新疆财经大学
内容提要：在任何体制和发展程度的国家和地区，预算过程都是政府财政管理的常态，地方政府债务风险爆发是紧急状态，地方政府债务风险管理应关注预算过程一般缺陷。预算缺陷的克服以及预算过程的改进，有助于改进财政资源配置效率与预算资金营运效率，改善地方政府债务风险管理。
关键词：地方政府债务 风险管理 机制性缺陷 预算过程
一、地方政府债务风险管理的机制性缺陷
(一)政府债务风险管理不应忽视政府预算过程
Hana Polackova Brixi、马骏、Allen Shick 在对转轨经济和新兴市场经济国家的政府债务风险的特点进行分析的时候，认为转轨经济和新兴市场经济国家面临的显性和隐性的政府债务风险都非常巨大。许多转轨和新兴市场经济国家依赖外国资本、产权结构不明确、政府监管不力，都在扩大金融部门和企业的脆弱性。各种失败成为政府在危机状况下提供紧急救援的政治压力，一旦发生过几次紧急救助，加上中央计划的传统，市场败德风险随之加剧。政府试图通过严格的财政控制对于政府债务风险进行控制，财政控制的实施主要依赖于政府是否能够决定预算。在任何情况下，政府都能制定合适的财政政策并且通过预算实践这样的财政政策，这样的假设和现实社会不完全相符，现实中预算过程和政策过程相分离的现象可能是更经常被观察到的现象，只要预算制定者是风险中性的假设是合理的，政府债务风险的产生原因中，预算过程和政策过程的分离总是难逃其咎。因而，对于政府债务风险管理的分析，忽视政府预算过程是不妥的。
(二)政府债务风险管理中存在的一般问题
艾伦·希克(2000)对政府债务风险管理中存在的问题做了分析。他指出了所有的国家都存在的问题，还指出了在发展中或者转型期国家存在的问题。艾伦·希克认为，道德风险、缺乏财政透明度、不完全信息以及不全面的预算控制，存在于几乎所有国家的政府债务风险中，而不发达的保险市场、政府对企业的担保、冒险行为几乎在所有发展中国家和经济转型国家政府债务风险中存在。考察中国地方政府债务风险的表现内容，这些表现并无例外。固然，1994年的分税制改革形成的预算内收入向中央财政集中，而地方政府承担大量的经济发展必须的公共支出却没有充足地方财力支撑，这是中国地方政府债务风险形成的体制性因素。在地方政府债务风险管理中必须注意到，在任何体制和发展程度的国家和地区，预算过程都是政府财政管理的常态，地方政府债务风险爆发是紧急状态，在财政管理常态中形成对于紧急状态的管理，必须关注预算过程的一般缺陷。虽然有些地方已经要求在预算过程的某个阶段考虑债务，但几乎没有任何一个地方将债务管理系统地融入了预算过程的各个阶段。
(三)改进预算过程是实现地方政府债务风险预算管理的必然要求
Allen Shick 提出的政府债务风险管理方案中，要求“政府预算应该包括作为支出形式的估计费用，实际上留出未来付款的保留资金”，“政府在财政报告如收支情况报告和或有负债报告中记录估计的风险”；Hana Polackova Brixi提出的“按法定程序对责任进行预算、核算和披露”，“比较和公布实际财政成本，与估计财政成本比较，对失败的项目追究责任”，预算专家在提出管理政府债务风险管理对策的同时，他们的对策也对预算过程提出了新的要求。中央对地方，或者中央对部门之间的预算管理不能实现充分的财政控制，低的预算分配效率，低的预算运营效率这些预算过程中的可能缺陷成为地方政府债务风险管理的制约，在各个国家应该都存在，只不过在特定国家和地区，预算缺陷的具体表现内容和程度不同。克服预算缺陷，改进预算过程，提高预算效率，是实现地方政府预算管理的必然要求。将地方政府债务风险管理融入预算过程，应该先了解中国政府的预算具体过程，通过中国政府预算过程的改进，在财政支出总额控制基础上，通过财政资源配置效率、预算运行效率的改进，克服地方政府债务风险管理的不利因素，达到预算管理地方政府债务风险的目标。
二、通过预算过程管理政府债务风险
通过预算过程管理政府债务风险，首先应该明确预算程序的服务目标。然后在目标明确的基础上，促进预算过程的改进，提升债务风险管控能力。
(一)预算程序的服务目标
