宁波保税区财政局

内容提要：当前我国地方政府债务的规模逐年膨胀，如何加强地方政府债务的风险管控成为后金融危机时代我国地方财政经济运行的重要难题之一。通常情况下，我们简单地就债务论债务并不能解决任何问题，关键是要建立起规范化的地方债务信息披露制度、债务风险预警机制以及债务控制机制，通过动态监测并以制度化手段来预防地方债务及其风险的发生。

关键词：地方政府债务  规范管理制度设计

一、建立地方债务信息披露制度

从全国情况看，地方各级政府债务的信息披露极少，暗箱操作的举债行为不利于各个方面对地方政府的动态监管，而完善的信息披露制度将在一定程度在制约地方政府的无序债务活动。世界银行中国代表处在《中国经济季报》（2006）中指出，要管理好目前的债务和风险，并防止新的不合理债务及风险，需要进行一系列的改革，要强化债务情况报告的信息系统，提高地方政府的财务管理能力。它们认为一个可靠的、标准化的、统一的地方政府债务信息系统是建立一个有效的地方债务管理体系的前提条件。

1.完善地方政府债务统计体系。2000年以来，财政部要求各省财政厅每年填报地方债务统计表，这些统计报表由省以下各级地方政府分级填报汇总。但是，报表的统计数据由于没有强制性和准确性要求，一些地方政府可能会隐瞒部分债务的上报。并且，就地方政府的财政部门而言，由于债务监管职能不明、监管措施不到位，部分地方政府债务是没有记录的，从而不受任何监督。地方政府债务统计体系的完整性缺位，直接造成地方债务规模统计数据的混乱，事实上对于我国的地方债务，“口径决定规模”。2011年根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）的要求，审计署于2011年3月至5月组织全国审计机关按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计，审计结果为：截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。但是在稍早前一些中央部门的统计数据又存在较大差异，银监会的数据显示，截至2010年11月，中国地方融资平台贷款约9.1万亿元；而根据央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》，市场估算地方融资平台贷款近14.4万亿元。央行和银监会的数据所出现的巨大差异，当时就引发了外界的质疑。而通过不断的披露，目前一般认为，数据出现较大差异源于统计口径不同。因此，必须对原有的统计报表进行修改完善，并增加统计报告的强制性和准确性。

2.建立全方位的地方债务信息披露制度。按照目前的财政预算管理改革进程，将地方政府债务信息以适当的形式进行披露，并且这种信息的披露要以强制性的制度规范下来。

3.编制地方政府债务预算。地方政府债务融资行为本质上是一种财政性资金的运用，因此，为便于对地方政府债务的监管，必须由地方政府编制年度债务预算收支计划，并将该项预算按照程序报地方人大审批。同时，由于地方债务资金具有一定的期限性，各级地方政府还应在债务期限内编制滚动的长期债务预算，以确保债务预算收支的总体平衡。

二、建立地方债务风险预警机制

财政部科研所刘尚希(2003)提出，财政风险的评估有两个基本方面：一是政府拥有的公共资源，包括存量资源((国有资产、国有资源、土地及金融资产等)和流量资源(税收、收费、资产收益、债务收入等)；二是政府应承担的公共支出责任与义务，包括确定性的支出责任和不确定(或有)的支出责任和义务，并最终反映为各类债务。在此基础上，评估财政风险状况的基本框架应该通过三个层次来分析：第一层次为公共债务与公共资源存量的对比分析；第二层次为公共债务与公共资源流量的对比分析；第三层次为公共债务与经济总规模的对比分析。这一分析的启示是：人们在分析地方政府债务的风险时必须考虑政府可以控制的资源存量和流量，因为通常这些资源是他们偿还债务的财政保障。

根据以上分析，为了建立有效且便于实际操作的地方债务风险预警系统及指标体系，笔者尝试从以下方面来分析、评估并预测地方债务的债务风险。

1.基于政府存量资产的债务风险评估制度。用于评估债务风险状况的政府存量资产应该剔除非经营性的资产数量，因为这种资产通常难以变现，缺乏流动性。因而可以纳入评估系统的资产应为地方政府的经营性资产，参考洪源、李礼(2006)的分析，可以设计并给出以下基于地方政府存量资产的资产负债评估表式，见表1。

表1  对应于地方政府存量资产的债务风险评估表

2.基于地方政府流量资产的债务风险评估制度。地方政府的流量资产包括：税收收入、上级财政转移收入、非税收入、社会保险基金收入及其他制度外预算收入(包括目前没有纳入以上收入划分的其他预算外收入如土地出让金收入等)，利用这些流量资产可以从地方政府可支配财力的视角对其债务风险进行全面的评估分析，见表2。

表2  对应于地方政府流量资产的债务风险评估表

3.基于地方经济总量的债务风险评估制度。一般而言，与债务分析相关并反映地方政府经济总量的经济指标包括地区GDP、地方财政收入、地方可支配财力、地方财政支出等。这些指标目前被理论界广泛应用，而部分地方政府对债务规模的管理控制也大都采用这一指标，见表3。

表3  对应于地方政府经济总量的债务风险评估表

三、建立地方政府债务控制机制

由于逐渐认识到地方政府债务所带来的潜在政治和经济风险，一些省级政府也开始尝试对所属地方政府的债务管理进行规范和监管，具体见表4。

表4  部分省份地方债务管理的初步制度规范

●政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目

●政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目

部分省级政府的规范性管理措施目前来看还只是初步的，具有一定的探索性和实验性。但是与中央政府的严管态度相比，省级政府对于其所属地方债务的管理态度显得相对宽容，如发布的规范性文件中关于允许地方政府举债的原则大都非常含糊笼统，且没有相应的法定制裁措施，这不利于对地方债务的实际监管操作。实际上，规范的债务控制机制需要从多方面着手建立，当前我国地方政府的债务管理控制措施很少，从部分地方已经出台的债务管理规范性文件来看也只是粗线条的，带有较多的局限性。

笔者以为建立一个严密的债务控制机制仍需注意以下几点：

1.中央政府应该制定一般性的债务控制措施。由于受多种因素的影响(多数是出于法律权限上的限制)，中央政府对地方政府债务的干预尤其是限制不规范的财政性融资行为措施太少。应该从两方面进行调控：一是出台较为详细而有全面的地方政府债务管理办法，事实上地方债务已经大量存在，如果仍任其扩张，后果难以预料。要在地方政府举债的“借、用、还、责”等各个方面进行规范。二是要制订一个较为合理的债务规模控制性目标，包括存量债务的化解期限、债务总量的控制比例等等。

2.省级政府应该担负起规范地方政府债务的控制责任。作为较高级别的一级政府，省政府应该利用其行政上的权威对下属地方各级政府的债务进行控制和限制，并在中央政府统一政策的协调监督下，逐步规范对地方政府债务的控制和管理。

3.各级财政部门应该全面承担起债务管理的实施责任。财政部门对于地方政府债务的管理不应该仅限于简单的债务统计上，而应该作为政府的代表，按照“一级抓一级”的职责体系对下属政府及本级政府部门或单位的债务进行严格的控制管理。在财政系统内部，也应该设立专门的债务管理常设性机构，组织专门人员，对地方债务进行统计、管理以及动态的风险评估与控制。

参考文献：

〔1〕 刘尚希.财政风险：一个分析框架.经济研究，2003(5).

〔2〕 洪源，李礼.我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架.财经科学，2006(4).