水利是农业文明的物质基础，“治水”在我国一直是国家管理和社会生产生活的重要事务。在我国几千年的农业史上，水旱灾害频发，或是江河决口、洪水泛滥，或是干旱少雨、粮食绝收，严重威胁着民族的生存。新中国成立后，为了根治水患灾害，国家投入了大量的人力、物力、财力，依靠强大的动员机制和组织能力来兴修水利。从上世纪50年代初至70年代末的30年时间里，我国共建成了8.6万座大中小型水库，这些水库兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、发电等综合功能，基本上消除了大规模洪涝灾害和大面积干旱的威胁，结束了农业靠天吃饭的历史。

    然而，近10年来我国旱灾频发，粮食安全受到严重威胁。2007年，全国农作物受旱面积2939万公顷；2009年，全国15个省市遭遇大旱，受旱作物面积达1.61亿亩；2010年，西南5省区发生特大干旱，农作物受灾面积超过1亿亩；2011年春季的华北大旱，河北、山西等8省冬小麦受旱面积达10543万亩。旱灾的频发反映出当前农田水利建设存在的严重问题：农田水利建设投入不足，水利设施建设缺乏规划，管理混乱等。从基层的视角来考虑，还有一个突出的问题就是乡村水利建设面临着严重的组织难题，即农田水利“最后一公里”的问题。

    税费改革以来，越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体，而由于取消农业税后的乡镇体制改革，乡村组织越来越弱化，逐渐丧失了组织农民的能力，农民合作越来越难，导致水利工程单位越来越与乡村社会分离，不能合作的农户纷纷自建机井等小水利，进一步分割原有的水利系统，农业遭受旱灾的威胁加大。

    农田水利凸显的组织难题恰恰反映了当前我国农村公共产品供给和乡村治理的困境：在工业户、城市化、市场化大背景下分散的个体农户由于高昂的交易成本无法达成有效的合作。然而把分散的农户组织起来，也正是解决我国农村公共产品供给困境和市场化经营难题，以及形成良好的乡村公共秩序的一个根本性出路。

    合作与组织正是农村水利建设和维护的社会基础。因此，当前我国的农田水利建设不仅要加大国家对水利的投入，还要重视农村水利建设的乡村社会基础，这样无论是大中型水利工程，还是农村小型水利工程，能够与农村社会的农业生产有效对接，发挥抗旱灌溉功能。一方面，借鉴历史经验，重构农户合作机制，建立“自下而上”的农民需求表达机制、提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制。另一方面，加强农村社会组织建设，对于合作传统良好的农村社区，引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展。更重要的是加强已有的基层自治组织建设，实现基层自治组织的功能转换，切实让它成为农民所需的组织纽带。