辽宁省审计厅
内容提要：近年来，各级政府及有关部门积极运用债务工具，支持基础设施建设、重大产业项目和民生工程。虽然，地方政府性债务在保障和推动当地经济社会发展方面发挥了重要作用，但在债务资金运用过程中，也存在一些问题及潜在的风险。本文主要基于辽宁地方政府性债务审计期间的调查成果，对全省政府性债务现状及问题进行归纳梳理，并提出对策建议。
关键词：地方政府性债务 财政风险 政策体系
中图分类号: F812.5 文献标识码:A 文章编号:1672-9544(2012)03-
2011年上半年，按照国务院的统一部署和审计署的工作安排，辽宁省审计厅对全省12个市(不含沈阳、大连两市)、审计署驻沈阳特派员办事处对省本级和沈阳市政府性债务情况进行了为期两个月的审计工作。审计期间对全省政府性债务情况进行了全面调查。本文主要基于这一调查成果，对全省政府性债务现状及问题进行了分析和总结，并结合经济社会发展需要及当前政府性债务运行实际，提出了完善相关政策体系的建议。
经过长达两个月的审计调查，我们初步对辽宁地方政府性债务现状有了基本的了解。从总体上看，辽宁地方政府性债务在规模上处于可控范围，在结构上有些方面不尽合理；虽然各地区为规范政府性债务管理，已经出台了一些办法或规定，但其相关的制度体系并不完善；在实际运用过程中，政府性债务对地方经济发展起到了很大的积极作用，但其潜在的风险依然不容忽视。
(一)债务规模及增长变化情况
辽宁省政府性债务由来已久。辽宁省内债最早发生于1983年，当年政府性债务余额200多万元，为某县政府向财政部举借用于农业综合开发项目；外债最早发生于1984年，当年政府性债务余额不足200万元，系3个地级市财政局向世界银行举借用于市属学校教学设备改造项目。2009年，开始较大范围和规模举借债务。2009年末，在辽宁省各级政府负有偿还责任的债务余额中，当年举借的债务额占一半以上。截至2010年末，辽宁省各级政府负有偿还责任的债务余额约为2600亿元，负有担保责任的债务余额约为1000亿元，其他相关债务余额约为240亿元，辽宁省各级政府性债务在全国来看规模不大，所占比重不高。
(二)债务管理
经过为期两个月的审计调查，发现全省各市都在不同程度地从制度层面着手，努力加强对政府性债务的管理。首先，辽宁省政府和各市积极出台政府性债务管理制度。省政府及相关部门陆续出台了《辽宁政府债务管理办法》、《辽宁外国政府贷款项目偿债能力评审暂行规定》、《辽宁外国政府贷款管理工作细则》等地方政府性债务管理制度。13个市共出台债务管理制度近40项，其中多数地级以上市结合本地实际出台了国家开发银行贷款管理相关规定，有的市还成立了债务工作领导小组、债务办等专门的债务管理机构，统筹全市的债务管理。其次，省及部分市县设立了偿债(还贷)准备金。省财政厅于1995年设立外债还贷准备金，部分市本级和县(市、区)设立了内债偿债准备金和外债偿债准备金。再次，全省各级政府积极化解历史债务，清理规范融资平台公司。截至2010年末，全省各级政府负有偿还责任的债务投向化解地方政府金融风险资金达110亿元，利用中央再还贷等债务资金解决了农村合作基金会、撤销信托、财政证券个人债务兑付、企业债券个人债务兑付等问题，对社会稳定起到了积极作用。辽宁各级政府还积极采取措施，配合监管机构和金融机构做好全省融资平台的贷款清查与认定工作。
(三)债务风险情况
辽宁政府性债务风险主要反映在政府负有偿还责任的债务风险情况、政府负有担保责任的债务和其他相关债务转化为政府负有偿还责任债务的风险情况以及融资平台公司风险情况三个方面。
1.政府负有偿还责任的债务风险。从全省总体水平来看，辽宁总体的负债水平并不高，债务负担仍在可承受的范围之内，偿债压力较低，但局部地区风险较为突出，市本级和县(市、区)偿债资金来源对土地出让收入的依赖性较强。
