刘艳、李厚杨/辽阳县财政局
内容提要：村级“一事一议”筹资筹劳作为新农村建设的一个有效载体，需要在实践中不断总结新经验，形成新机制。我们在调研中发现“一事一议”试点出现了不愿操作、不敢操作、不会操作、不便操作、不好操作等问题，本文针对这些问题进行了原因分析，并提出了相关的对策建议。
关键词：一事一议 财政奖补试点 筹资筹劳 公益事业
2005年农村税费改革取消了“三提五统”和“两工”，大大减轻了农民负担，受到广大农民的欢迎。但也相应的出现了新的情况和问题，如原来由乡统筹费、“两工”承担的村级道路、小型水利、植树造林、环境保护等小型基础设施和公益事业建设失去了固有的资金来源。近年来，随着中央对“三农”工作的重视和社会主义新农村政策的实施，公共财政的阳光逐步覆盖农村，建立健全了农村义务教育经费保障机制，解决了农村贫困孩子“上学难”的问题；在全国逐步建立覆盖农村的最低生活保障制度，解决困难群众基本生活问题；扩大开展新型农村合作医疗试点，解决农民“看病难”的问题；稳步推进实施农村公路改造工程，解决农民“行路难”的问题等。中央财政逐步加大了对“三农”的投入，相应的农村小型基础设施和公益事业的投入也不断增加。总的来看，目前农村面貌和农民生产生活条件有了较大改观，但由于种种原因，当前农村小型基础设施和公益事业建设仍存在不少困难。
一、当前辽阳县农村小型基础设施和公益事业建设现状
(一)农村公益设施普遍比较落后，城乡差距大
辽阳县17个乡镇235个行政村，可分为两大区域：东部以山区为主，受地理位置制约，经济相对落后，人口居住分散，居住环境相对较差，农村基础设施成本相对较高；西部以平原为主，人口密集，交通便利，经济较发达，基础设施标准要求相对较高。近几年，县政府不断拓宽县域经济建设渠道，农村基础设施建设得到不少改观，但与城市建设日新月异的变化相比，农村基础设施和公益事业建设明显滞后，远远不能满足农业发展、农民增收和全面建设社会主义新农村的需要。一是农村生产基础设施仍然薄弱。全县农田灌溉面积只占耕地面积的38%，机电排灌面积不足65万亩，只占耕地面积的54%。现有的小型农田水利工程相当一部分已超过规定使用年限，老化失修严重，设施不配套。特别有些地势低洼的乡镇，如小北河、唐马镇、柳壕镇，一到雨季，排水不畅，内涝十分严重。可以说农业依然未从根本上解决靠天吃饭的局面。二是农村道路问题还没有得到很好的解决。我县现有村级公路
(二)投入方式不完善，使用效果打折扣
农村小型基础设施和公益事业建设目前大都是由各涉农部门通过项目组织实施，资金分散，投入不稳，政策不完善，效率不高。就村级基础设施和公益事业建设资金来说，就有发改委、财政、交通、电力、科技、水利、农业、林业等多个部门管理。资金分散，层层下拨，“雁过拔毛”，难免“跑冒滴漏”，有限的资金难以发挥应有的作用。有的乡镇认为，这几年用于农村小型基础设施建设的项目虽然不少，但都属于一次性投入，建好了也就完了。有些乡村公路没有稳定的养护资金来源，修好的路和水渠没几年就又损毁了。时间长一些的公路，因为没有维修过，“晴天一路灰，下雨一路泥”。
总的来说，在辽阳全县范围内完成农村小型基础设施和公益事业建设的任务十分的艰巨。事实上，“两工”取消后，如何开展农村小型基础设施和公益事业建设已成为进一步推进新农村建设亟待解决的一个突出矛盾，也成为农村税费改革的一个重要问题和农民负担反弹的一个重要隐患，亟须完善政策，从制度层面上建立农村小型基础设施和公益事业建设的新机制势在必行。为此，省、市相继出台了一系列《村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作方案》等顺民意、惠民生的文件，辽阳县是《方案》的试点县之一。
二、“一事一议”实践过程中存在的问题及其原因
