西北师范大学
内容提要：文章对目前关于地方政府发债的研究现状和观点进行了归纳和总结，从地方政府发债的必要性、可行性、风险防范、发行制度设计及中央代发地方债五个方面进行综述性分析，以期望推动关于该问题的进一步研究。
关键词：地方政府 发行债券 研究综述
一、引言
2009年我国开始实行中央代发地方政府债券政策，
关于地方发债问题的研究，主要是从1994年开始，在此之前少有关于该方面的文献。因此，本文选取1993年到
根据对文献所研究的具体内容的分析，关于地方政府发债问题的研究，研究人员主要是从五个方面展开的：一是关于地方发债必要性的研究，二是关于地方发债可行性的研究，三是关于地方发债风险的研究，四是关于地方债券发行制度设计的研究，五是对中央代发地方债券的相关问题进行研究。
二、关于地方政府发债必要性的研究
通过对研究成果的分析，研究人员主要是从地方政府职责、地方建设资金、地方政府债务三个角度进行分析。
1.地方政府职责：基于地方政府的财政职能，学者们展开探讨。如姚新民提出地方可以通过发行公债更好的履行调控职责，王鹏程、赵晓东进一步指出，地方发债是解决地方赤字的客观要求；而张海星则直接提出发行地方公债有助于强化政府财政职能，提高资源配置的效率。
2.地方建设资金：研究人员主要是从资金供求矛盾和资金来源上进行分析。如任瞳等提出地方发债可以为经济建设筹集资金，缓解地方建设资金供给与需求之间的矛盾，在此基础上，黄媛提出，地方发债还可以规范融资行为、降低融资风险；而张琳等则是具体到西部地区，认为地方发债为解决西部大开发中的资金供求问题提供了一个有效机制。而基于对建设资金来源的分析，潘君瑜指出地方发债可以改变地方政府过度依赖银行信贷和土地收入的状况。
3.地方政府债务：各学者主要是从地方政府存在的隐性债务及可能产生的债务危机两个方面进行分析，如王建东指出地方公开发债，可以实现隐性债务显性化及地方政府债务规范化；黄媛认为地方发行债券可以拓宽融资渠道，有效控制地方政府债务率；柴永红则提出，发行地方债券并建立地方公债制度是防范地方政府债务危机的客观要求和必然选择。
综上所述，研究人员在分析中所依据的理论基础可归结为政府职能划分理论、公共产品层次理论及受益原则，基于上述理论，研究人员对地方发债必要性的分析已经比较全面成熟。可以看出，地方发债对解决地方建设资金短缺、促进地方政府更好的发挥职能具有重要意义，但是地方政府债务的化解及危机存在的可能，并不必然要求靠发行债券来解决，债务危机的产生是由于地方财政资金的不足，由于各地区的资源状况、人口规模及素质、自然社会环境等的不同，解决财政资金短缺的方式也有差异，有些地区通过税收体制改革、确立地方主体税种，保证地方政府的稳定收入来源，即可有效解决地方政府债务问题；而完善转移支付制度、提高资金使用效率也可以认为是解决一些地区政府债务危机的有效手段。因此，从地方政府债务角度分析地方政府发债的必要性，并不严谨；应该在充分考虑各地区资金短缺产生原因的基础上去分析地方政府发债的必要性才更具有现实意义，也才能更好的指导实践。
三、关于地方政府发债可行性的研究
对于可行性的研究，理论界明显存在两种观点：
首先，关于地方政府发行债券可行的分析，众多学者是从公众的应债能力、政府的偿债能力、地方政府债券信用及日益完善的证券市场的角度进行分析。如
其次，关于地方政府发债不可行的观点，主要的研究成果一致认为，地方政府发债受到《预算法》的限制，其第二十八条明确规定：地方政府不得发债。此外，多数学者是从分析地方政府发债条件的角度展开。如王伟华基于分税制提出地方政府没有独立的财产权，何谈独立的举债权，进而认为，当前地方政府发债时机还不成熟；李九领则基于对公众应债能力和政府偿还能力的分析，提出我国地方政府还不具备独立发债主体的能力和素质。还有学者，如马海涛认为对地方政府是否举债应持谨慎态度，指出要充分考虑体制条件、法制环境及举债门槛的设定等因素；孙凤仪、龙志强也由此指出，虽然发行地方债有充分的理论依据，但是现实中面临诸多制度约束和冲突。