具体而言，首先，2010年辽宁各级政府负有偿还责任债务的总体债务率为百分之五十多，债务负担在可承受范围之内；负有偿还责任债务的总体偿债率为百分之十几，偿债压力不大(国际公认的债务率警戒线为100%，偿债率警戒线为20%)。其次，从各级次看，2010年省本级政府负有偿还责任债务的债务率较低；而在13个市本级和90个县(市、区)中，少数市本级和县(市、区)政府负有偿还责任债务率高于100%，债务风险较高。2010年省本级政府负有偿还责任债务的偿债率不足20%；少数市本级和县(市、区)政府负有偿还责任债务的偿债率高于20%，偿债压力较高。再次，辽宁部分地区的政府负有偿还责任债务对土地出让收入的依赖性较强。截至2010年末，全省各级地方政府中，有部分市本级和县(市、区)政府负有偿还责任的债务余额中以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%，少数市本级和县(市、区)政府负有偿还责任的债务余额已超过当年的可支配土地出让收入。
2.政府负有担保责任的债务和其他相关债务转化为政府负有偿还责任债务的风险。从审计调查的情况看，2007年至2010年政府负有担保责任的债务转化为政府负有偿还责任债务的金额占当年政府负有担保责任债务额的比例并不高，且趋势相对平稳。同时期，其他相关债务转化为政府负有偿还责任债务的金额占当年其他相关债务额的比例也不高，但总体上有上升的趋势。
3.融资平台公司风险。辽宁全省的融资平台公司共175家，经过调查分析，发现其总体债务负担较重，盈利能力较差，部分融资平台公司还存在较大的偿债压力。截至2010年末，融资平台公司的政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务比重最大，政府负有担保责任的债务及其他相关债务比重较差小。从资产负债率指标看，融资平台公司中有2/3低于70%，有1/3超过70%(国际上通常认为资产负债率为60%较为适当)。从经营业绩看，融资平台公司中经营实现盈利的约占1/3，持平和亏损的较多。另外，一些融资平台公司2010年收入不足偿还当年到期债务本息。
(四)债务效用
此次审计调查结果表明，政府性债务资金的科学有效运用不仅能够帮助当地政府提高公共服务能力、改善民生，还能在应对全球金融危机、实现老工业基地振兴等方面发挥作用。具体而言，首先政府性债务资金的科学有效运用支持了基础设施建设和城市发展布局优化；其次政府性债务资金的科学有效运用支持了重大产业项目和经济结构调整；第三政府性债务资金的科学有效运用支持了棚户区改造，保障了重大民生工程建设；第四政府性债务资金的科学有效运用在应对全球金融危机方面发挥了积极作用，确保了全省经济平稳较快地发展。
实践证明，政府性债务已经成为地方政府推动经济发展、促进改善民生、维护社会稳定的一种宏观调控手段。科学、有效地运用政府性债务不仅有利于解决政府资金短缺的燃眉之急，还有利于充分发挥其杠杆作用获得更大的经济效益和社会效益。但在实际应用过程中，特别是在政府性债务资金的举借、使用、偿还和管理等环节上，由于各种主观和客观因素的存在，导致出现了很多影响政府性债务规范管理及有效运用的问题。
(一)债务举借过程存在的主要问题
