马松伟、逄希滨/潍坊市财政局
内容提要：城镇具有吸纳人口、发展产业、聚集资源、活跃市场的功能，是各种生产要素和产业集聚的重要载体。加快城镇化建设对于拓展经济发展空间、改善居民生活条件，有重要的现实意义。我国近年来经济发展迅速，但城乡“二元经济”结构矛盾突出，城镇化过程中暴露出诸多问题。本文以潍坊市为例，结合对城镇化建设的现状及问题分析，探索提出支持城镇化建设发展的财政政策。
关键词：城镇化 城乡二元结构 财政政策
一、合理定位城镇化发展方向
城镇化是产业结构、社会结构变化的结果，以人口聚集为主要标志，以产业发展为支撑，以公共服务配套为基础，是各种生产生活要素协调组合的综合反映。
1.以农村居民向城镇自然合理转移为主体。城镇化的本质是人的城镇化，即从劳动方式上实现由从事农业向从事包括工业和服务业在内的非农方式的转换，从居住和生活上实现由农村向城镇的空间转变。目前我国人口城镇化速度仍滞后于经济发展，本世纪第一个10年以来，我国城镇建成区面积增加了50%，而城镇人口只增加了26%。世界银行一份报告显示，我国城镇化率（城镇人口比重）与国际上同等经济水平下城镇化率平均水平相比，约低14%。土地商业开发超前，农民失地同时未解决就业、居住问题，造成人口城镇化滞后于经济开发。据有关资料统计，在每年失地农民中，仅有1.5%的人得以安置就业，5.8%的人得以转为城镇户口，不少农民面临种田无地、就业无岗、低保无份。要平稳较快地推进城镇化，必须突破以“造城运动”“农民被上楼”为主的土地城镇化，注重在产业发展的基础上开拓就业岗位、优化公共服务，引导农村居民自然合理、健康有序地向城镇转移。
2.以城镇产业集约特色发展为支撑。城镇化的根本动力来源于产业集聚，通过产业的聚集发展，实现完善城镇功能，提供就业岗位，吸纳农村剩余劳动力，改善农村社会经济结构。城镇产业的发展要因地制宜，不应盲目追求高、精、尖产业，而是应找准基于本地优势、符合本地特色的产业发展方向。首先要有自己的发展基础。如劳动力便宜的地区，适宜发展劳动密集型产业；而接近原料产地的地区，适宜发展该原料相关产业。其次要规划好产业布局。注重产业布局的梯次性，构建中心城市经济、县级经济和小城镇经济协调发展的经济布局。如潍坊寿光市把全市划分为“五大经济板块”，编制完善了城乡、城镇、村庄等各级产业发展总体规划和各类专项规划，优化产业布局，城镇化率达到55.5%。第三是不能忽视农业发展。农业是城镇化发展的基础，农业的现代化与城镇化紧密相连，而且随着城镇化水平的提高，城镇新技术产业与农业的关联性更加强化，农业的地位反而更加重要，农业的功能将更加多元化。
3.以公共服务的跟进配套为保障。公共基础设施建设和公共社会事业发展为城镇居民提供了基本的公共服务，包括道路交通、教育、医疗、社会保障等在内的公共服务水平，直接影响到城镇吸纳和承载人口的能力。公共服务配套不及时，将影响居民生活质量，正所谓导致“仅仅实现了人口的工业化，未真正实现人的城镇化”。目前我国城镇基础设施建设普遍滞后，许多城镇存在供水紧张、供电不足，交通不畅、道路短缺，公共绿化面积偏少，以及缺乏污水、生活垃圾处理等问题，每年夏天暴雨天气导致诸多城市“内涝”就凸显出城市地下排水设施不健全；我国城镇空间和数量的快速扩张，人口持续流入，加剧了城镇公共服务体系的压力，突出表现在教育、医疗、社会保障、公共安全等方面，近年出现的“入园难”“胶囊公寓”等现象即源自公共服务的欠缺。同时，城乡二元体制是阻碍城乡公共服务一体化的症候，直接导致农村进城务工人员难以真正融入城镇。为突破公共服务不足的制约，基层政府应将工作着力点放在做好社会管理服务，努力增加公共服务供给，落实社会、民生责任，推进公共服务均等化。
二、潍坊市推进城镇化的实践探索
近年特别是2003年以来，潍坊市将城镇化作为科学发展的重要引擎，加大推进力度，城镇化得到较快发展。市县中心城市发展达到了一定水平，具有了一定的工业基础、产业基础，镇级发展处于快速起步阶段。