建立农村小型基础设施和公益事业建设需要新机制和不断完善“一事一议”制度。村级“一事一议”筹资筹劳作为新农村建设的一个有效载体，需要在实践中不断总结新经验，形成新机制。实行农村税费改革后，农村取消“两工”，村内诸如农田水利基本建设、修建村级道路和桥梁、改善自身生产和生活条件以及其他社会公益事业的建设，应采取“一事一议”的办法向农民筹资或筹劳。筹劳每年人均不超过10个劳动日，筹资每年人均不超过上年县人均收入的1%，筹资或筹劳两者只取其一，由全体村民大会或村民代表大会讨论决定，坚持“量力而行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行“一事一议”筹资筹劳的项目。此办法虽在辽阳县尚未正式开展，但在今后的农村经济发展中是不可缺少的。
“一事一议”作为税费改革的配套政策和措施，主要目的是为了加强对农民负担的监督管理，保护农民的合法权益，推进村民自治、村务公开等基层民主政治建设。为了更好的落实文件精神，近日，我们先后到2个镇的2个村走访调查，深入农户家中，听取村干部和农民的意见。通过调查发现在具体执行中还存在不少困难和问题，主要表现在：
(一)发动群众难，不愿操作
在与部分村民座谈时，大多数村民认为，现在国家政策好，农业税全免，“两工”和“三提五统”没有了，而且国家还拿出大量的钱为农村进行基础设施建设、发展公益事业。对国家投资还需要农民筹资筹劳的政策不知道，认为国家已经给钱了，如果要出劳力，就要付工钱，要按照市场价出工，少了不干。据村干部反映，大多数基础设施建设请农民工，都付工钱，每天包吃100元。同时，受农村宗族、“块块”、利益影响，部分农民对自己直接受益的事就赞成参加，间接受益或没有利益的就不愿参加，村民意愿难集中，存在“众口难调”的现象。而且开会难、表决签字难，也是很现实的问题。现在农村外出打工人员很多，有的甚至全家在外，以柳壕镇的转轴村为例，全村800多劳动力，在外打工的就有300多，不仅开会难，表决签字难，而且筹资也很难，少数村干部怕麻烦，存在“多一事不如少一事”的思想。
(二)执行制度难，不敢操作
在调查中，许多村干部反映，“一事一议”制度严、程序强，稍不注意就会违规。如果群众一举报，就要查处，最后好心得不到好报，思想上有顾虑。还有另一种情况，虽然“一事一议”通过了，并形成了决议，但少数人拒不交款或是拒不投劳，老百姓又爱相互攀比，又会引发一系列的矛盾。实际上，辽阳县绝大多数村都没有村规民约，村干部都是经过选举产生的，“水能载舟也能覆舟”的道理谁都知道，所以谁也不愿得罪人，最终让大多数老百姓觉得这样做不公平，从而难以调动群众的积极性，最终事情难成正果。
(三)程序繁多，不会操作
按照政策规定，“一事一议”项目必须有预算、有村民开会通过记录。方案实施前必须报乡镇政府，乡镇政府再报县财政局和农经局备案，县再报省、市，前后要加盖12个公章，经批准后方可执行。因为是新生事物，乡镇和村级干部对政策理解不透，对操作的程序没搞清楚，对具体的筹资筹劳标准模糊不清。想议、想做的“一事一议”的项目，本来都是好事，因为不按照程序操作，结果事与愿违。
(四)筹资金额有限，难以从根本上解决问题
辽阳县去年人均收入7000元，按一事一议标准，筹资的上限是70元/人，投劳的标准是20元/人。以柳壕镇的转轴村为例，全村有6条主干路，总长约
三、推进村级“一事一议”筹资筹劳的建议
未雨绸缪，必须针对当前村级“一事一议”筹资筹劳中存在的困难和问题高度重视，认真研究加以解决，让村级“一事一议”筹资筹劳在加快新农村建设中“四两拨千斤”的作用，实现村级“一事一议”与新农村建设的双赢。
(一)加强宣传，积极引导，解决“不愿”问题