1.债务规模不够平衡。从上述审计调查结果中可以看出，辽宁地方政府性债务的总体规模在可以控制的范围之内，但其绝对数量依然较大；区域分布差异明显，各级次政府的债务承载量不同；全省各级次政府性债务呈逐年上升趋势，且在近3年内上升幅度较大。虽然不能简单地以政府性债务绝对数的多少作为评价债务规模适当与否的依据，但债务规模的绝对量过大不仅会给地方政府带来较大的偿债压力，其潜在的风险还会对当地经济发展形成威胁。从辽宁政府性债务在区域分布和级次分布中差异性较大的现象中，可以初步看出，个别地区存在着政府性债务借用不当，不能很好地适应当地经济发展需求与经济周期变化，难以有效发挥其应有的积极作用等问题。虽然从大趋势看，政府性债务与地方GDP和财政总收入保持同一方向增长，但事实上，某些地方GDP、财政总收入以及固定资产投资额的增长速度已经在一定程度上难以适应增长过快的政府性债务。
2.债务结构不尽合理。此次审计调查中发现，辽宁地方政府性债务结构上普遍存在相对单一的问题。首先，政府性债务的举借主体多为融资平台公司，而融资平台公司大多存在一些不规范运作的问题；其次，政府性债务的资金来源主要依靠向银行借贷，这不仅限制了资金的筹集，还使得风险相对集中；第三，债务资金在用途的安排上多集中于收益不高甚至无收益的公益性项目，不利于获取合理利润用以偿还债务；第四，债务投向偏重于市政基础建设，未能很好地发挥调整产业结构，促进地方经济健康发展的作用；第五，债务期限在长期、中期、短期的安排方面统筹不够，偿还期限过于集中，造成某一时期偿债压力过大。
3.融资渠道比较狭窄。从全省范围看，无论是省本级、市本级还是县(市、区)级政府，其债务筹集方式多依赖于银行贷款，包括国有商业性银行、政策性银行以及当地城市商业银行贷款，其中本地城市商业银行贷款一般占债务比重在10%至30%之间。较为狭窄的融资渠道不仅难以降低筹资成本、增加偿债风险，还不利于扩大资金来源、充实资金储备。另外，狭窄的融资渠道还容易受到经济环境和金融政策的影响，一旦发生金融危机或政策变化将给政府财政带来较大负担。
4.融资平台运作不够规范。融资平台公司是由地方政府及其部门或机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体[①]。多数融资平台公司是地方政府为规避预算法等不允许地方举债的法律规定，实现举借债务目的而专门设立的。从辽宁地方政府性债务审计调查情况看，相当多融资平台公司并没有实现规范化管理与运作，存在着一些不容忽视的问题，如违规注册融资平台、注册资本虚假、抽逃注册资本金、出资来源不当、公司管理运作无序、投融资管理不规范、负债比例高、盈利能力不强、偿债能力较差等等。这些问题不仅会给融资平台公司自身运作带来障碍，而且还会进一步影响债务资金顺利举借和有效运用。
(二)债务使用过程存在的主要问题
1.债务资金投向不当。地方政府通过各种渠道获得政府性债务后，应根据当地实际条件和经济发展需要，统筹分配、合理安排债务资金的使用，以便于资金能够在最需要的地方发挥其最大的效用。此次在辽宁全省政府性债务的审计调查中发现，某些地区在政府性债务资金使用与投向安排上并不适当，不仅普遍存在未按预定用途使用资金、擅自改变地方债券资金用途的现象，还有的将政府性债务资金违规用于权益性投资、房地产投资、行政办公用房、经常性支出等方面的情况。在债务资金的使用与投向上，如果缺乏科学安排与合理筹划，不仅难以最大程度地发挥债务资金在促进经济发展中的杠杆作用，还可能导致少数部门和个别人员违反财经法规问题的发生。
2.债务资金效益不高。从辽宁全省各级政府对债务资金的使用总体情况看，除了上述使用与投向安排不当的问题外，还在一定程度上存在债务资金使用效益不高的问题。具体而言，主要表现在以下几个方面：一是不能充分适当地运用债务资金，存在资金闲置、滞留等现象，此次地方政府性债务审计调查发现有些债务资金闲置超过半年；二是不能经济科学地运用债务资金，存在投入产出率低、甚至因无合理利润或亏损而无法收回原有投资的现象；三是不能高效节约地运用债务资金，存在资金在某一项目上冗余、浪费等现象。这些现象不仅难以使债务资金发挥其最佳效用，还会在一定程度上导致债务规模膨胀、偿债风险积聚等问题。
