江月、牛文安/中央财经大学

内容提要：美国地方政府公民预算参与有效性研究，主要集中在影响预算参与有效性的因素和预算参与机制选择促进参与目标实现两方面。本文在对上述研究进行较全面理论回顾的基础上，从参与有效性理论模型中可借鉴因素入手，结合我国实际情况，提出完善我国地方政府公民预算参与的建议。

关键词：公民参与预算  参与目标  参与过程  参与机制  参与有效性

一、引言

公民参与预算越来越受到学者及学术机构组织的推崇，理论文献日益丰富。目前，学者对公民参与预算研究主要有：第一，“公民参与者”。是辖区内较为广泛的与公共政策利益相关的公民参与到地方政府预算过程中来，还是具有一定代表意义的公民咨询委员会(advisory committees)成员(Callahan, 2002 )，或是关心辖区发展的“积极公民”(active citizen)(Orosz, 2002)参与到预算中呢？第二，“参与的过程”，即“公民参与者”何时以何种方式参与到预算过程中去。已有研究表明，公民在决策早期介入，借助 “双向交流”(比如民主协商)机制，公民参与可产生较好结果，比如影响决策结果(King,Feltey &Susel 1998;  Kathlene & Martin, 1991)。具体到公民参与预算过程的时间选择，如果公民参与预算发挥作用，在预算准备阶段参与要比审议阶段参与更有效果(Ebdon& Franklin,2006)。至于公民以何种方式参与预算过程，即各种参与机制的优缺点(Adams,2004；Thomas,1995; Roberts,1997; Morgan,1997; Janis,1982; Irvin &Stansbury,2004; Miller & Miller, 1991; Hatry & Blair,1976; Webb & Hatry, 1973;Ferris,1982；Ebdon&Franklin,2006; Franklin& Ebdon,2007)得到了广泛的讨论。第三，“参与有效性”，即什么因素影响地方政府公民预算参与的效果(Ebdon &Franklin，2004；Franklin& Ebdon，2005; Ebdon &Franklin，2006)以及怎样的机制选择和设计能够促进地方政府公民预算参与的目标(Thomas,1995; Simonsen & Robbins 2000; Wang,2001 ; Callahan, 2002；Franklin,Ho & Ebdon,2009)。

其中，预算参与的有效性一直是公民参与预算过程理论的核心问题，也是预算参与实践争论的焦点问题。公民预算参与在多大程度上能够促进公民偏好表达，并影响预算决策；强化政府受托责任，促进民主建设；提高公民对政府信任，建设和谐社区需要深刻思考。上述问题的解决是公民预算参与不断推行的动因。同时，参与的有效性也是参与过程设计好坏结果的直接体现。地方政府公民预算参与的过程是时间、精力和资源的消耗过程。完善的参与过程亦或使较少的资源消耗获得较多的参与目标的实现(获得预算支持，表达偏好，提高公民对政府信任，教育公民等)。本文在对美国地方政府公民预算参与有效性研究总结的基础上，希冀为我国推进地方政府公民预算参与，提高预算参与有效性提供理论参考和实践经验借鉴。

二、美国地方政府公民预算参与有效性理论综述

美国地方政府公民预算参与有效性研究主要集中在影响预算参与有效性的因素和预算参与机制选择促进参与目标实现两方面。

(一)影响公民预算参与有效性因素

影响公民预算参与有效性的因素主要有：人格和参与动机(Franklin，2001)，合适的方法(Bryson，1995)，公民参与者明确的偏好表达并愿意投入时间和精力(Glaser & Hildreth)等。