开展“一事一议”，关键在于调动农民群众的积极性、创造性，发挥人民群众当家做主的“主人翁”精神，依法行使管理本村公共事务的民主权利。一方面，村干部要努力适应税费改革后农村形势，切实加强学习，认真研究新形势下农村出现的新情况、新问题，转换工作思路，改进工作作风，转变工作方法，真正从“要钱”“要粮”的圈子中走出来，变过去的行政指挥为现在的服务农民，组织农民，提高农民。另一方面，要加强对农民的教育引导。特别是针对部分农民片面理解国家政策，只看自己该享受的权益，不看自己应尽的义务等现象，要做好政策宣传和农民的思想工作。
(二)积极指导，规范程序，解决“不会”问题
严格坚持“一事一议”程序是搞好“一事一议”的基础。按照《辽宁省村级公益事业一事一议财政奖补资金管理暂行办法》的程序要求，首先要制定切实可行的方案；第二要张榜公示；第三要召开村民大会，并且必须有半数以上的代表通过；第四要报乡镇政府及县级主管部门审批备案；第五要向群众公示筹资筹劳情况及财务开支情况。在项目实施过程中，可在全村范围内推荐办事公正、责任心强、德高望重的村民代表全程监督工程进展情况和财务开支情况。各乡镇要求各村把“一事一议”筹资筹劳作为村务公开的主要内容予以全面公开。要把为群众所做的实事做实，好事做好。同时，要量力而行，分类指导，一切从农村的实际情况和农民的实际利益出发。
(三)因地制宜，惠民为本，解决“不敢”问题
出台村级一事一议筹资筹劳管理办法是巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹的一项举措。村级“一事一议”面临新的形势，新的要求，新的任务，需要丰富内涵，与时俱进。一方面，要结合新农村建设修改、充实、完善有关内容。另一方面，根据农村基础设施和公共事业建设时间紧、任务重的特点，要因地制宜，从便民、惠民出发，简化办事程序，提高办事效率。
(四)完善制度，创新方法，解决“不便”问题
推行“一事一议”必须强化制度建设，完善相关政策法规。在认真贯彻落实《村民委员会组织法》的基础上，充分联系本地实际，制定《村民自治章程》和《村规民约》，把一事一议的议事规则写进去，以制度的形式固定下来，并在实践中认真贯彻执行。要尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一事一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，确保“一事一议”规范运作。对村民大会或村民代表大会表决同意并签字后，不筹资筹劳的，按违反合同论处。要在充分尊重农民意愿，大家事，大家议、大家定、大家管的前提下，通过村规民约健全约束机制。同时，要在实践中不断创新方式方法。
(五)严格工作机制，确保奖补资金落到实处
一是项目实行民主管理。议成的项目，实行民主决策、民主管理。项目实施全部由村民代表全程监理，进行质量把关。工程实施情况则利用村务公开板、广播等形式及时向村民进行通报。二是资金管理实行阳光操作。乡镇财政所和经管办要对“一事一议”村民筹资和奖励资金使用进行核算和监督。村民理财小组对项目资金全程监督，防止资金被截留或挪用。三是资金使用实行严格监督。财政和农委分别负责对村民筹资和奖励资金审计、专项检查和监督，并设立举报电话，对群众举报的线索及时立案，认真调查处理。对作假，骗取、挪用奖励资金以及违背农民意愿加重农民负担的行为及时处理，追回资金，并按照规定追究相关责任人的行政责任。
(六)明确政府和农民的责任
农村小型基础设施和公益事业一方面与农业发展密切相关，受益面广，具有较强的外部性和公共性；另一方面，农户是直接受益者。因此，小型基础设施和公益事业具有一定的排他性和商品性，属于准公共品的性质，政府应承担一定的责任。而公益事业的投入很大，不能完全由政府承担，应探索建立“政府资助，农民参与，社会支持”的村级公益事业建设新机制，不断加大农村“一事一议”财政奖补资金比例，民办公助。