(三)债务偿还过程存在的主要问题
1.偿债准备金制度不完善。偿债准备金是政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金[②]。当政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，以减少债务风险对正常财政运行的冲击。此次审计调查中发现，虽然辽宁一些地区已经设立、实行了偿债准备金制度，但其运行方式和涉及范围还有相当的局限性。除了省财政厅于1995年设立外债还贷准备金外，一些市本级和县(市、区)设立了内债和外债偿债准备金，但仍有不少市本级和县(市、区)未设立外债或内债偿债准备金。总体上，当前辽宁各级政府在偿债准备金制度的建立上还不够完善，且存在执行不到位的现象。
2.偿债资金来源渠道狭窄。从辽宁目前的情况看，地方政府性债务的偿债资金来源渠道普遍较少、集中度过高且缺乏稳定性，大多是利用中央财政补贴、土地出让金、借新还旧等方式进行偿付，而这些偿付方式容易受到中央政策导向、土地现行价格和金融市场变化的影响。特别是在有些地区甚至存在过度依赖土地出让金偿还债务的现象，国家土地政策或宏观调控方向的些许变化都会严重影响地方政府偿债资金的稳定性。因此，过度依赖于上述几种偿债方式，不仅容易导致地方政府财政资金吃紧、土地价格失控、债务规模失控、偿债压力过大，甚至还会推动债务风险转化为财政和金融风险，诱发经济社会一些深层次问题。
3.存量债务化解难度较大。从此次辽宁地方政府性债务审计调查中了解到，全省各地普遍存在着大量的存量债务，这些因历史原因积聚起来的债务给地方政府带来了不小的财政压力，严重影响着当地经济社会的稳定与发展。对于存量债务，各级政府都在努力寻找化解方法，但因资金来源有限、化解方式单一、需要时间较长等原因导致当前政府所面临的存量债务化解难度较大。
(四)债务管理存在的主要问题
1.缺乏健全的债务运行管理体系。从此次辽宁政府性债务审计调查的结果来看，部分地区在债务的举借和管理上存在部门职责交叉重叠、多头分散管理的现象。缺乏统一归口管理机构，导致在对政府性债务很多部门在管，又没有一个部门了解掌握全貌。系统的债务运行管理机制的缺乏使辽宁部分地区的政府性债务在举借、使用、偿还与管理等各个环节上统筹不够、衔接不好，容易造成人力、物力、财力的浪费，大大降低了政府性债务的运用效率，削减了其对经济社会发展的积极作用。
2.缺乏完备的债务管理制度和机制。这次辽宁地方政府性债务调查中发现，各地普遍没有按照统筹兼顾、控制规模、防范风险的原则，建立起与地方经济社会发展和综合财力相适应的、比较完备的债务管理制度和运行机制。辽宁一些地方政府性债务之所以会出现举借、使用、偿还无序等方面的现象，与债务管理制度和运行机制不健全有着密切的关系。虽然各级政府及其部门也针对政府性债务出台了一些管理制度或工作规定，但其所涉猎的范围并不全面、种类也很有限，既无法为政府性债务资金全过程管理提供充分依据，也难以对各类政府性债务资金运行进行全面规范。
3.缺乏有效的债务监督控制环节。从辽宁地方政府性债务调查情况来看，一些地方政府性债务的当年借入债务和偿还债务规模等情况未能完全反应在政府的预算和决算中，从而使得这部分债务长期脱离预算，难以对其进行必要的约束和外部监督。政府性债务监督控制力度的不足主要表现在以下几个方面：一是监管主体的缺失。从目前的形势看，对各级政府性债务的使用和运行负有监督责任的部门或机构不够明确。二是监管制度的缺失。当前，对地方政府性债务尚未建立起内容完备、操作性强的监督控制制度和相应的机制。三是监督氛围的缺失。社会各界对政府性债务的认识还不够深刻，人们还没有形成对政府性债务进行监督的自觉意识，相应的社会舆论尚未形成，从而导致了有效监督控制环境的缺乏。