1.建立新型城镇化发展规划。“十一五”期间，全市城镇化率年均增速达到2%。2010年城镇化率达到51.6%。从市县中心城区看，2010年，潍坊市中心城市建成区面积达到136平方公里，人口115万；县级发展建设步伐普遍加快，寿光、诸城、青州、高密进入全国百强。力争到2012年底，中心城区城市人口达到130万，所辖6个县级市城市人口达到35万。从基层镇村情况看，到2010年全市乡镇、街道撤并为118个，市级财政采取“以奖代补”方式对小城镇规划建设进行奖励，当年带动完成小城镇建设投资100亿元以上，其中基础设施建设投资占到45%以上。2009年，财政总收入过亿元的镇街达到31个；2010年，全市建成国家重点镇7个、省级中心镇24个，建成农村社区1044个。
2.优化调整城乡产业结构。近年来，潍坊市由面向企业直接投入，转向通过搭建政府引导产业投入平台，撬动金融产业、带动社会资本间接投入，扶持重点产业、重点环节及科技研发领域加快发展，对拉动第三产业增长、调整经济结构起到突出作用。2010年，二、三产业在三次产业中的比重提高到89%。高新技术产业产值占规模以上工业总产值的比重达到32.2%。工业“退城进园”成效明显，初步实现了集群发展。全市年均转移农村剩余劳动力10万余人。城乡产业结构、人口结构和生产力布局加快调整，呈现出城乡互动、一体化发展的特征。
3.推进城镇基础设施建设。2003年到2010年上半年，全市累计完成城镇基础设施投资328.5亿元，其中中心城区162亿元。创新基础设施建设投融资机制，对预算投资大于500万元的项目，如道路、桥梁、园林绿化、路灯工程等，采取BT建设模式；对大型城市功能项目，如会展中心等，采取银行保理贷款模式；同时探索与金融机构开展设备租赁融资业务，有力地支持了城市基础设施建设。城市道路状况和通行能力大幅提升，城乡公路通车里程达到2.3万公里，被列为全国公路主枢纽城市。文化、体育、会展等一批重大基础设施和功能性项目加快推进。城市水、气、热、公交等公用事业供给能力进一步增强，交通、电力、通讯等基础设施建设发展迅速，投资环境、产业发展环境显著改善。
4.改善城乡环境和民生状况。进行全市水资源统筹利用和水系综合整治，组建三河生态旅游发展有限公司，打造为符合金融机构融资条件的实体性公司，实现直接融资，保障建设投资需求，将流经市区的三条河流打造成为优美的城市景观带。城市绿量连年增长，城市(县城)建成区绿化覆盖率达到39.8%，人均公园绿地面积达到
5.增强城镇发展活力。实行政府主导、市场化运作，科学运营城市资源，激发投融资活力，目前初步实现自我积累、自我发展。在全省率先实施强镇扩权，把六大类84项县级管理权限下放到乡镇。结合综合配套改革试点，积极推进户籍、城建投融资、市政公用事业、土地挂钩、城镇管理等各项改革，稳步推进农村产权制度改革和土地流转。
三、潍坊市城镇化发展中面临的问题
尽管城镇化水平有了快速提高，但潍坊市城镇化率仅比山东省平均水平高1.3个百分点，处在胶东半岛五市末位。在城镇化过程中，暴露出了不少制约发展的瓶颈，部分问题也是全国面临的典型问题。
1.城镇聚集化发展程度低。全市城乡规划的广度、深度和管理工作还不适应新型城镇化发展的要求。从基础设施建设布局看，市县镇三级缺乏统筹规划，城镇规划建成区内建设用地控制性详细规划没有全覆盖，部分专业规划深度达不到要求，城镇建设还存在散、乱现象。从基本公共服务布局看，重复建设与局部缺失问题并存，如各地公立医院没有遵循在人口集中区建设原则，而是按照行政区划设立，医疗资源散而不精，医疗水平普遍不高。从产业发展布局看，各地为谋求自身经济发展，区域之间恶性竞争加剧，阻碍产业要素在区域之间合理流动，造成各地产业结构雷同，制约了优势产业聚集发展、做大做强。
2.资金投入不足制约基础设施建设。资金缺口大，是制约城镇化建设最直接的问题。根据经验数据，每增加一个城镇人口，需要基础设施投资6万元，城镇化率每提高1个百分点，投资需多增加4.1个百分点。投入不足严重制约城镇基础设施建设，如，潍坊市污水和垃圾处理能力缺口较大，县级垃圾处理场尚未全部建成，镇级污水处理厂仅建成18座，村居和社区污水、垃圾处理设施建设刚刚起步；镇区污水集中处理率仅为16.9%，垃圾无害化处理率甚至仅为0.88%。据估算，城镇建设每平方公里基础设施、公用设施和服务设施等投入至少需要2.5亿元，而2010年全市有5个县（市区）地方财政收入不足10亿元，乡镇、街道中地方财政收入5000万元以下的占84%，其中1000万元以下的占17%，除去日常运转投入，可用财力十分有限。同时，在吸引民资、外资参与城镇开发方面，尚未形成多元化的投资格局，严重制约城镇建设。