Carol Ebdon 和 Aimee Franklin 对影响公民预算参与有效性这一问题做了深入的分析。Ebdon& Franklin(2004)就公民预算参与过程中，多种不同参与机制共同使用对预算参与效果影响这个问题在堪萨斯州的Topeka和Wichita 两个城市进行了调查。调查时期是两个城市市政会议审查2001财年预算期间。两个城市共进行了40次访谈，每个城市20次，每次持续1小时。访问对象是民选官员(elected officials)、城市管理者(city administrators)和“关心公共事务的积极公民”(active citizen)。采访问题主要是被访者对预算过程中参与机制使用和公民在治理过程中角色的看法。通过采访总结发现，研究问题之一——政治和环境因素对参与有效性的影响，有如下结果：第一，城市官员与市政议员相互信任，关系良好会促进公民预算参与的开展和推进。第二，提前设置的预算限制(predetermined constraints)会影响决策。例如，两个城市中房产税征收税率的限制一旦设定，将要严格遵守不能突破。如果需要额外的资源投入，要么增加其他税收收入，要么削减其他领域的公共支出，而尽量不选择增加房产税税收。

Franklin& Ebdon(2005)进一步探索“什么因素可以使公民预算参与决策更为有效”的问题。通过已往研究观点的梳理，总结出四组可以影响公民预算参与效果的因素，即城市结构(city structure)特征、对公民参与者(citizen participants)的选择、参与机制(mechanisms for participation)与时机和参与过程(participation process)，从而达到“参与者能表达偏好，且成为官员决策依据；同时参与者对参与活动而改变决策结果感到满意”这样的结果。由此提出支持参与有效性的条件(见表1)。

表1  公民预算参与有效性的影响因素及支持条件

资料来源：① Franklin Aimee ,  Ebdon Carol . (2005).  Are We All Touching The Same Camel?  Exploring a Model of Participation in Budgeting.  American Review of Public Administration 35(2): 173. ② Franklin Aimee ,  Ebdon Carol. 我们是在盲人摸象吗：对预算参与模型的探索. 王巍，牛美丽编译，公民参与[M]. 北京：中国人民大学出版社，2009：191-192.

简括言之，如果将参与的有效性(参与者能表达偏好，且成为官员决策依据；同时参与者对参与活动而改变决策结果感到满意)作为函数的因变量，则自变量——影响因素，主要由城市结构特征、对公民参与者的选择、参与机制与时机和参与过程四个参数组成。议会经理形式(council-manager form)的政府一般会支持公民参与活动；参与者有履行公民义务责任感，并具有广泛代表性；预算初期采用多种互动交流机制；采取通俗易懂的语言和友好的方式促进参与者表达偏好等都有利于增强预算参与有效性。反之，则成本高昂，效果不佳。随后通过对中西部两个城市——Iowa州的Burlington市和Kansas州的Topeka市的案例研究，对参与有效性的影响因素及支持条件进行了检验。检测结果能够支撑上述理论预测，尽管有限的案例限制了深度检验。

Ebdon& Franklin(2006)继续完善“什么因素可以使公民预算参与决策更为有效”这一命题。在既有研究的基础上，明确了影响参与的四要素，即环境要素(Environment)、参与过程设计(Process design)、参与机制(Mechanisms)、目标和结果(Goals and outcomes)。(见表2)在细致分析四要素各个变量的具体情况基础上，提出了“阻碍/支持公民参与条件”(least/most supportive of citizen participation)，即“公民预算参与影响模型”(Impact Model of Citizen Participation in Budgeting)。概言之，支持或促进公民参与的条件是：(1)环境要素方面：议会经理形式(council-manager form)的政府倾向于公民参与预算；城市政治文化积极开放，公民有表达偏好需求；公民参与有制度保障；大城市由于人口较多并且种族多样性，产生的社会问题较多，客观上对公民参与有需求。(2)参与过程要素方面：公民应在预算过程早期介入；表达的内容要随不同的预算分配类型变化；收集的信息要有代表性，且是真实的表达。(3)参与机制要素方面：参与机制的选择与参与过程设计、参与目标相关；采取多种参与方式。(4)目标应在活动开始前明确。

表2  公民预算参与关键要素

资料来源：Ebdon Carol , Aimee Franklin .(2006). Citizen Participation in Budgeting Theory. Public Administration Review 66 (3):438.