4.缺乏足够的债务风险意识。此次审计调查中发现，辽宁各级地方政府债务的规模近几年呈逐年攀升的趋势，一方面是国家宏观政策导向和地方经济发展的切实需要，另一方面也不乏有些地区或部门随意多借、乱借资金。一些政府及其部门在举借债务时，常常“重借轻还”，容易忽视政府性债务的潜在风险，造成债务规模和偿债压力过大。适当地举措政府性债务可以促进经济社会发展，但过度举债也会威胁经济社会稳定，如果对债务的偿还风险认识不足，则最终会因无法偿还到期债务而形成财政危机，甚至会扩大为社会危机。
(一)坚持从经济发展和财力增长实际出发，确定地方政府性债务举借模式
1.保持适度债务规模。保持适度规模是确保债务健康运行、有效发挥作用的基本前提。要积极探索能够合理衡量债务规模的指标体系，不能以简单的绝对数、也不能以缺乏可比性的相对数草率评价债务规模的适当性。相关部门应当注意结合地方经济发展趋势、具体财政状况和实际偿债能力等情况来制定评价指标，更加科学、客观、真实地衡量债务规模及其风险，指导并规范地方政府适度举债，使债务规模限制在可控的范围之内，以此确保更好地促进经济社会良性发展，发挥政府性债务的最大效用。
2.引导改善债务结构。债务结构反映的是政府性债务的构成状况，按照不同标准有多种分类。从举借主体上看，政府部门、事业单位、融资平台公司等均可以对外举借债务；从债务资金来源上看，有银行借款、政府债券、国债转贷、外债转贷等途径；从债务资金使用角度看，有的用于公益性项目，有的用于盈利性项目；从具体投向上看，有市政建设、土地收储、交通运输、农林水等行业上的差别；从债务偿还期限上看，有长期、中期和短期之分。因此，应该采取相应措施，如制定不同种类债务比例的约束性或指导性指标，促使地方政府改善债务结构，平衡各类债务构成比例，促进减小债务成本，缓解偿债压力，提高使用效率，降低债务风险。
3.鼓励拓宽融资渠道。狭窄的融资渠道，特别是仅依赖于银行贷款筹措资金，不仅会增加金融机构压力，还容易导致金融风险及社会风险。因此，应该积极扩大政府性债务资金来源。首先应适当放开地方政府债券发行，让地方政府根据当地经济状况和资金需求进行公开融资；其次应进一步畅通渠道，允许地方政府以融资平台公司和建设项目为依托，通过发行企业债、项目债以及票据融资、BOT等形式，广泛吸纳闲置的民间资本；再次可在经济发达地区，采取适当方式，面向境外机构或个人融通资金。总之，应在风险可控的前提下，允许地方政府不拘一格，充分利用各方资源，推动本地经济发展。
4.规范管理融资平台。融资平台公司管理的规范与否直接关系着政府性债务资金举借、使用、管理的合理性、合法性和规范性。因此，对于现存的有问题的融资平台公司，应该及时采取有效措施进行清理、整顿；对于整顿后的融资平台公司，应该出台相应的政策法规，促进其规范化管理与运作，保障为地方政府发挥好融资平台的作用。而对于那些即将以融资平台公司形式出现的债务举借载体，应该按照严格的制度与程序对其进行审核，以保证其以合法合规的身份参与政府性债务的筹集、使用与管理。
(二)坚持经济效益与社会效益并重，明确地方政府性债务资金使用原则
1.按照国家宏观政策和地方发展需要使用债务资金。地方政府应根据当地实际发展需求和国家宏观政策导向，科学合理地规划债务资金的使用方向。在选择和确定资金使用方向时，要进行严格审核和谨慎论证，以免出现债务资金违规滥用和效率低下等问题。此外，在地方政府性债务运行中，应强调贯彻国家区域发展战略、宏观调控政策和产业发展政策，将债务资金更多地用于促进结构调整、产业升级和科技创新等项目，同时，结合当地经济、社会、环境等具体情况，加大基础设施建设和民生项目建设，把举借的政府性债务资金运用到当地发展最需要、最有效的地方去。