综上所述，关于地方政府发债的可行性分析，研究人员主要是以分析地方政府的发债条件为基点，通过不同的分析视角进行论述，如公众应债能力、政府偿还能力、分税制财政体制、法律及行政体制等。基本可行的观点主要是从公众应债能力和政府偿还能力方面来分析，认为在我国已经具备这两个条件，而反对的观点则进一步考虑了制度因素和法律因素，分析更为全面，更具说服力。但是，两种观点在具体分析中都是从一种相对宏观的层面上来考虑，并未考虑地区差异性。由于我国地区发展的不平衡性，我国地方政府发债并不像西方发达国家那样有良好的经济和制度基础，因此，在考虑地方政府发债是否可行时，应充分考虑我国的基本国情，要在关注整体条件的同时考虑各地区发债的可行性。
四、关于地方政府发债风险的研究
研究人员关于地方政府发债风险的研究，主要是从地方政府发债存在的风险、风险成因及风险防范三个方面展开。
1.风险及成因。张宪东认为地方政府发债的风险主要包括偿还风险、宏观调控风险，王学忠[17]则进一步提出政治风险，并指出信息不对称、不彻底的财政分权及不合理的政绩评价机制是风险产生的原因。蔡亮从短期和中长期两个角度对地方发债的风险进行了分析，认为短期内存在地方政府盲目扩大预算规模的倾向；而中长期内则存在地方政府债务堆积和资金不合理使用的风险。此外，周鹏利用KMV模型对某省发行债券的规模及违约风险进行了实证分析，而其它研究文献则是以理论分析为主，其研究结论显示随着债务规模扩大，违约风险增大，这在实践中具有一定的指导意义，而这也是唯一一篇针对具体地区展开研究的文献。
2.风险防范措施。研究人员关于风险防范措施的研究较多，主要的研究成果可归结为：加强法律约束、完善行政监督和市场监管体制、完善信用评级机制、优化预算管理制度等方面，如张宪东、金大卫、马进、殷强等。其他防范措施，如王学忠还提出了建立和完善公民权利表达机制等防范措施；陈纪瑜、赵合云则认为可以通过规范的债务投资决策机制及有效的偿债机制来实现风险的防范；此外，几位学者从发债制度设计的角度提出防范风险的措施，如孙灵、龚睿等，防范措施主要体现在发债规模、期限、利率及程序上，主张在设定上要合理，信息上要公开透明。
综上所述，研究人员对地方发债存在的风险及风险成因的分析并不多，大多数学者侧重于风险防范措施的分析。由于各地区的发展状况和公众对债券的认知度不同，地方政府的发债风险还应关注来自于公众的风险，如由于公众认知度低，而产生的地方债券发行量不足的问题。而且，在研究中，缺乏对风险成因的详细分析，而主要侧重于风险防范措施的研究，这更多的是一种感性认识，不利于研究的深入及问题的解决，也难以为政策制定者提供有效的理论支撑。此外，在目前的研究成果中研究人员提出的风险防范措施多是理论性条款，对这些条款的分析，也注重以理论性描述为主，在具体操作层面缺乏深入研究，说明现有关于风险防范机制方面的研究在现实中还缺乏可操作性。
五、关于地方政府债券发行制度设计的研究
关于发行制度设计的研究，研究人员对发债主体、规模、利率及偿还的研究较多，对发债种类、方式、期限及用途等的研究较少。
1.发行主体。有研究人员认为，应从各地实际情况出发，综合考虑各方面能力来确定，如张海星、孙南萌等。但也有学者明确提出发行主体，如陈纪瑜、赵合云认为地方公债的发行主体应仅限于各省级政府；王鹏程、赵晓东也认为发债主体必须以省政府的名义发债。
2.发债规模。大部分研究人员都提出应根据一系列量化指标来衡量，如陈纪瑜、赵合云等，但是并未明确哪些量化指标，而张海星则明确提出地方债务规模不能突破三个数量指标：“一是地方债务与中央债务比应控制在25%以内，二是地方当年债额不能超过其财政总收入的10%，三是地方债务余额不能超过该地GDP的25%”。王鹏程、赵晓东等认为发行规模应根据财政收入和经济规模的一定比例来确定。