(二)公民预算参与机制和参与目标

公民参与机制的优缺点以及参与目标已有广泛讨论，但二者之间的关系尚需研究。已有研究表明，有利于参与目标实现的方法(Thomas,1995; Simonsen & Robbins 2000)对决策可产生实质性影响。马骏，罗万平(2006)，根据德隆(deLeon，1992)提出的“政策分享”(policy sharing)概念，将参与方式分为“非政策分享”的公民参与和“政策分享”的公民参与。前者是指公民参与的意见不是决策者考虑的依据；反之则为后者。认为，公民问卷(Surveys)和公民会议(Public Meetings)，传统的听证制度(Regular Public Hearings)和咨询顾问委员会(Advisory Committees)是“非政策分享”的公民参与；公民陪审团(Citizen Jury)，预算偏好表达模拟(Simulations)则属于“政策分享”的公民参与(p.28)。上述研究表明，不同的参与方式对政府决策产生影响的程度不同。

Franklin，Ho & Ebdon(2009)，2004-2005年间，对美国中西部12个州[①]，人口规模在10,000-200,000之间的261个城市官员进行问卷调查，详细分析了“民选官员(elected officials)视角中不同参与方式和参与目标之间的关系”这一命题。根据参与者的“自利性”(self-interested)，参与机制分为“关注整个社区发展问题”的宏观层面参与方式(macrolevel)和“以讨论个人利益相关为导向”的微观层面参与方式(miceolevel)。宏观层面参与方式(macrolevel)有：民意调查 (Surveys)、预算偏好表达模拟(Budget Simulations)、公民预算委员会 (Citizen Budget Committees)、焦点团体(Focus groups)和特别预算会议(Special Budget Meeting)；微观层面参与方式(miceolevel)有公民直接参与(Direct Citizen Interaction)和社区会议(Neighborhood/District Meeting)。传统的听证会(Regular Public Hearings)和可接入电话的电视听证会(Televised public hearings with a call-in)介于这两个层面之间(p.56)。通过统计检验，表明(1)民选官员(elected officials)认为，微观层面参与方式(miceolevel)较宏观层面参与方式(macrolevel)对参与目标实现更有促进作用。在促进六个参与目标实现方面[②]，民选官员(elected officials)认为公民直接参与(Direct Citizen Interaction)最有价值，其次为社区会议(Neighborhood/District Meeting)和听证会(Public Hearings)。相反，民意调查 (Surveys)和特别预算会议(Special Budget Meeting)被认为价值不高。(2)在一定程度上，不同的参与方式对参与目标的实现作用不同。比如，特别预算会议(Special Budget Meeting)对加强信任(enhancing  trust)比创造社区意识(building community) 和促进双向交流(two-way communication)更有作用；社区会议(Neighborhood/District Meeting)对加强信任(enhancing  trust)和创造社区意识(building community)比获得公众对预算议案的支持(gaining budget support)或告知决策信息(informing decisions)更有作用(p.64)。除了特别预算会议(Special Budget Meeting)对获得公众对预算议案的支持(gaining budget support)有价值外，其他参与方式对此目标的实现意义不大。

此外，研究还表明民选官员(elected officials)所认为有价值的参与方式往往和现实中实际使用的参与方式有差距。比如，社区会议(Neighborhood Meeting)被认为能够对参与目标起到积极作用，但在许多城市中却不使用；特别预算会议(Special Budget Meeting)被认为作用不大，但在实际中广泛使用(p.70)。这种差距说明官员要仔细考虑各个参与方式的特征，再选择合适的参与方式。

公民预算参与有效性是公民预参与理论的核心，影响预算参与有效性的因素和预算参与机制选择促进参与目标实现已经得到关注和研究。但是影响有效性的其他要素之间的关系值得深入讨论。比如，环境要素与参与过程和目标之间的关系需要进一步研究等。