3.镇域产业发展分散制约经济转型升级。近几年，潍坊的镇域产业经济得到快速发展，多数镇街逐步形成特色鲜明的主导产业。但普遍存在产业层次较低的问题，科技含量不高，市场竞争力差，主要靠拼资源和低成本劳动力，既存在骨干企业支撑能力不强，又存在产业关联、集聚不足的问题，难以适应产业升级转型发展的要求。尤其是关联性龙头企业少，产业聚合盘整资源能力有限。目前，企业布局相对于过去的“村村点火，处处冒烟”的局面来有所好转，但总体仍呈现出“小集中，大分散”的特征，难以形成集聚效益。据不完全统计，全市镇街的企业集聚率平均不到30%，既使较为发达的60个重点镇也只有35%左右，不但容易造成土地、基础设施配套等资源的浪费，还带来污染治理困难，也从很大程度上制约了农村人口向小城镇集中。
4.城乡二元结构阻碍农民进城。当前，由于城乡土地、住房、计生、医疗及其他公共服务政策等方面的差异，很大程度上影响了农村人口向小城镇的聚集。第一，适应小城镇发展要求的公共服务体系还不完善。财政支出和公共产品提供一直按照城镇户籍人口为依据，但根据第六次人口普查结果，潍坊市常住人口为909万人，比户籍人口多36万人。公共服务基础资料不准确，导致不能为各类社会人群提供足够的社会服务和保障，出现就业难、上学难、看病难、住房难等问题，农民一定程度上成为无法享受特定城镇人口待遇的弱势群体，影响了农民进城的积极性。第二，城乡分割的土地制度中，农村宅基地属集体所有，农民住房不能单独作为完整的房地产产权进行交易，制约着农民房产的市场化、资本化，影响了农民住宅财产的转移和人口流动。第三，城乡计划生育政策不统一，对进入小城镇的居民与农民执行不同的政策，导致部分农民不愿进城或进城不落户。
5.土地集约利用率低制约持续发展。据统计，全国城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5％，城市容积率低，还有40％属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。潍坊市土地集约利用率低现象也比较严重，在旧城区，街巷窄弯纵横交错，加之人口集聚、私搭乱建等相当普遍，给土地的合理、高效利用带来困难；部分工业企业内部存在大量土地闲置，甚至将大面积土地用于绿化而非生产，土地资源没有得到充分利用。通过调查了解，随着城镇化发展和产业转移，城镇建设、工业用地指标已不能满足经济发展的需求，而城镇集约化建设程度较低、农村土地流转置换改革尚未有效推进，导致土地成为制约城镇经济持续发展的瓶颈。
6.政策制定盲目导致区域恶性竞争。当前，各级政府都将辖区经济发展作为工作中心，集中精力招商引资，竞相出台招商优惠政策，区域间趋向于“恶性竞争”，这在一定程度上反而造成财政资源的浪费。各地政策性竞争催生一批专营“政策投机”的企业，它们在A地项目享受完优惠政策后，马上将项目转向可享受新优惠的B地，这种现象导致各地招商引资投入越来越大，企业对地方的税收贡献却难有起色。
四、促进城镇化科学发展的财政政策建议
目前，潍坊市经济社会发展中的诸多深层次矛盾，都与城镇化率不高密切相关。需要不断改革创新，特别是发挥财政政策的激励作用，扩大科学投入，引导产业加快升级、基础设施配套完善、公共服务更加多样，实现城镇化科学发展。
1.投入方式多元化。完善公共财政投入机制，发挥财政资金引导作用，撬动金融资本、社会资本投入城镇建设，解决城镇基础设施建设和社会事业发展资金不足问题。一是整合公共资源，搭建投融资平台。围绕扩大科学投入，探索政府、银行、企业合作发展新模式，充分发挥财政资金的引领、放大作用，搭建以产业投资、创业投资、担保公司为主体的产业投融资平台，撬动金融、社会资本助推产业发展。放大国有资产吸聚公共资源的能力，形成多元投资格局；整合农村道路、供水、沼气、电网、广电、教育、卫生等涉农专项资金，统筹安排，集中投入城乡基础设施和公共服务设施建设。二是创新融资方式，调动社会资本进入。研究出台税费优惠、财政补助、政府担保等政策措施，通过存量资产置换、出让公共设施经营权等方式，引导社会资本发展供水、供气、供热等公共事业。探索发行市政债券，用于城市基础设施和社会公益性项目建设，缓解财政支出压力。更多采用BOT、TOT等方式，吸引社会资本参与城镇基础设施领域建设。