黄振平  胡毅东/河北省财政厅

内容提要：社会保障预算是我国政府预算体系的重要内容。河北省自2001年开始即对社会保障预算工作进行了积极地探索和实践，总结了许多有益的经验。本文结合河北实践过程中反映出的的成绩和问题，提出未来建立健全社会保障预算，完善预算体系的发展思路。

关键词：社会保障预算  政府预算体系  预算编制  预算改革

随着我国社会主义市场经济体制的建立，社会保障已成为社会稳定和国家长治久安的重要保证，而建立社会保障预算则是社会保障体系建设的重要物质基础和有效手段。河北省为了强化社会保障资金管理，从2001年开始探索社会保障预算这一管理模式，在建立社保预算管理新机制方面进行了大胆的探索，取得了一些成绩，也积累了一些经验。

一、河北省建立社会保障预算的主要做法

从2001年开始探索，河北省在建立社会保障预算方面大体经历了三个阶段：

第一，改革起步阶段。2001年，河北省在全国率先探索编制全省社会保障收支计划，对社会保障资金做到了年初有计划、执行有分析、月度有月报、年终有决算，有力地推进了全省社会保障体系建设，得到了财政部的充分肯定，并在全国财政社会保障工作会议上推广了河北的做法。

第二，建章立制阶段。2003年首次提出试编全省社会保障预算，出台了《河北省社会保障预算编制管理暂行办法》，明确了社会保障预算编制原则，规定了编制内容，确定了编制程序，对社会保障预算执行、调整、管理和监督提出了明确的要求，提高了编制层次，促进了社会保障预算制度化、规范化和科学化；制定了《河北省2004年社会保障预算收支科目》，共设计了15大类135个收入科目和111个支出科目，形成了全省社会保障预算收支指标体系，实现了政策统一、范围统一、口径统一；设计了社会保障预算报表体系，通过制定社会保障预算收支总表和8张社会保障预算收支明细表，摸清了社会保障底数，不仅能够体现社会保障资金的总规模，而且能够全面反映各项资金的收支情况，满足了公共和管理两个需要；设计了社会保障预算编制管理软件，在河北省现有社会保障远程财务监督系统的基础上，实现了网上完成社会保障预算的汇总、审核，提高了工作效率。

第三，规范管理阶段。2010年国务院印发《关于试行社会保险基金预算的意见》后，河北省以建立社会保障资金的有效管理机制为目标，进一步健全和完善社会保障预算编制体系。进一步明确部门职责分工，细化社保基金预算编报说明，统一编报口径，规范编报程序。2010年全省社会保障预算总规模达到了1235亿元。2011年，在全国社保预算编制范围的基础上，河北省把新型农村合作医疗基金和就业等社保专项资金纳入社保预算编制范围。

二、河北建立社会保障预算的经验总结

通过多年的实践，河北省社会保障预算管理形式的作用已逐渐显现，不仅有利于政府全面掌握社会保障资金收支运行情况，实现政府的社会保障职能，而且有利于保证资金收支平衡，并留有适当结余，以避免对公共财政收支产生不利影响，还有利于加强基金监督，建立有效的制约机制。其经验主要体现在以下四个方面：

第一，社会保障预算是完善社会保障体系的客观要求。社会保障体系的一个重要环节就是筹资机制，只有各类社保资金到位，才能保证各项社会保障制度的顺利运行。通过编制社保资金预算，可以明确各级筹资责任，确定不同的资金来源渠道，建立筹资管理责任制，更好地落实各类社保资金，为逐步完善社会保障体系打下良好基础。

第二，社会保障预算是加强管理、把握全局的重要手段。近年来，社会保障工作成为全社会的热点和难点问题，保证社保对象的生活是维护社会稳定的需要。为了加强社保资金的管理做到应保尽保，必须要摸清各类保障对象的分布情况，并针对不同的群体采取不同的保障手段。通过编制社保预算，可以全面了解本地区社保对象的人员结构和资金状况，并根据管理中存在的问题，加大社会保险基金的征缴力度，堵塞管理中的漏洞，逐步完善社会保障体系，为经济和社会协调发展的全局服务。

第三，社会保障预算是预算改革的重要组成部分。党的十五大报告和《中华人民共和国预算法实施条例》规定：“各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”这充分说明，社保预算就是预算管理体系的重要组成部分。逐步建立起社保预算管理制度，这本身就是创新预算管理模式，健全政府预算体系的重要内容。

第四，社会保障预算是财政监督的重要形式。社会保障涉及面广，政策性强、资金量大，管好用好每一分钱是财政部门的重要责任。建立全面、准确的社保资金预算，有利于对资金的筹措、管理、使用和分配实施全过程、全方位的监督，提高资金的使用效益，确保资金顺利发放到保障对象手中。