2.按照债务资金使用效益最大化目标使用债务资金。地方政府应注意提高债务资金的使用效率。一旦出现资金闲置，应当及时调整债务使用结构和偿还结构，使闲置资金尽快运用到有效的项目建设中或应用于偿还阶段。对于已经分配到具体项目中的债务资金，要注重发挥其杠杆效应，力争以较小的成本换得较高的回报。此外，还应根据不同债务要求合理安排资金使用方向，对于那些需要有足额偿还资金作保障的债务，应注意将其投入于盈利能力较强的项目中；对于那些不急于在短期内偿还或对偿债资金要求较弱的债务，可以根据需要将其适当安排到无利润回报或回报较低的公益性项目或基础性建设项目中。
(三)立足维护正常财政金融秩序，建立地方政府性债务偿还机制
1.健全偿债准备金制度。为提高政府性债务偿还能力、缓解偿债压力，辽宁各级地方政府应当积极采取适当方式推动建立并完善债务偿债准备金制度。在建立偿债准备金制度时，可以根据实际情况制定偿债准备金的提取时间、金额或比例，并通过一定的监督机制确保该制度能够在以后年度得到严格执行。偿债准备金可以在一般预算收入中安排，也可以从非税收入、政府性基金、国有资产转让收益及土地出让金中统筹提取。建立专门的偿债准备金后，地方政府还应该注意加强对这笔资金的管理、使用与监督，既要确保资金的安全完整，还要力求资金的保值增值。
2.扩大偿债资金来源。为缓解政府性债务偿债压力，各级地方政府应努力改变当前偿债资金来源渠道单一的现状。除了中央财政补贴、土地出让金、借新还旧等几种较为传统的债务偿付方式外，地方政府一方面可以根据地区实际情况每年适当从增量财力中拿出一部分作为偿债资金，并将其列入财政预算；另一方面还可以在有政府性债务资金投入的盈利性项目中，有计划地提取部分收益作为偿债资金。归根到底，各级地方政府应当在积极发展地方经济的同时，努力通过财力的增长来保证债务的如期偿还。
3.多方化解存量债务。在化解存量债务的问题上，对于已经沉积的存量债务，地方政府可考虑增加中央或省级政府专项转移支付，并通过适当方式划转债务资产。有具体项目为载体而存在的存量债务，如其项目建设因故未能完成，应当视项目的具体情况分别进行处理：对于发展前景良好的项目，应当继续予以政策和资金支持直至项目完工，盘活已投入资金形成的资产；对于前景无望的项目，应当立即予以终止，清理、变现未完工项目，以求最大限度地收回投入资本，最大限度地减少损失和浪费。
(四)按照统一、规范、安全要求，制定地方政府性债务运行管理办法
1.建立统一高效债务管理体系。应当全面整顿、规范地方政府性债务管理混乱的状况，建立统一高效的债务管理体系，明确专门的债务管理部门或机构，赋予其相应的职责和权力，实现债务的归口管理。在债务归口管理后，还应积极探索有效的管理办法、制定规范的会计核算制度、研究科学的风险评价指标，实现对其规模、结构和安全性等方面的动态评估与监测。
2.完善债务运行管理制度机制。首先，应建立科学的投资决策机制，评价项目的债务运用可行性，以确定是否利用债务资金以及投入的债务资金比例。其次，应建立规范的债务资金举借机制，综合考虑形成政府性债务的规模、来源、种类、结构、成本、风险等问题。第三，应建立有效的债务资金使用机制，力争实现投入产出效应。第四，地方政府应当建立合理的债务资金偿还机制，科学计划偿债时间、金额、方式等问题。第五，应建立严格的债务资金审批机制，以防范截留、挪用、损失浪费和贪污等问题的发生。总之，应当建立完整的地方政府性债务资金管理机制，规范管理债务举借、使用、偿还等各个环节，保障其运行过程的有序性、高效性和安全性。