建立健全公益事业价格形成机制和社会资本投资回报补偿机制，动员组织民间资本投入教育、文化、医疗公共服务领域，增加服务供给，支持公共服务体系建设。三是支持金融发展，鼓励金融资源投入。从鼓励金融机构入驻、发展金融中介和服务机构、健全担保体系、完善农村金融体系等关键环节入手，通过实施金融企业新设分支机构补贴、新增中小企业和涉农贷款奖励、年度综合考核奖励、引进高端管理人才奖励等财税政策，来积极吸引股份制银行进驻、推动地方金融机构改革、推进村镇银行发展、推动金融分支机构向县级延伸，丰富完善全市金融体系，引导金融机构加大信贷投放，促进提高金融产业服务城镇建设和产业发展的能力。
2.产业发展特色化。以转变经济发展方式、调整产业结构为契机，综合运用财税手段，支持产业特色化升级与新型城镇化整体推进，互动发展。一是加快工业结构优化升级。支持中心城市和县级城市工业向高端产品、高端产业发展，落实企业自主创新投入所得税税前抵扣政策，支持企业技术中心建设、首台（套）技术装备研发、传统产业信息化技术改造，提升工业装备水平和产品附加值。加快培育和引进战略性新兴产业步伐，对太阳能光热及光伏利用、风电设备、生物质能利用、新能源汽车等项目，给予税费优惠和财政补贴，为城市产业长远发展注入活力。将一般性制造业项目向小城镇转移，增强区域内协作配套能力，实现产业在中心城市、县级城市和小城镇各个层面的合理转移承接。同时，以入园税费优惠政策引导工业向各类开发区和工业园区集聚，提高产业发展的集约度和集群度，增强工业经济对新型城镇化的带动能力。二是加快发展现代服务业。逐步增加服务业发展引导资金，引导中心城市和县级城市加快发展现代金融、现代物流、信息服务、商务服务、创意研发、会展、总部经济等高端服务业，增强服务经济发展和吸纳劳动就业的能力。支持休闲旅游、物业管理、家政服务、居家养老、康复护理等城镇生活性服务业加快发展，满足群众多元化消费需求，提高城镇居民生活便捷度和舒适度。引导加快城市服务业向镇村延伸，对农村合作金融机构改革过程中产生的税费给予减免或补助，支持农村专业市场批发、劳务中介、连锁经营、物流配送等服务业态发展，增强城镇服务“三农”发展的能力。三是加快现代农业发展。充分利用城镇化带来的基础设施、科技、人才、市场、信息等优势发展条件，加大现代农业投入，推进农业综合开发，构建现代农业产业体系，进一步深化农业产业化、规模化经营，加快推进农业科技进步，大力发展生态农业、高效农业，全面提升农业综合素质和核心竞争力，为新型城镇化筑牢基础。
3.基础设施集中化。把握潍坊市“三区”（山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态区、胶东半岛高端产业聚集区）建设机遇，做好基础设施建设集中规划，争取更多优惠政策，筑牢城镇化的设施基础。一是集中升级城镇交通设施网络。充分发挥城建投融资平台作用，加大交通设施建设投入力度，在进一步完善城市外围路网的基础上，重点加强市域内交通网络和站点的升级改造，构建起连接中心城市、县级城市与小城镇的快速通道，充分发挥联系上下游产业、方便居民出行的作用。二是集中规划公共服务基础设施。按照适度超前、功能完善、配套协调的原则，集中规划各类医疗、文化、体育等公共服务设施，实现集约投入，加快建设，增强服务居民生活的实用性，避免出现多而散、小而不精的现象。三是集中发展职业教育基础设施。充分发挥职业教育培养产业人才的基础性作用，把职业教育建设纳入产业投融资扶持范围，支持加快基础设施配套和公共服务设施建设，引导驻潍高校和职业院校加快入驻。同时，出台财政奖补政策，吸引外地高校、职业院校、科研机构的参与合作，加快聚集发展教育、认证、培训、科研等各种门类、各种业态、各种形式的教育。