同时，河北省在建立社会保障预算方面也存在着一些问题和不足：一是重编制、轻运用的问题依然存在。特别是试编社保预算初期，社保预算未经政府审批，预算约束性不强，对如何运用社保预算加强管理研究不够。二是社保预算定位偏低。在实际工作中，将社保预算定位于加强社保资金管理的手段，从属于政府公共预算，还远没有达到与政府公共预算并行的水平。三是各级财政支出责任还不太清晰。由于社保资金种类多，管理方式各异，部分专项资金的财政支出责任不清晰，预算编制的依据不足。四是预算编制范围还不够全。目前仅限于财政社保部门掌握的社保基金和部分财政补助专项资金。

三、河北建立社会保障预算的发展方向

为了进一步完善公共预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算编制，研究建立四类预算有机衔接的政府预算体系，河北省编制社保预算，应总揽社会保障全局，坚持规范统一、利于管理、分级负担、收支平衡、专款专用五项原则，按照统筹兼顾、保障有力、收支平衡、留有余地的总体要求，积极探索各类社保资金的筹资新机制，扎实推进支出改革，不断强化社保资金的预算约束，切实提高资金使用效益。河北省社保预算编制工作的基本思路是：规范预算编制程序，扩大预算编制范围，强化预算约束，加大预算执行力度，采取一揽子社保资金预算编制模式(既包括社保基金，也包括财政补助社保资金部分)，编好河北省社保预算，促使以政府公共预算、国有资产经营预算和社保预算为主要内容的预算管理体系进一步完善。

1.扩大预算编制范围。进一步研究完善2011年社会保障预算编制指标，扩大编报范围，在国家社保基金编制范围基础上，将新型农村合作医疗基金、机关事业单位养老保险等基金纳入编报范围，同时，将财政社保专项资金纳入社保预算编制范围，形成全口径的社会保障预算。具体编报范围包括社保基金和社保财政补助两部分。其中：社保基金部分包括城镇职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金、机关事业单位养老保险基金、城镇居民基本医疗保险基金、新型农村合作医疗基金、新型农村居民养老保险基金等9类基金。社保财政补助部分包括社会保障和就业等管理部门事业费、行政事业单位离退休补助资金、就业补助资金、抚恤和社会福利资金(抚恤、优抚对象医疗补助、退役安置、社会福利、残疾人事业)、社会救助(城市居民最低生活保障、农村居民最低生活保障、五保供养资金、城市医疗救助、农村医疗救助、自然灾害生活救助)、行政事业单位医疗保障(行政单位医疗、事业单位医疗、公务员医疗补助、其他医疗保障支出)、廉租住房补助资金、其他社会保障补助项目(企业改革补助、计划生育家庭奖励、其他社会保障和就业支出)等8类项目。

2.实现社保预算与政府公共预算同步。在预算编制周期上与政府公共预算一致，在编制完成时间上与政府公共预算同步，在编制内容上与政府公共预算衔接。

3.增强社保预算强制性。在试编社保预算报政府批准的基础上，总结经验，细化指标，经过三年试编期后，正式向人大报告社会保险基金预算。同时，逐步探索建立社会保险基金预算信息披露制度，接受社会监督。

4.建立和完善社会保障预算筹资机制。一是进一步完善税务征收社保费制度。通过市、县级政府，建立社保费征收责任制，强化税务部门的征收责任，促使社保经办机构扩面、核基、续保。运用财政手段，千方百计调动地税、经办机构两个积极性。二是开通各种筹资渠道。社保资金来源多渠道，是社保工作的一个重要特点，要利用社会保障预算研究政策，开通渠道，多方筹资。三是落实财政安排的资金。财政安排是社保收入的重要来源，要以社保预算指标为依据，落实财政资金。

5.建立社会保障预算支出管理责任制。一是落实支出目标。依据社保预算支出计划，根据资金不同的使用方向，分别建立财政支出目标、社保经办机构支出目标责任制，确保各项社保资金发放到社保对象手中。二是加快支出进度。满足支出需要，尽快发挥资金效益。三是堵塞支出漏洞。特别是对入不敷出的各项社会保险基金，要清理享受保障人员，核实生存状况，减少支出；对于离休干部医疗费既要实报实销，又要减少浪费；对于低保对象要认真核实家庭收入，做到应保尽保。

6.建立社会保障预算分析制度。一是分析收入进度，决定今后采取的增收措施。二是分析支出进度，决定今后采取的节支方案。三是分析不同险种参保人数，研究社会保险覆盖面问题；分析缴费工资基数，研究收缴率问题；分析保障水平，研究制定衔接问题等等。四是进行绩效评价分析，优化财政支出结构。

7.建立社会保障预算监督平台。社保预算的特点，决定了其是重要的监督手段，建立社保预算制度，就建起了社保监督平台。一方面是监督资金的运动全过程；另一方面是监督社保政策的落实情况。