农民分化及地权诉求差异的考察，目前的农村土地政策要维护大田农民的利益、维护农业生产的持续和高效，需要在产权明晰与村社集体治权之间寻找适度的平衡。一是坚持家庭经营的基础上赋予村社集体土地调整权。允许村庄集体根据人口变动情况与村庄实际，对土地进行五年或十年一次的微调，以有效化解“增人减人”导致的贫富分化，同时能够强化农户之间的合作，解决农户原子化、地块细碎等带来的公共品供给难题。村社集体这种实在的公共权力，也可以让各种土地纠纷在村庄内部顺利解决，从而维护村庄的和谐稳定，增强国家在农村的基础权力，为相关政策的有效实践提供保证。二是依据农民分化情况进行制度设计。由于不同类型的农民对土地经营权的流转、抵押等权能的需求差异明显，政策设计就需要灵活。村庄中的非农户和兼业户土地流出意愿较强，而纯农户则希望流入土地。因此，可根据农户的职业、收入、居住等对土地产权结构进行分类安排，收回在城市有稳定收入的非农户土地，鼓励兼业户的土地流转，让土地流向纯农户手中，并适当鼓励兼业户和纯农户之间的合作，发展农民主导的合作经济组织，提高农业的集约化、现代化经营水平。三是保护农村中弱势群体的土地权益。农村中的弱势群体主要包括贫困农户和离地的返乡农民工。农村贫困户主要是身体原因导致没有外出务工能力，土地可以说是他们的生存之本，失去土地将带来致命打击。返乡农民工是因为追求城市的美好生活，而将土地长期流转出去，但是当他们在城市的生活难以维持下去时，回到村庄又没有土地作为保障，他们将陷入生存困境。农村土地制度应该充分保障这两类农民的权利，让他们随时能够回到土地、回到村庄。因此，在土地流转合同签订时，要保障流出方能够在特殊情况下收回部分土地，或者村集体能够在市场中优先购买土地，低价转让给贫困户和返乡农民工，当他们有收益时再逐渐返还，以真正维护好农民的土地经营权，保障他们的基本生存权。
四、结论
“扩大地权”的观点看似抓住了问题的要害，认为只有土地私有才能维护社会和谐，而实际恰恰与之相反，地权私有论忽略了农民的分化与耕者的真正所需。城郊和沿海发达地区的农民及农业型村庄的非农户不再从事农业生产，土地也不是生存的保障，他们要求所有权就是为了获得土地升值的巨大暴利。对于一般农业型村庄而言，一旦私有将会失去村社集体这个土地利益的平衡方，导致土地纠纷、社会矛盾迅速增多，也会让更多的农民失去应有的土地经营权。农村土地制度的基本功能是对农村人口的社会保障，只有农业生产便利、土地经营高效，农民的保障才有可能。因此，对于95%的大田农民来说，农村土地权属的不明确并不会影响农业生产和农村稳定，相反地权的私有将会弱化村社集体的公共品供给能力，并影响农业生产、农民生存保障和农村稳定。而“统分结合”的双层经营制度是一个稳健的制度安排，它考虑到了已经高度分化的农民群体的地权诉求差异，能够为农村中弱者和耕者提供必要的保护。现在迫切需要解决的问题不是土地私有制度的完善，而是农民生产中的实际需要及村社集体治理能力的提升问题。
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