按照艾伦·希克的理论，公共支出管理必须解决好财政总额控制，预算资源的配置效率与预算的运行效率三个问题。公共支出管理在预算过程中完成，能够促进预算效率的预算程序必须解决好三个层次的问题：克服政策过程与预算过程的分离，促进政策过程与预算过程的连接；按优先性排序对支出部门进行预算安排；促进支出部门预算效率的预算安排。这样三个层次的问题应该在预算的行政准备阶段就予以足够重视，以在预算编制之初就将地方政府债务风险问题纳入预算相关决策过程。
1.政策过程与预算过程的连接。在预算行政准备阶段就要避免政策过程与预算过程的分离。将国家宏观财政政策用预算进行表达，就是基于宏观财政政策产生自上而下的预算限额，包括收入、支出、赤字和债务限制，核心是支出限额，这是实现预算与政策连接的关键性环节。连接预算和政策不能忽视对预算环境的关注，预算环境包括预算的宏观环境和预算的微观环境。经济总量，特别是投资，储蓄，物价总水平，增长，就业以及国际收支，这些变量都是预算环境的组成部分，都会在不同程度上影响预算过程。在美国，这一层次的预算活动由国家经济政策顾问和财政部来执行，其目的是制定自上而下的支出限额。在这个层面上，在预算编制和执行过程中，政府需要详细阐明国家在未来若干年内的战略目标和政策重点，并努力使预算资源在各部门之间的分配格局能够切合战略目标和政策重点。各支出部门所从事的计划、活动或者项目应该致力于实现宏观层次的政策目标，而不是冲突。也就是说，预算活动应该与政策过程有更紧密的连接，而不是预算活动与政策活动的分离。预算活动与政策活动的分离，将导致政府支出的失控与未来的不确定性，导致政府债务风险的累积，使政府债务风险的管理与控制更加困难。
2.支出部门之间的战略选择。支出部门之间的战略选择，即如何基于国家政策目标在各部门之间分配财政资源，由此产生自下而上的预算编制。在美国，内阁、财政部以及管理和预算办公室(OMB)是这一层次的参与者，它们面对的问题是如何把自上而下的支出限额，与各部门自下而上的支出请求很好结合。各支出部门在预算文件中需要详细阐明提出预算的理由，向决策者解释支出观点；各预算部门不作出决策，而是向政府决策部门提出不同的预算方案，以供决策部门选择。政府需要有足够的能力为每个支出部门或者部长制定部门层次的政策，据以确定部门层次的支出子目标或者优先次序，形成跨部门的预算决议，核心是政府具有对部门间的支出需求竞争作出裁决的战略能力。
3.支出机构执行规划和活动。支出机构执行规划和活动是在立法机构通过预算后，支出机构如何有效利用财政资源以取得运作效率的问题。对此各国有不同的管理模式，传统上通常采取外部控制模式。即由中央控制者决定部门内部的资源分配。在此模式中，中央控制机构与支出机构处于角色对立的位置，因为支出机构总是想方设法保持原来的支出规模并有所增长，而中央控制机构总是力图对支出的增长予以控制。预算管理的实践表明，在中央控制机构与支出机构之间的博弈，支出机构通常是获胜的一方，因为支出机构在各种情形下都可以找到逃避支出控制的办法，迫使中央控制机构追加预算而不是在各种竞争性需求之间重新分配资源，作为结果，低效益评价的项目、活动或者计划无法得到废止，而且可以在增量分配(基数法)的运作程序中得到强化，因为它们仍然可以在新的预算年度中获得大量的预算资源，导致预算效率无法充分实现。
(二)促进预算过程改进，提升地方政府债务风险控制能力
预算管理中存在的缺陷导致过低的预算效率是地方政府债务风险产生的重要原因。实现支出管理目标要求财政制度要有效地对预算总额进行控制：收入总额与支出总额的控制，对两个总额之间平衡的控制。分配效率取决于根据公共政策目标的变化，将资源从旧有项目转向新项目，以及从生产率较低的用途转向生产率较高用途的能力。公共支出管理寻求管理运作过程中的效率，即通过生产力的提高，减少政府机构的运营成本和服务的单位成本。在实现财政总额控制的前提下，政府预算效率包括预算的配置效率和预算的运营效率两个方面，无论是预算的配置效率还是预算的运营效率，任何一个方面效率低下都导致高的政府债务风险，而任何一个方面效率的改进都有益于政府债务风险的积极控制。