三、公民预算参与有效性理论对我国的启示

基于对美国案例研究基础上总结的公民预算参与理论，对我国理论和实践借鉴有两方面的影响。一方面，美国地方政府公民预算参与理论自身的缺陷。比如，理论是通过对美国中西部地区部分地方政府时间调查的基础上得到的，还有待大规模调查和纵向深入研究，从而使其不断发展。另一方面，美国地方政府层面的公民参与是在一个与中国完全不同的政治背景下实行的(马骏，罗万平，2006，p.30)，其理论在多大程度上可以借鉴也需要认真思考。

但是通过仔细分析，美国地方政府公民参与理论是有值得借鉴之处。因为双方有相同的参与因素，比如参与目标、参与过程和参与机制。所以，从参与有效性理论模型中可借鉴因素入手，结合我国实际，提出完善我国地方政府公民预算参与的建议，主要有：

首先，选择并明确公民参与目标。在中国，公民预算参与用被赋予更广泛的目标，除了上文讨论的六个目标(教育公民预算知识、促进双向交流、告知决策信息、获得公众对预算议案的支持、创造社区意识、和加强信任)之外，还有提升政府行政合法性、增强公共服务可接受性(李瑞昌，2008)，提高政府透明度，强化政府受托责任，促进民主建设等目标。尽管目标多重，但决策者应结合地区实际特点，选择并明确公民参与目标。只有参与目标明确，参与过程设计和参与机制问题才可能很好地解决，而且最终参与有效性的评估才有了依据(李明，2007，p.61)。值得注意，一次参与预算目标不能赋予太多目标，否则实践中难以完成，既影响参与质量，又降低参与所带来的收益。

其次，完善公民预算参与过程。要确保公民参与的“代表性”，促使公民代表多关心社区大事。应在预算准备阶段融入公民参与，倾听公民意见。虽然要给与预算参与充分时间，但非一次性参与活动的时间间隔不应太长。应以通俗易懂的方式向公民表达预算信息，这对培养国内预算专业知识也不无裨益。

再次，选择与参与目标相匹配的参与机制，现实中，没有“最好”的参与机制，但多种参与机制同时使用或许可弥补各个机制的缺陷。此外，“双向交流”的参与交流机制更有利于对决策产生影响，当然，参与活动是要实现“获取决策信息”这一目标。

参考文献：

〔1〕Simonsen, W. , & Robbins, M.D. (2000). Citizen Participation in Resource Allocation. Boulder, CO: Westview Presee.

〔2〕 Ebdon,C. (2002). “ Beyond the Public Hearing: Citizen Participation in the Local Government Budget Process.” Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 14(2):273-294.

〔3〕 Ebdon, C.,& Franklin,A.L. (2004) . “Searching for a Role for Citizens in the Budget Process .” Public Budgeting and Finance 24 (1): 32-49 .

〔4〕 Franklin,A.L., & Ebdon, C. (2005). “Are We All Touching The Same Camel? Exploring a Model of Participation in Budgeting.” American Review of Public Administration 35(2): 168-185.

〔5〕Ebdon,C.,&Franklin,A.L.(2006). “Citizen Participation in Budgeting Theory.” Public Administration Review 66 (3): 437-447.

〔6〕Franklin Aimee ,  Ebdon Carol. 我们是在盲人摸象吗：对预算参与模型的探索. 王巍，牛美丽编译，公民参与[M]. 北京：中国人民大学出版社，2009：191-192.

〔7〕 Franklin,A.L., Ho, A. T.,& Ebdon, C.(2009). ” Participatory Budgeting in Midwestern States: Democratic Connection or Citizen Disconnection?” Public Budgeting and Finance 29(3):70.

〔8〕马骏，罗万平. 公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴[J]. 华东师范大学学报(人文社会科学版. 2006 (7): 30.

〔9〕李瑞昌. 参与式预算：民主神话抑或执政策略？.http://www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=2644.〔10〕李明.美国地方政府预算参与：理论与实践[J]. 金陵科技学院学报(社会科学版)，2007(3)：61.