3.债券发行定价。多数研究人员以国债利率来界定地方债券的利率，如柴永红等。而范瑗瑗则是以银行存款利率来界定，认为利率应略高于同期的银行存款利率。除此之外，王鹏程、赵晓东认为利率应根据债券的资信等级、风险大小等因素确定。
4.偿还机制。从已有研究成果来看，多数学者认为偿还资金主要来源于建设项目自身的收入、地方财政收入及发新债还旧债三个方面，如王鹏程、赵晓东等；张海星等虽提出可以建立偿债基金，但在偿债基金来源上，仍归结于地方财政收入；张汉亚则基于应债主体多为广大民众的角度提出，必须保证偿还的稳定性和及时性。
5.债券的种类、方式、期限及用途。张海星认为根据收入用途地方债券可分为公用事业债券和地方经济建设债券，具体发行方式可以采用公募与私募并举、定价与竞价并存的发行方式；而孙南萌认为应以发行收人型债券为主，采取由发行人指定的金融机构和其他单位组织认购的私募方式。在发行债券用途方面，研究人员均认为，应当主要用于当地的基础设施建设。而在发行债券的期限上，除王鹏程、赵晓东认为发债的具体期限应由债务的用途来决定外，大部分学者认为应以中长期为宜。
通过上述分析可以看出，研究人员对债券发行制度的研究，已经比较成熟，而且在研究中，大多数研究人员都提出可以通过试点的方式，来逐步实现地方政府发债的全面推行。这与我国刚刚推行的地方政府发债试点相一致。但是，在发行程序上，却少有研究人员进行研究。在我国应建立和完善法律程序，发挥人大监督职能，使地方发债有严格的法律依据和监督体系，防止“拍脑袋”决策；并在此基础上完善预算制度，发挥预算的调节作用，减少财力的浪费。此外，在发债利率方面，可以考虑实行差别利率，如针对债券的不同用途及期限，可以设定3%-7%的浮动利率，并通过利率的设定来实现对建设项目的约束和调节。关于发债用途方面的研究，在明确发债用于资本性项目或偿还债务的同时，还应关注对项目后期绩效评估的研究，如衡量指标方面，以有效提高发债资金的使用效率，保证财权真正落到实处。
六、关于中央代发地方债券的研究
在2009年中央政府代发2000亿元地方债券的政策背景下，部分研究人员还对代发的相关问题进行了研究，但是对代发多持否定态度，如党海丽、郭晓梅认为代发存在诸多隐患且资金的使用效率易受到质疑；陈纪瑜、赵合云认为中央代发不利于积极财政政策空间的拓展，影响政策的运行效应；帅姝则分析认为代发会出现“流动性困境”[①]的问题。
七、总结
现有文献对我国地方发债问题的研究已比较全面，而且对发债的原因、作用及发行制度设计方面的理论研究也已经比较成熟，但是，多数研究的理论指导意义不强，对相关领域的研究也并不深入。文章认为，以下两个方面的研究可以进一步细化加深：
1.考虑地区差异性方面的研究。现有研究是从相对宏观的层面上将所有地区作为一个整体来进行研究，这可以认为是一种总量研究方法，没有区分地区差异性，由此产生的问题是研究结果具有趋同性，对各地区来说，这种理论研究的结果难以具有可操作性。由于我国地区经济发展的不平衡性及各地区在人口规模、经济发展潜力、公众对债券的认知度等方面的差异性，在研究时应充分考虑各地区的差异性，这样研究结果才能具有一定的可操作性，也容易为决策者提供一定的理论参考。
2.地方政府发债的宏观经济效应方面的研究。现有文献对地方政府发债的宏观经济效应研究并不完善，研究人员在分析时，侧重于发债对地方经济本身的影响，很少有学者进一步分析地方发行债券对我国相关经济领域的影响。如地方政府发债后，对“土地财政”问题会有什么影响，进而对我国的房地产市场会产生何种影响等。此外，地方政府发债对民间资本的流向会产生怎样的影响，如果部分资金流向债券市场，我国的股市及房地产市场会有怎样的变化，是否会对资金的流动性产生影响，进而影响我国的货币政策等，在这些领域都还需要做进一步的探讨。因此，现有研究虽然在一个相对宏观的层面上展开，但是并未深入研究地方发债对我国相关经济领域的影响。
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