1.实现财政总额控制。财政总额控制要求支出总额在对预算的各个不同部分之间作出决定之前就确定下来，并且不受干扰。财政总额控制要求在中到长期的时间跨度内预算硬约束都是有效的。在有限意义上，财政总额的控制要求似乎只有使预算支出的增加与预算收入的增加相称就可以满足，但是在更为广泛的意义上，保持财政总额控制必须强制施行，不能随意增加收入或追加支出的限额，在这一点上，并非净预算平衡就满足了。如果不控制支出总额，预算向支出目标妥协，政府即有可能通过增加税收或出售资产而不是限制支出以获得可支配的财政资源，如此，地方政府债务风险扩大。控制地方政府债务风险，有关地方政府支出预算决议，要以中期支出框架为考虑基础作出，并在地方政府支出预算前建立起支出限额，在支出过程中监察地方政府的财政支出情况，确保其支出遵守限额规定。
2.提高预算资金分配效率。政府预算的配置效率指公共部门与私人部门之间、政府内部竞争性需求(支出与拨款)之间以及各项政策目标之间的资源配置与权衡。理论上，只有按照公共物品消费者(纳税人)的偏好配置财政资源，预算过程的配置效率才能实现。实现配置效率要求对各个支出项目进行仔细的成本效益分析，使总量约束下的财政资源从生产率较低的用途转向生产率较高的用途，按照政策目标优先性进行资金配置，最终实现配置效率的改进。
由于总体与部分之间的紧张关系在预算过程中普遍存在，仅仅进行预算总额控制，不同时控制支出要素，超额支出的出现是难免的。在Allen Shick(2000)看来，规范预算程序产生的资源配置结果有时候是政府被迫接受预算增加形成的，而不是效率分配的结果。这是因为，规范的预算程序是以这样一种观念为依据的：对部分支出的控制取决于所有部门申请预算之间相互竞争的过程，如果预算编制的程序是正常的、规范的，中央控制者可以估量各种预算要求，建立预算的优先次序并分配资源。但是实际上，各个支出部门的利益和负责预算资金分配的财政部门的利益可能是敌对的，于是部门支出者会在正常的范围之内，甚至通过破坏某些预算规则的方式在许多预算过程中得到自己想要的资源。
控制地方政府债务风险，改善预算过程，在预算资金分配环节，应在预算总额限定的上限要求内进行再分配，而跨地区或者跨部门的预算资金分配应与相应地区或者部门的中期支出框架吻合。此外，预算单位管理者应如实反映有关预算支出项目的实际效果或者预期效果的信息，也应该并能够获得影响预算支出过程的有关社会结果的相关信息。总之，完善的预算规则以及预算信息、预算过程的透明，有助于提高预算资金的分配效率，对地方政府债务风险控制起到积极作用。
3.提高预算资金运作效率。地方政府债务风险的发生，地方政府及其管理者的机会主义行为“功不可没”。在分权的框架下，地方政府被赋予一定程度的自主安排和使用预算资金的自由，但是如果没有绩效目标的考虑，作为预算资金决策者和管理者的地方政府可能会把管理要点更多放在合规性要求之下考虑，同时追求地方政府以及地方政府管理者自身利益的自大化，谋求地方短期发展和自身政绩，这使得财政机会主义行为不可避免。投入预算模式下，预算支出单位没有节约资金的以及将支出资金的数额与产出相联系的动力，这不利于预算资金的运作效率提高。引入绩效目标，提高预算资金运作效率，强调地方政府应该对财政资金运行的结果负责，有助于克服财政机会主义行为，促使财政资金的决策者和管理者注意预算运行的结果，主动采取措施改进预算过程以达到绩效目标。
三、结语
任何一个国家和地区，无论是否存在地方政府债务，无论地方政府债务风险是否爆发，预算过程总是存在。作为政府施政利器，预算在现代化国家的治理中发挥越来越重要的作用。预算工具的使用在政府债务风险管理中更具有一般性，这点在任何发展程度的国家(发达国家或者发展中国家)并无例外。中国地方政府债务风险管理不应脱离完整预算过程的分析，中国地方政府债务风险管理，预算工具不可或缺。
参考文献：
〔1〕Hana Polackova Brixi，马骏主编.财政风险管理：新理念与国际经验.中国财政经济出版社，2003.
〔2〕艾伦·希克.当代公共支出管理方法.经济管理出版社，2000.
〔3〕时红秀.财政分权、政府债务竞争与中国政府的债务.中国财政经济出版社，2007.
〔4〕韩增华.分税制改革与中国地方政府的债务风险.现代财经，2011年第4期.