4.公共服务一体化。把城镇发展与新农村建设有机结合起来，不断促进城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，实现城乡共同繁荣。一是深化户籍制度改革，解决城乡不平等待遇。推进户籍管理一元化改革，取消农业户口、非农业户口的划分，鼓励有合法固定居所和相对稳定职业或合法生活来源的农业人口到城镇落户，引导农民向城镇有序转移。在此基础上，逐步解决原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在小城镇居住的农民，不论是常住户、农转非，还是暂住户，在子女入托、入学、参军、社保和就业等方面均应享受与城镇居民同等的待遇，增强小城镇的吸引力。二是完善社会保障制度，解决农民进城的后顾之忧。在全市农村低保、五保户供养、新型农村合作医疗和医疗救助制度已经比较健全的前提下，目前最紧迫的是解决农民养老问题，引导农民离土离村。应在加快推行新农保的同时，积极探索行之有效的社会化养老模式，按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，吸引和调动社会力量和民间资本参与养老服务事业，逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的新型养老服务体系，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。三是完善住房、就业等政策，降低农民进城成本。与农村相比，城镇房价高、就业技能要求高、创业成本高，是影响农民进城务工、居住的重要因素。为此，在住房方面，应结合农村土地制度改革，大胆探索已进城落户的农民的承包地、自留地、宅基地的流转问题，在农民原宅基地退还集体经济组织并实施复垦的前提下，对农民到城镇居住和举办服务业的，给予一定数额的购房补助，降低农民进城购房成本；结合城镇廉租住房保障体系建设，适当将低收入进城务工困难农民家庭纳入保障范围，对其租赁房屋给予货币化补贴。在就业创业方面，建立覆盖城乡的职业培训体系，为农村劳动者提升职业技能提供有效服务，提高劳动力素质和技能，以适应产业的发展和结构的提升，实现尽快就业。同时，对在城镇从事非农产业、吸纳农村剩余劳动力就业，且符合国家产业政策和环保要求的新办企业，实行小额贴息贷款支持；鼓励在外务工人员回乡创业投资，创办各类企业，在用地、水电气供应、手续办理、就业培训、技术和信息服务等方面给予相应支持。四是探索保障新模式，推进更多的公共服务向农村延伸。认真总结农村公共服务的有效提供方式，促进“政府购买服务”在农村逐步推行，最终形成“政府购买，市场运作，供给有效，惠农惠民”的农村公共服务新模式。采取“民办公助、以奖代补”等方式，支持农村社区建设，搭建为农民近距离服务平台，促进乡村管理向乡村服务转变。逐步探索农村金融服务与公共服务对接的新机制，认真研究借助现代金融工具提高惠农资金支付管理水平的方式方法，努力为农民提供更加便利的服务。
5.管理运营市场化。深化中心城区和县级中心城市市政公用事业改革，探索建立“公商协同、以商补公”机制。强化政府监管，加大资本、经营市场开放力度，完善特许经营制度和市政公用事业服务标准。对能确定受益者并能计价的设施，通过调整价格和收费，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制；对收益性较低或投资回收期较长的项目，采取政府主导与市场化运作相结合、公共设施建设与商业开发相结合的建设模式，降低运营风险；对具有较好收益预期或商业开发空间较大的项目，可实行完全市场化方式招商开发；对已建成的项目，可成立专门管理运营公司实行市场化运营，自求平衡。推行政府投资项目代建制，提高项目管理水平。创新重点镇资源运营机制，继续加强对重点镇融资主体的指导，创新产权制度，将国有林场、国有房产、置换出的土地，以及村集体荒滩、荒山等资源配置到镇级运营主体，尽快实现资源资产化、资产资本化，并积极吸引社会资本进入，以企业化方式实施深度开发，实现资源运营新突破。同时，经营好城镇建设用地和农村集体建设用地，提高土地收益，土地出让收入重点向新农村建设倾斜。
6.政策制定实效化。基层政府在城镇化中承担着重要责任，为引导基层政府制定更有实效的政策，可进一步改革和完善现行政府绩效考核体系，根据不同地区的自然资源环境承载能力，进行功能分区，并针对不同功能区的功能定位，实行差别化的财税政策、土地政策、人口管理政策和绩效评价考核体系，促进政府转变职能。如有的区域可将招商引资作为考核基层政府的次要指标，公共服务和民生保障水平作为主要指标，可考虑选择若干县乡开展实行分类管理的区域绩效考核试点，弱化“行政区划”，强化“经济区划”，逐渐消除行政级别对城市经济发展的束缚。