3.强化外部监督，推动阳光融资。首先，应专门制定地方政府性债务监督办法，以具体的法规政策明确监督主体、程序、内容、方法等，使债务的监督工作更加统一、规范，有据可依。其次，应积极推行“三位一体”的地方政府性债务监管方式[③]，形成政府自我监督、人大及常委会监督、社会舆论和纳税人共同监督的局面，同时要把对债务运行的审计监督作为一种常态机制加以施行。再次，应对地方政府性债务进行全过程监督，即从举借、使用、管理、偿还等阶段进行事前、事中、事后的全程监督。此外，应建立地方政府性债务信息披露制度，通过网络或其他方式对债务在举借、使用、管理、偿还等环节中的信息真实完整地予以公开披露，这种透明的信息平台不仅要面向中央政府和当地人大，更要面向舆论传媒和社会公众。这样才能更好地推动地方政府性债务在阳光下运作。
4.构建债务风险评估预警系统。目前，多数地方政府及有关部门已经认识到了地方政府性债务风险的危害性，建立风险评估预警体系成为当务之急。这种评估预警体系应当是一个从地方到中央的双层同步风险预警系统，即由地方财政部门负责本级地方政府债务风险预警，由财政部根据各地区风险预警情况对全国地方政府性债务风险进行监控。风险评估预警体系应当以政府可量化的负有偿还责任的债务为重点，按照债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率等相关指标，结合具体财政、经济、社会发展情况，形成一整套评判标准和工作机制。
(五)着眼营造良好债务运行环境和氛围，完善干部人事制度和财政金融政策
1.改进干部考评体系和任用方式。政府绩效考核对地方政府行为具有重要的指向作用。当前，各级政府绩效考核主要倾向于GDP总量、财政收入总量、固定资产投资额等硬性经济发展指标，缺乏对政府性债务规模、风险程度等方面的考核约束，从而容易忽视地方经济发展背后的潜在风险。特别是在缺乏对政府性债务举借约束和统一管理的条件下，地方政府及官员为在区域经济发展竞争中取得优势，并为职务晋升创造有利条件，会存在不顾本级财政承受能力而过渡举债的冲动。因此，应研究改进政府绩效考核体系，扭转主要依赖硬性经济发展指标为考核依据的局面，将政府性债务的规模控制、管理质量、运用效益和风险防范等内容纳入考核范围，全方位、多角度地考评地方政府及官员的工作绩效。
2.理顺政府间财权事权分配关系。1994年分税制改革后形成的现行财政体制，促使财政的集中程度大幅提高，中央与地方财力事权不匹配。在这种情况下，地方政府为有效履行职能，有时不得不大量举借债务。因此，应着眼新的形势要求积极探索改革现行财税体制，完善中央与地方的财权与事权分配关系。一方面，应通过调整税收分配比例、加大一般性转移支付力度等方式增加地方政府财力；另一方面，对国家确定的重大项目和重点民生支出，可以通过中央全部拨款或减少地方配套等方式减轻地方政府财政压力。另外，地方政府还可以通过税收改革、增加创收项目等方式，培育新的经济增长点，扩大财政收入来源，增加地方政府可用财力。只有自身财力能够基本满足责任履行要求时，地方政府才能更加理性地举借债务。
3.进一步加大金融体制改革力度。加大金融体制改革力度，完善金融市场运行管理对于规范地方政府举债行为有着至关重要的作用。首先，应进一步健全信用评级体系和信息披露机制，使贷款银行和社会公众能够清楚地认识与评价借款机构的信誉及投资项目的财务可行性。其次，加快构建多层次资本市场体系，大力发展证券和债券市场，积极探索开发金融衍生产品，为地方政府融资提供多元化选择方案。第三，进一步改革和完善金融管理体制，强化金融机构的市场主体地位，避免地方政府对地方金融机构的过渡干预，维护良好的金融秩序。第四，加强财政金融监管层之间的沟通协调，促进金融监管部门与财政部、地方财政部门的之间的信息共享，提高地方政府融资平台的运作透明度。第五，加强产权交易平台建设，为地方政府性债务资产变现和盘活提供便利，促进地方政府性债务运行进入良性轨道。